时间:2020-10-23 作者:刘俊勇1,杨超1,李鹤尊1, (1.中央财经大学 会计学院/中国管理会计研究与发展中心,北京100081; 作者简介:刘俊勇(1970-),男,河南新乡人,教授,博士生导师; 熊毅2 2.中国气象局 计划财务司,北京100081) 熊毅(1973-),男,湖北天门人,博士。
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摘要:
一、引言
行政事业单位承担着履行部分行政事务、提供公共服务和促进社会事业发展的重要功能,在经济社会中发挥着重要的作用。相较于企业组织,我国行政事业单位类型较多,不仅包括各类行政机构,还涉及到医疗卫生、科技发展、文化传播、公共教育和社会服务等领域的单位组织。由于组织性质和职能的特殊性,行政事业单位的资金来源大多主要依靠政府财政拨款。为实现财政资金效益的最大化,预算绩效管理工作便在行政事业单位中发挥着举足轻重的作用(张帆和张友斗,2013;王海涛,2014)。
财政部于2012年颁布并于2014年1月1日起在全国范围内实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012] 21号),要求行政事业单位的预算绩效管理工作根据内部控制的要求不断进行完善。随着全面预算管理在全国范围内的逐步推广以及政府机构改革的日渐深化,预算绩效管理评价在行政事业单位预算绩效管理改革中的重要性便越发显现,行政事业单位自身对预算绩效管理评价工作的关注也与日俱增。然而长期以来,行政事业单位的预算绩效管理评价工作,无论是在制度建设、指标设计方面,还是在结果应用、监督管理方面,都存在着不同程度的滞后性。与此同时,社会公众的纳税人...
一、引言
行政事业单位承担着履行部分行政事务、提供公共服务和促进社会事业发展的重要功能,在经济社会中发挥着重要的作用。相较于企业组织,我国行政事业单位类型较多,不仅包括各类行政机构,还涉及到医疗卫生、科技发展、文化传播、公共教育和社会服务等领域的单位组织。由于组织性质和职能的特殊性,行政事业单位的资金来源大多主要依靠政府财政拨款。为实现财政资金效益的最大化,预算绩效管理工作便在行政事业单位中发挥着举足轻重的作用(张帆和张友斗,2013;王海涛,2014)。
财政部于2012年颁布并于2014年1月1日起在全国范围内实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012] 21号),要求行政事业单位的预算绩效管理工作根据内部控制的要求不断进行完善。随着全面预算管理在全国范围内的逐步推广以及政府机构改革的日渐深化,预算绩效管理评价在行政事业单位预算绩效管理改革中的重要性便越发显现,行政事业单位自身对预算绩效管理评价工作的关注也与日俱增。然而长期以来,行政事业单位的预算绩效管理评价工作,无论是在制度建设、指标设计方面,还是在结果应用、监督管理方面,都存在着不同程度的滞后性。与此同时,社会公众的纳税人意识不断增强,对国家财政预算支出尤其是关于行政事业单位的“三公经费”和经济责任审计报告的内容以及披露程度愈发关注(刘永泽和唐大鹏,2013;唐大鹏等,2015)。因此,如何通过制度创新来完善预算绩效管理评价制度,是当前摆在各行政事业单位面前的一项重要课题。
中国气象局是国务院直属事业单位,经国务院授权,承担全国气象工作的行政管理职能,负责全国气象工作的组织管理。在中国气象局的组织体系内,实行统一领导、分级管理,气象部门与地方人民政府双重领导、以气象部门领导为主的管理体制。中国气象局目前有16个直属单位;除港、澳、台地区各有1个气象部门外,全国还有31个省级气象局、330个地级气象局、2 170个县级气象局,382个国家、省、地气象台,2 424个气象观测站。全国气象部门共有员工约11万人。中国气象局具有直属部门多、单位层级多、业务门类多以及预算项目多的特点,在很大程度上代表了行政事业单位在当前预算绩效管理工作实践中所面临的实际情况。基于此,本文在总结中国气象局预算绩效管理评价实践经验的基础上,运用平衡计分卡思想,对我国行政事业单位预算绩效管理评价工作进行探讨,以期为进一步推进和完善我国行政事业单位预算绩效管理评价工作提供参考。
