我国绿色发展战略下碳交易困境与对策

郑洪涛　李倩玉

收稿日期：2023-11-02

作者简介：郑洪涛，北京国家会计学院教授；

李倩玉，北京国家会计学院硕士研究生。

摘要：绿色发展是用最少资源环境代价取得最大经济社会效益的发展，是高质量、可持续的发展。碳交易运用市场化手段，利用基础的成本与价格形成机制实现降低温室气体排放，是一项成本低、收效好的政策，因此成为影响绿色发展进程的基础性和关键因素。从2011年我国确定首批碳排放权交易试点城市，迄今中国碳交易市场已走过十多年的发展历程，市场总体发展平稳，初步形成具有中国特色的制度框架。但与国际上成熟的碳市场相比，法律法规体系、政策协调性等方面面临困境与挑战。对此，本文提出完善碳交易管理制度体系、提升碳数据质量管理水平、建立健全碳会计标准体系、加快推进碳金融体系建设、加强碳交易信息披露机制建设、培养复合型碳财务会计人才等发展对策。

关键词：绿色发展；碳排放权交易；碳交易困境；发展对策

中图分类号：F832.5　文献标识码：A　文章编号：2095-8838（2024）05-0099-06

一、绿色发展与碳交易

党的十八大以来，我国坚定不移走生态优先、绿色发展之路，促进经济社会发展全面绿色转型。2023年1月国务院新闻办公室发布《新时代的中国绿色发展》白皮书指出，绿色发展是顺应自然、促进人与自然和谐共生的发展，是用最少资源环境代价取得最大经济社会效益的发展，是高质量、可持续的发展。可以说，绿色发展成为中国式现代化的显著特征。

碳交易，即碳排放权交易，起源于1997年12月在日本京都签订的《京都议定书》。该议定书首次将二氧化碳等温室气体排放权视为可交易商品。此后，各国政府及国际组织发展了多种市场机制，以每吨二氧化碳当量为计算单位，设立碳排放配额并允许其在市场上买卖，统称为“碳交易体系”（齐绍洲等，2016），本文简称为“碳交易”。

“科斯定理”认为，明确的产权界定能为市场参与者提供清晰的激励机制和责任界定，从而将外部性问题内部化。碳交易正是这一理论的应用，通过将温室气体排放的外部成本内部化，有效应对气候变化。被授予排放权配额的组织可将额度出售给需求方，实现“排碳有成本，节碳有收益”，通过市场化的手段，引导企业采取节能减排措施，开展减排行动。

碳交易通过其独特的制度设计，成为影响绿色发展进程的基础性和关键因素。具体地，绿色发展与碳交易关系分析如下：首先，碳交易通过制度设计，使碳排放权成为企业必须付出一定成本才能获得的资源，从而将碳排放的外部成本内部化。在总量控制前提下，碳排放需求越多，碳排放配额的价格越高，企业支付的相关成本就越多。碳交易的根本目的在于降碳，企业既可以通过采用节能技术实现碳排放的减少，也可以购买其他企业富余配额。企业权衡比较，选择恰当的减排路径，实现碳排放权的优化配置。其次，碳交易为绿色发展提供融资助力。碳交易市场可以将企业的减排量开发为标准的金融工具。最后，碳交易推动低碳技术进步，为绿色发展提供动力。能源绿色低碳发展是绿色发展的关键，能源生产和消费革命是推动实现高质量、可持续发展目标的“牛鼻子”。碳交易引导企业采用和开发新技术降低碳排放。

二、我国碳交易的发展情况

从2011年我国确定首批碳排放权交易试点城市至今，经过十多年的发展，已初步建成全国统一的碳交易市场。

2011年3月，“十二五”规划明确提出逐步建立碳排放交易市场。同年10月，《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（下文简称《通知》）明确，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。《通知》指出，各试点地区要着手研究制定碳排放权交易试点管理办法，研究制定温室气体排放指标分配方案，建立本地区碳排放权交易监管体系等。同年12月，国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出加快建立温室气体排放统计核算体系，以及探索建立碳排放交易市场。2013年启动碳排放权交易试点，试点地区分布于东、中、西部，覆盖面积约48万平方公里，人口约2亿，二氧化碳排放量约为全国总量的20%（余晓燕，2024）。