二、文献回顾和理论基础
我国行政事业单位的预算绩效管理改革实践是政府绩效管理的重要组成部分,本质上是在绩效预算理念及方法的基础上对现行预算管理和支出管理进行的完善,因而对其的理论分析离不开政府绩效预算管理的有关内容。同时,由于“预算”也被认为是委托人与代理人交换信息和订立契约的一种过程(程瑜,2014),这就决定在预算过程中存在多层次的委托代理关系,因此对于预算绩效管理的论述也与委托代理理论密切相关。
(一)政府预算绩效管理
从政府预算绩效管理理论的视角来看,政府与社会公众之间的关系在本质上是一种“公共受托责任”关系。在这样一种关系下,政府被视为“管理员”,社会公众则被看作是向政府缴纳税收的“纳税人”以及享受政府服务的“客户”(陈振明,2000)。政府部门向社会公众提供产品和服务,社会公众则通过缴纳税收为政府提供预算资金,从而为其职能的履行提供物质基础和制度保障。政府绩效预算管理理论对于政府与社会公众间“公共受托责任”关系的论断,不仅是公共管理理念向市场法则的现实回顾,而且也促进了管理型政府向服务型政府的转变(李海南,2014)。然而,政府与社会公众间“公共受托责任”关系能够良好运营的基础是其权责明确,并且能够衡量和比较“管理员”所提供产品和服务的成本及效率,这样才能够有利于“客户”对“管理员”履职情况进行监督和评判。
因此,为使财政预算资金能够实现高效运用,就必须要有高效率的预算评价体系作为基础。在“公共受托责任”关系中,社会公众对政府部门提供的产品和服务的关注,主要集中在其产出结果和目标控制上。其中,对于产出结果的衡量,就是以产品和服务的结果为导向,更加注重对公共部门直接提供产品和服务的效率和质量状况的考察。而目标控制,则首先要确定组织机构或个人的总体战略目标,并依据对总体战略目标分解下具体目标的实际完成情况,进行科学测量和客观评价(王海涛,2014)。可以说,包括预算绩效管理改革实践在内的政府绩效预算的关键,就是要构建起一套科学合理、系统完整的评价指标体系,以此来确定和规范对政府绩效预算管理评价的总体目标和具体内容,从而提高政府资金的使用效益,以使其导向和激励作用得以有效发挥。
(二)行政事业单位预算绩效管理中的委托代理理论
与政府部门类似,在市场经济条件下,行政事业单位承担着为社会公众提供公共产品和服务的职能。并且,这种职能是社会公众委托政府进行的,政府承担着最终的受托责任,而政府将部分职能又委托给行政事业单位,体现的就是政府预算绩效管理理论视角下的“公共受托责任”关系,相对应其经济实质体现的是委托代理理论(杨瑞龙和聂辉华,2006)。在这种委托代理链条中,行政事业单位为履行部分政府职能而向社会公众提供公共产品和服务所花费的成本,主要源于政府财政资金,而政府财政资金的最终来源是社会公众所缴纳的税收。同时,行政事业单位提供公共产品和服务的成本是由社会公众预先支付的。行政事业单位作为政府和社会公众的代理人,其提供公共产品和服务的过程应该受到公众的监督,以确保能够满足委托人也即是社会公众的需求。
在这一委托代理关系中,行政事业单位可能存在逆向选择的“败德”行为,会增加其提供公共产品和服务的成本,并降低财政资金的效率(张春霖,1995)。针对这种情况,就需要建立起一种对代理人的有效监督机制,建立起社会公众对行政事业单位的监督体系,以维护社会公众的利益。在多种监督机制和方式中,预算绩效评价是其中一种较为科学合理的监督管理方式(李海南,2014)。绩效评价是针对支出结果的评价,通过绩效评价可以有效获取代理人实现委托人绩效目标程度的信息,并依据评价获取的绩效信息采取必要的奖惩措施,从而促进受托人有效地保证组织活动并能够最终实现委托人预期目标。
总的来看,为了与社会主义市场经济体制相适应,我国的预算机制和财政制度经历着一系列的改革,行政事业单位预算改革是其中的一项重要内容。要想达到预期目标,就需要建立一套科学的预算绩效管理评价体系,从而反映和监督政府公共受托责任的履行情况。这是现实的需要,也有理论的依据。
三、研究背景与研究方法
(一)研究背景