2017年国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191号），以电力行业为突破口，分阶段稳步推进碳市场建设。2020年12月，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）。2021年又相继出台碳排放权登记、交易、结算管理规则，规范碳交易市场的参与主体、登记、交易和结算等工作。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场上线交易正式启动。与此同时，我国进入第一个履约周期。自启动交易至2021年12月31日，全国碳市场共运行114个交易日，碳排放配额（CEA）累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元（上海环境能源交易所，2022）。2022年，全国碳市场碳排放配额总成交量为5 089万吨，总成交额28.14亿元。2023年配额成交量2.12亿吨，是2022年的4.2倍，成交额144.4亿元，是2022年的5.1倍。从碳价波动情况来看，配额最高成交价82.79元/吨，最低成交价50.50元/吨（上海环境能源交易所，2023）。截至2023年12月31日，全国碳市场碳排放配额累计成交4.42亿吨，累计成交额249.19亿元（北京理工大学能源与环境政策研究中心，2024）。

2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，重启暂停6年的CCER交易。自此我国碳市场迎来了“双市场”阶段，即全国碳排放权交易市场（强制碳市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场），这两个市场一主一辅，相互补充。

2024年1月国务院发布《碳排放权交易管理暂行条例》（下文简称《条例》），《条例》作为我国碳交易市场的基础性行政法规，为进一步健全碳排放权市场交易制度提供了基础保障，确保碳排放权交易活动有法可依。《条例》强调对交易数据质量的规范管理，规定重点排放单位、监管部门、第三方机构等主体在碳排放数据质量的监督管理方面的义务和责任，以及违规法律责任和惩处。《条例》还进一步明确，重点排放单位负有碳排放数据记录、保存、报告的责任。同时，《条例》着力完善违规行为惩处，明确各责任主体的违法情形和严格的法律责任，并针对碳排放权各种不同违法行为，制定严格、多样的法律制裁手段。

综上所述，在碳市场发展的初期阶段，经过十多年的探索实践，我国建立了一套制度框架体系。碳交易市场总体运行平稳，为控制我国温室气体排放，加快绿色低碳发展发挥一定作用。

三、碳交易的困境和挑战

尽管我国已构建起基本的制度框架体系，并在碳排放配额分配、管理以及相关数据管理方面取得一定的成绩，但在以下方面仍然面临困境和挑战。

（一）碳交易管理制度体系有待深化完善

《条例》的出台是我国碳排放权交易市场建设中的里程碑事件，开启了我国碳排放权交易的法治新局面。然而，《条例》的贯彻执行还需一系列部门规章等配套支撑。例如，在碳市场扩容方面，目前全国统一碳交易市场（强制碳市场）仅将发电行业纳入重点排放单位，行业覆盖范围比较有限，类型单一。《条例》覆盖的交易主体不局限于重点排放单位，还扩大到其他符合国家规定条件的交易主体。纳入碳交易覆盖范围的行业和企业越多，越能降低区域乃至全国的碳排放量。但与此同时，运行成本与交易成本也可能会随之增加。我国亟需出台相关配套文件，在效率和成本之间寻求平衡，为未来碳市场扩容提供具有可操作性的指导政策和落地措施。对于全国温室气体自愿减排市场而言，其发展同样需要相关法律法规的完善。迄今我国仅发布了4个温室气体自愿减排项目方法学，覆盖行业和可开发的项目类型非常有限。

（二）不同部门政策有待统一协同

为实现绿色发展、低碳转型，除了碳市场交易以外，我国还推进实施多个市场机制，包括绿色电力交易、绿色电力证书交易、用能权交易、排污许可证管理等。如何有效衔接这些市场机制也是一大挑战。这些机制由不同的政府部门管理，基于不同目的，有着不同的规制重点，尽管相互独立的管控措施针对相同的源头，即能源消耗行为，但是落实到具体主体单位时会产生交叉重叠。例如，碳排放权交易旨在通过排放端控制排放量，而用能权交易则着眼于供给端的能源使用控制。这两者之间存在碳排放配额与用能权如何相互抵消及其兑换机制的问题。碳交易体系需要与其他环境政策相协调，充分考虑产业结构、地区特点、经济发展水平等因素，注重碳税制度、排放标准、能源管理等政策的协调统一。我国亟需国家层面的明确规定和指导，以确保不同政策工具间的有效衔接和协同。