自党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”目标以来,党中央和国务院高度重视行政事业单位预算绩效管理改革,相继出台了一系列改革措施和指导意见。2011年7月,财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011] 416号),明确了预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。2013年11月,党的十八届三中全会对深化财税体制改革进行全面部署,改进预算管理制度。2015年5月,财政部又分别下发《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》(财预[2015] 82号)和《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》(财办预[2015] 21号),明确指出要改进预算管理方式,加强绩效评价。2017年10月,习近平总书记在十九大报告中提出了“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”的战略目标,并在阐述“加快完善社会主义市场经济体制”时强调“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。在党和国家的高度重视下,我国完善了全过程预算绩效管理机制,至今已基本实现了中央部门项目绩效目标全覆盖。首先,预算绩效目标管理逐步加强。2014年《预算法》修订以后,中央各部门开始将编制的绩效目标上报财政部,由财政部对中央各部门上报的绩效目标进行审核,并提出相应的修改意见,建立起“一上一下”的绩效目标审核反馈机制。通过这种机制,实现了对中央部门绩效目标的“事后评价”转变为“事前评价”,从而使得预算绩效目标管理得到进一步加强。其次,预算绩效评价工作有序推进。在预算绩效管理工作中采取先试点、再扩大、后推广的做法,先选取特定中央部门进行探索试点,并有效应用评价结果,以点带面发挥示范效应,再进一步将经验推广至其他预算单位和部门。各预算单位和部门在实际工作中,采取各种措施不断规范评价程序,同时邀请专家学者以及中介机构等外部力量参与评价工作,在此基础上制定并完善相应的评价指标体系,有序推进预算绩效评价工作。最后,预算绩效评价结果有效应用。在开展重点绩效评价的基础上,不断拓展绩效评价结果的应用方式,积极促进预算绩效评价结果的应用,将各级财政支出管理绩效综合评价结果进行公开。随着我国预算绩效管理工作的全面推开,各相关单位在创新工作思路的同时,预算绩效评价结果不断得到有效应用。
从整体上看,虽然我国行政事业单位在预算绩效管理改革实践上取得了一定成效,但依然面临着路径依赖、自身局限、制度环境以及专业力量等多方面的约束(尹律和徐光华,2015)。首先,传统预算管理理念仍存影响。部分行政事业单位在预算编制过程中往往主要注重资金的来源,而对编制过程关注不够。这就造成对各预算项目的编制缺乏可行性论证(蒋奕,2013),同时还缺少对资金使用效益的科学整体评估(潘彬和陈雅,2013),导致预算绩效管理改革的约束力和严肃性受到削弱。其次,预算绩效管理评价体系不够完善。我国预算绩效管理还处在探索阶段(程瑜,2014),行政事业单位的预算绩效管理在制度建设上尚不健全,预算绩效管理评价体系还不够完善(李云峰和刘丹,2016),并且缺少第三方评估机制和必要的权威性,这就导致财政资金在预算支出执行过程中,评价结果与资金使用并未建立紧密的联系,财政部门难以评估资金使用效率和效益。最后,部分制度性保障工作还比较薄弱。对于提供社会公共服务的行政事业单位而言,预算绩效管理评价工作是一个庞大的系统性工程,因此需要对其进行整体有效的规划处理。但目前,我国行政事业单位预算绩效管理在部分制度性保障工作上比较薄弱,预算绩效评价标准不统一,特别是在人才培训、服务改善等方面缺乏系统性的建设,这就导致预算绩效管理工作跟不上经济社会发展的需求(申红利,2016),影响了预算绩效工作的有效开展。
(二)研究方法