（三）碳交易数据质量和管控有待提高

碳交易中，包括碳排放总量控制目标设定、碳排放配额的初始分配、重点排放单位履约配额清缴等在内，都高度依赖于真实准确的温室气体排放量数据及减排量数据。数据质量是碳交易市场健康发展的生命线（陈明扬等，2024），这也是《条例》特别强调数据质量的原因所在。

近年来，我国碳交易数据质量不容乐观，错误和造假的事件时有发生，亟待切实提升碳交易数据质量，以促进碳交易市场的健康发展。例如深圳市生态环境局在2019年碳排放核查报告抽样检查中，发现部分报告中存在排放数据处理有误、数据源选取错误等问题（深圳市生态环境局，2021）。2021年我国首例碳排放数据造假案例曝光(1)，2022年3月生态环境部公开四起碳排放数据弄虚造假典型案例。造成上述问题的原因，主要是企业以及第三方核查机构存在造假动机和专业能力不足。企业对碳排放管理的重要性认识不足，合规意识不强，对实测数据管理比较随意。另外，在利益驱动下有些企业通过调低碳核算数据，减少配额缺口，为企业减少支出。部分第三方核查机构同样存在核查数据不实的问题，或是由于专业能力不足，或是独立性有限，伙同企业故意进行数据造假。

（四）碳金融发展缓慢创新不足

与传统金融不同，碳金融更多关注环境保护和可持续发展，其产品和交易机制更专注于减排和碳交易。一方面，金融资本可以直接或间接投资于碳减排企业和项目；另一方面，可以将企业产生的碳减排量开发成各种标准金融产品，进入碳市场进行交易。

近年来，我国碳金融取得了一定的进步，有力支持了能源、建筑、矿产等行业的绿色发展，但依然存在很多问题有待解决。第一，我国碳金融产品创新不足，存在产品单一化的问题。例如，虽然碳信贷和碳债券发展较为迅速，而碳期货、碳期权等交易工具的应用发展则相对缓慢。第二，碳项目的直接融资比重过低，大多集中在银行业务上，主要表现为绿色信贷“一支独大”。第三，绿色金融标准不统一，容易造成金融市场割裂。第四，缺乏相关配套政策法规的支持。

碳金融作为一种新型金融活动，具有操作程序复杂、开发模式多样、交易流程繁琐的特点，且交易规则普遍复杂，投资回报期往往较长，因此需要稳妥有序推进。不过，随着碳市场的逐步成熟与管理经验的不断丰富，相关改革可以适当提速。

（五）碳会计及信息披露

碳排放权的归属界定和减排行为的属性与传统资产不同，核算内容也从经济活动转变为环境与减排活动，从经济学的角度来看，碳排放权同时具有商品属性、金融属性和货币属性或类货币属性，这给碳排放权的确认和计量带来诸多挑战。《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》（财会〔2019〕22号，下文简称《暂行规定》）对于碳资产的确认和计量比较简单，易于操作，但在实务操作和实行过程中可能存在如下难点。

在碳会计方面，第一，对于不同方式取得的碳排放配额差异，其认定值得商榷，免费取得和购入的碳排放配额都可用于清缴履约和出售，具有高度的同质性，并且都符合资产的确认条件，是否都可作为资产确认？第二，在企业出现超额排放时不做处理。当企业购入碳排放配额时，直接计入营业外支出。这种处理忽视了超额排放形成的负债，超额排放年度产生的费用计入清缴年度，造成利润损益跨期，同时，由于不确认为成本费用，弱化了对企业的减排约束。第三，企业在购入碳排放配额时采用历史成本计量，后续不做调整。在碳交易市场发展初期，这种处理方法比较适宜，但随着我国碳交易市场的日益成熟，历史成本难以反映碳排放配额的真实价值，是否有必要引入公允价值，值得探讨。

在碳信息披露方面，我国关于企业碳交易和碳会计信息披露的相关政策法规还不完善，没有建立统一的标准。不同部门有不同的要求，碳交易信息散见于多个不同的报告中，投资者无法获得关于碳交易全面、系统、完整的信息，难以恰当决策。

（六）碳资产投融资经验不足

碳资产是基于碳排放权，预期能为企业带来现金流入的经济资源，包括在强制碳交易、自愿碳交易机制下产生的碳排放配额、碳信用及其衍生品等。现阶段，企业对于碳资产的投资，主要是为了获取碳排放配额或碳信用。比如，电力企业通过投资清洁能源项目，期望未来能够获取碳排放配额等碳资产。由于未来收益的获取存在不确定性，且在项目整体收入中占比相对较低，多数企业在投资决策时往往忽略碳资产可能带来的节能效益及其对现金流的贡献，使得投资不足。

在融资方面，企业碳项目的融资途径非常有限，主要局限在银行业务上。2021年中国人民银行等三部委联合发布《绿色债券支持项目目录（2021版）》（银发〔2021〕96号），越来越多企业尝试发行绿色债券，将募集资金主要投向清洁能源领域。与此同时，随着碳资产在企业经营活动中的交易价值不断增长，以碳资产为核心的新型融资策略也应运而生，但受制于碳金融的产品类型，碳资产的融资仍然发展缓慢。

四、碳交易的发展与对策

为了使我国碳交易市场健康、高效、更有活力地发展，本文提出以下建议。

（一）完善碳交易管理制度体系

《碳排放权交易管理暂行条例》重在构建基本制度框架，保持相关制度设计必要弹性，为今后发展留有空间。我国碳交易法规体系建设应在立法层面查缺补漏，补充完善碳排放总量控制以及分配、交易的规则。

在实施层面，应出台配套的相关制度、实施细则和操作指南，实现动态优化完善。今后需要进一步明确规范的内容包括：（1）碳排放总量控制的确定原则和方式；（2）配额分配的时间和方式，尤其是有偿分配的具体操作；（3）配额的借用以及有效期；（4）碳排放权交易市场的定价机制；（5）碳排放权的法律属性。与此同时，建议出台指导当前和未来一段时期全国碳市场建设、运行和管理的顶层文件，明确未来碳市场扩围扩容的时间表、路线图，从而有利于形成稳定的市场预期，调动资金、技术等要素的聚集投入。

（二）提升碳数据质量管理水平

为提高碳数据质量，企业、政府和第三方机构需要形成合力，共同提升碳数据质量的管理水平。为此，《条例》明确了重点排放单位、监管部门、第三方机构在碳排放数据质量监督管理方面的义务和责任。政府应秉持系统化思维，加快推进碳数据管理法治化、标准化和数智化进程，建立统一的碳数据信息平台，对重点排控企业碳排放权的购买、出售、清缴、履约信息进行全面记录和跟踪。同时，应进一步完善碳排放核算方法。我国目前的碳排放计算指引主要基于行业视角，虽已发布24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南，但缺乏针对企业具体执行层面的配套制度，从而执行中可能会出现偏差。因此，我国应通过实施细则、操作指南或解释公告等形式对企业如何执行碳排放核算进行规范指导。我国应进一步明确第三方核查机构的准入条件，确立企业选聘第三方机构的制度，定期或不定期开展检查，建立黑名单惩戒机制。

重点排放单位应依据国家相关法律法规，制定公司的碳数据管理制度，明确报送数据的范围边界、数据统计口径、排放源以及报送时间。在数据收集方面，企业可利用大数据、云计算技术，将碳交易数据嵌入到现有信息系统中，即从业务和财务系统中提取碳交易数据，以确保碳数据的真实性和全面性，形成标准化和流程化的数据生成机制，实现碳数据的全周期、全链条管理。在碳数据管理和分析方面，可运用人工智能和大数据技术核验数据的真实性和准确性，识别碳排放的重点环节，构建预测预警功能，并据此调整碳交易策略。