本文采取的是以中国气象局实施预算绩效管理改革实践为案例的单案例研究,目的是在中国气象局预算绩效管理实践的基础上,提出基于平衡计分卡的预算绩效管理评价指标体系的构建思路,属于探索性案例研究。中国气象局自2012年被纳入中央部门绩效管理及支出管理绩效评价范围以来,目前已开展预算绩效管理改革实践工作达五年之久,确保包含充足的研究所需的数据资料,同时研究人员与中国气象局长期保持联系,从而确保了数据资料的可获得性。
为了对我国预算绩效管理改革实践,特别是中国气象局的预算绩效管理工作有一个全面的了解,研究人员收集了大量的文档资料:一方面,从各大网站、报刊杂志等媒体收集了关于我国中央及地方预算绩效管理改革实践的政策文件和新闻100余条;另一方面,还从中国气象局官方网站,以及通过进行半结构化访谈形式取得关于中国气象局预算绩效管理工作内部制度文件(包括领导讲话、会议纪要、评价指标)等文档资料50余万字。
四、案例分析
作为行政事业单位的典型代表,中国气象局在构建完善预算绩效管理评价指标体系、强化预算绩效管理评价结果的实际应用以及编制预算绩效管理评价报告等方面进行了有益的探索和尝试,积累了大量具有自身特点的预算绩效管理评价实践经验。中国气象局自被财政部选为预算绩效管理改革试点单位之后,其在预算绩效管理工作上取得的成效具有一定程度的代表性,从而其预算绩效管理评价的实践经验,能够为其他行政事业单位的预算绩效管理改革实践提供相应的借鉴。在本节中,我们主要介绍中国气象局预算绩效管理评价当前的工作程序以及实施的基本思路。
(一)中国气象局预算绩效目标管理流程
中国气象局建立了相应绩效评价管理制度和办法,陆续颁布了《中国气象局部门预算编制规程》和《气象部门预算绩效管理暂行办法》等文件,明确了气象部门的预算绩效管理要求,指出了绩效评价是整个预算绩效目标管理流程中的核心环节,而预算绩效目标管理工作流程分为准备、申报、审核和批复应用四个阶段。在准备阶段,由财政部布置中央部门中期财政规划和年度预算编制及绩效目标申报工作,同时,中国气象局具体预算单位向主管部门提出预算调整申请,各气象预算单位在此基础上设定相应的绩效目标。申报阶段包括两个层次,一是中国气象局内部各预算单位将设定的绩效目标上报至上级预算单位或主管部门,二是中国气象局在内部各预算项目单位设定绩效目标的基础上,将中国气象局设定的预算绩效目标直接或完善后上报至财政部。在审核阶段,由财政部对中国气象局上报的预算绩效目标进行审核或委托第三方审核,将审核定级为优和良的项目直接或完善后进入预算安排流程,最终确定预算规模。在批复应用阶段,财政部在批复中国气象局的预算绩效目标后,中国气象局根据财政部的批复向下属各预算单位批复绩效目标,并积极组织预算执行,开展绩效监控、绩效自评和绩效评价工作。
(二)中国气象局预算绩效管理评价的基本思路
随着中国气象局预算绩效管理工作的逐步开展,中国气象局的预算绩效管理评价工作积累了一定的经验,形成了从指标体系建立、实际应用到评价报告编制的基本思路。
1.构建完善的预算绩效管理评价指标体系
在“十二五”期间,中国气象局根据各预算项目的现实情况,通过运用目标设定与实施效果相比较的方法,编制了较为完善的预算绩效管理评价指标体系,以全面反映被评价项目的预算绩效情况。在构建预算绩效管理评价指标体系这一过程中,中国气象局采用专家评价法,邀请专家学者和中介机构等第三方对绩效评价指标体系中项目投入、项目过程、项目产出以及项目效果的各项指标进行打分,并在此基础上计算各指标的分值,从而得出评价结论。根据各指标在实施效果上的得分,与最初设定的目标进行对比,找出可能存在的问题并提出相应的改进意见和建议。中国气象局当前采用的项目预算绩效管理评价指标设置见表1,需要指出的是,在对中国气象局各预算项目进行评价时,还需要针对不同项目类型的特点,在评价指标体系各级指标上赋予不同的权重,实现对不同项目的绩效评价。
2.强化预算绩效管理评价结果的实际应用