（三）建立健全碳会计标准体系

碳会计标准体系的完善离不开顶层设计。首先，应加强碳会计的法律法规建设，在法律法规层面对碳会计的相关重要问题进行明确。其次，在环境会计的概念框架之下，我国应加快构建碳会计准则体系，包括碳会计具体准则、碳会计实施细则和碳会计行业指引等。与碳会计具体准则相比，碳会计实施细则更具操作性，针对企业低碳活动的具体业务进行规范，进一步提升财务信息的质量，增强企业节能减排的责任意识，提升企业自主进行碳排放权管理的积极性。碳会计行业指引则主要面向重点排控企业，根据企业所在行业的特点，对特殊业务领域加以规范。

（四）加快推进碳金融体系建设

碳金融需要一个更为全面和更高层次的监管框架，以更好地综合考量金融风险管理和市场有效性，确保碳交易市场的健康和稳定发展。2024年3月，中国人民银行等七部委发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》（下文简称《指导意见》），旨在构建国际领先的金融支持绿色低碳发展体系，实现各类经济金融绿色低碳政策协同高效推进，更好发挥金融在资源配置、风险管理和市场定价功能中的作用。

为了落实《指导意见》的精神，发挥碳金融对碳交易市场的支持作用，可从以下几个方面入手。第一，应尽快制定统一的碳金融标准体系，出台统一的金融机构和金融业务碳核算标准。第二，出台具体政策，推动碳金融产品发展。一方面，鼓励金融机构提供更为丰富的碳金融产品。目前我国初步形成全国统一的碳交易市场，金融机构可以着手开发二级市场的碳金融现货产品。随着碳交易市场的进一步成熟发展，可以进一步开发碳金融衍生产品，包括碳期货、碳远期、碳期权等。另一方面，通过政策倾斜，支持符合条件的企业在资本市场融资和再融资，同时政府可以设立绿色基金，进而吸引其他资本，为绿色低碳行业提供融资。第三，充分发挥银行在碳金融体系中的重要作用。银行作为金融中介机构，具有强大的信息资源和资金资源优势。银行可以在绿色信贷之外，开发信托类金融理财产品。另外，银行可以为企业投资绿色项目提供项目推介、信用咨询和资金托管等服务。第四，在相关法规保障方面，有必要将行政命令转化为具有更强激励力和约束力的法律法规。为此，可以修订完善《环境保护法》《商业银行法》等，明确金融机构对资金支持项目环境影响的审查义务，确立金融机构因资金支持而产生的环境法律责任，以法治思维将行政推动转化为市场驱动（中环报记者刘秀凤，2024）。

（五）加强碳交易信息披露机制建设

信息披露机制是碳交易的保障机制，可从以下方面着手完善碳交易信息披露机制。第一，借鉴国际碳交易信息披露机制，致力于提高碳交易的市场透明度和市场运作效率。以自愿减排市场信息披露机制体系为例，构建专业化和权威性信息披露平台，及时便捷地备案自愿减排项目，及时公布减排量签发情况，并完整公布相关的交易信息。同时，碳市场相关管理部门应根据碳交易信息进行监督和管控。第二，优化我国碳交易信息披露平台，建立权威、专业、一体化的披露平台。例如，与国家征信系统对接，构建碳交易失信惩戒机制，实时更新企业失信承接信息。第三，强化信息披露的基础设施建设，发挥我国财政部门以及金融部门的重要政策指引和市场引导功能，建立碳信息披露激励机制，鼓励企业及时、充分披露交易信息。

（六）培养复合型碳财务会计人才

碳交易业务作为新兴业务，我国财务会计人员对其运营方式和业务流程尚不熟悉。而碳交易具有交易规则复杂、项目周期长、风险因素多的特点，对财务会计人员提出了更高的要求。因此，为保障碳交易的顺利实施，有必要针对其业务特点，构建碳财务会计人员能力素质框架。从知识维度来看，碳财会人员除了需具备传统的财会知识外，还需掌握碳交易的相关法律法规，熟悉碳交易的运作模式和业务流程，对碳交易过程中生成的各种信息有充分了解，掌握碳资产的相关知识，熟悉碳金融的基础知识，并具备较好的外语能力。未来，高等教育体系可开设与碳交易相关的专业和课程，以培养碳财会人才。从能力维度来看，碳财会人员需具备较强的跨部门沟通与合作能力以及资源整合能力。碳交易财会工作的顺利完成离不开生产、投资、商务等部门的共同配合与协同管理。例如，碳资产存在减值风险，如何识别、防范和计提减值准备，都需要财会人员与业务部门的通力配合。财务人员还应学会如何将碳资产管理与企业已有的预算管理、内部控制、税务管理等融为一体。

主要参考文献：

［1］北京理工大学能源与环境政策研究中心．中国碳市场建设成效与展望（2024）[R/OL]．（2004-01-07）．https://ceep.bit.edu.cn/docs//2024-01/f0e73803b04a4a9d90513a563b0807b1.pdf.

［2］陈明扬，向柳，叶倩倩．高水平建设全国碳市场还需处理好八大问题[N]．中国能源报，2024-02-26．

［3］国务院新闻办公室．《新时代的中国绿色发展》白皮书[EB/OL]．（2023-01-19）．http://www.scio.gov.cn/zfbps/zfbps_2279/202303/t20230320_707649.html.

［4］国务院新闻办公室．全国碳排放权交易市场表现平稳向好[EB/OL]．（2024-02-27）．http://www.scio.gov.cn/live/2024/33350/fbyd/202402/t20240227_834655.html.

［5］齐绍洲，等．低碳经济转型下的中国碳排放权交易体系[M]．北京：经济科学出版社，2016：11-332．

［6］上海环境能源交易所．2021碳市场工作报告[R/OL]．（2022-04-29）．https://www.cneeex.com/upload/resources/file/2022/04/29/28212.pdf.

［7］上海环境能源交易所．全国碳市场每年综合价格行情及成交信息[EB/OL]．（2023-12-29）．https://www.cneeex.com/c/2023-12-29/494958.shtml.

［8］深圳市生态环境局．深圳市生态环境局关于2019年度碳排放报告及核查报告抽样检查和重点检查结果的通知[EB/OL]．（2021-04-21）．https://meeb.sz.gov.cn/xxgk/qt/tzgg/content/post_8709379.html.

［9］余晓燕．促进碳排放权交易市场平稳健康发展[J]．宏观经济管理，2024，（4）：30-37．

［10］中环报记者刘秀凤．对话张伟：绿色金融产品创新不能“只见树木不见森林”[EB/OL]．（2004-06-25）．https://www.cenews.com.cn/news.html?aid=1140963.

The Dilemma and Countermeasures of Carbon Trading under China’s Green Development Strategy

ZHENG Hongtao, LI Qianyu

Abstract：Green development refers to the development that attains the maximum economic and social benefits with the minimum resource and environmental costs, which constitutes high-quality and sustainable development. Carbon emissions trading employs market-based approaches and the fundamental cost and price formation mechanism to realize the reduction of greenhouse gas emissions. It is a policy with low cost and good results and has thus become a fundamental and key factor influencing the process of green development. The Chinese carbon emissions trading market has undergone more than ten years of development, since the first batch of carbon emissions trading pilot cities were identified in 2011. The overall market development has been stable, and a institutional framework with Chinese characteristics is beginning to take shape. Nevertheless, compared to mature carbon markets internationally, there are difficulties and challenges in the legal system and policy coordination. In this regard, the paper proposes several countermeasures including improving the legal and regulatory system, enhancing the quality management level of carbon data, establishing and perfecting the carbon accounting standard system, promoting the construction of the carbon financial system, strengthening the construction of carbon trading information disclosure mechanism and cultivating compound carbon finance and accounting talents.

Key words：green development; carbon emissions trading; carbon trading dilemma;countermeasures

（责任编辑　杨亚彬）

(1) 2020年内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司（简称鄂尔多斯高新）聘请中碳能投科技（北京）有限公司（简称中碳能投）协助完成2019年的碳排放数据报告。报告提交后经广州能源检测研究院核查，认为燃煤元素碳含量检测报告疑似伪造。由生态环境部和内蒙古自治区、鄂尔多斯市三级生态环境部门组成的联合调查组经过调查后认定，存在碳排放数据造假行为。