中国气象局不断强化对预算绩效管理评价结果的实际应用。结合气象部门的实际情况,中国气象局对预算绩效管理评价结果的应用,主要体现在三项机制的建立上:在资金运行角度上,建立了事前绩效目标申报、事中绩效跟踪和事后绩效评价的“全过程管理”机制;在绩效管理参与方上,建立了既包括预算编制单位和管理单位,又包括中介机构和专家学者等社会力量的“全方位参与”机制;在纳入管理的资金性质上,建立了既包括部门一般预算项目支出,也涵盖专项资金支出的“全资金覆盖”机制。三项机制分别涵盖了资金运动、社会评价和项目内容,体现了全过程预算绩效管理的应有之义。不仅能够进一步增强各级预算部门的责任意识,提高预算绩效管理的效率和效益,还能够为下一步预算绩效管理评价报告的编制奠定坚实的基础。中国气象局预算绩效管理评价结果应用的三项机制具体见图1。
3.编制较为全面的预算绩效管理评价报告
应用预算绩效管理评价结果之后,即进入到预算绩效管理评价报告的编制阶段。中国气象局的预算绩效管理评价报告,是由中国气象局按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011] 285 号)的要求和规定主持编写的,突出了三个特点:一是结合预算绩效管理改革的实际,建立了中国气象局内部的预算分类分档体系;二是结合气象部门的特殊性质,针对专项资金,建立了项目清单管理制度;三是结合预算部门的工作特点,相对应地编制各预算项目绩效考评工作报告,从而在此基础上形成了整体预算绩效管理评价报告。中国气象局的预算绩效管理评价报告分析了各类项目资金的产出效益,从而能够更为客观地反映各预算项目的主要绩效情况。中国气象局预算绩效管理评价报告特征见图2。
五、行政事业单位预算绩效管理评价体系的构建
当前,我国行政事业单位预算绩效管理改革实践的重点,仍然多集中在预算的编制和执行上,但对于预算绩效管理的实际效果,仍缺乏一套科学合理、操作性强的评价体系。平衡计分卡(Balanced Scorecard)是一种将财务指标和非财务指标有机结合的战略评价与控制系统(Kaplan和Norton,1996;王化成和刘俊勇,2004),因而能够作为预算绩效管理实践的理论依据。基于财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度,平衡计分卡以战略目标为核心,能够将产出指标之间的动因通过因果关系链有机结合起来,从而实现对行政事业单位预算绩效管理实践的工作内容进行描述、衡量、评估和管理。相较于传统的评价方式,平衡计分卡能够实现对预算绩效管理实践范围的持续调整,从而有效促进行政事业单位预算绩效管理实践内外部的科学有效与平衡,实现预算绩效管理目标。
基于平衡计分卡思想,行政事业单位预算绩效管理评价体系的构建主要应包括两个阶段:首先是实施方案的确定,这一阶段需要在结合行政事业单位具体职能定位和组织性质的基础上,明确其战略目标;其次是评价指标体系的设计,这一阶段需要在明确行政事业单位战略目标的基础上,确定其在财务、客户、内部流程和学习与成长四个维度上的具体指标。
(一)实施方案的确定
行政事业单位的本质是公共部门行使社会职能具体的实施载体,同时也是社会公共产品和服务的提供者,其提供的产品和服务关乎经济社会的发展。在行政事业单位体制改革的不断深化和全过程预算绩效管理的现实背景下,基于平衡计分卡思想加强行政事业单位社会公共产品和服务的职能发挥,需要遵循相应的实施方案。
行政事业单位在正式实施平衡计分卡之前,首先要确定其战略目标,而战略目标的确定则需要结合其具体的职能定位和组织性质。在此基础上,对单位的内外部环境和现状进行系统性的全面深入分析,从而最终确定总体战略目标。由于行政事业单位功能定位和组织性质的特殊性,其资金来源往往主要依靠国家财政资金,国家对其考核评价的重要依据便是财政资金的使用效益。因此,对于行政事业单位而言,其总体战略目标就是促进财政资金的效益最大化。其次,在确定好单位的总体战略目标之后,还需要明确一系列具体目标,以实现对其总体战略目标进行分解。对于行政事业单位而言,为确保其实现财政资金效益最大化的总体战略目标,还应根据财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度明确具体的工作目标。再者,在明确具体目标的内容之后,行政事业单位还需要对具体目标的实现程度建立相应的衡量指标和考核评价体系,以细分具体目标的内容,逐步落实每项内容并实现对薄弱环节的定位查找。最后,在建立一套完整的衡量指标和考核评价体系的基础上,还需要就评价指标体系所反映的问题进行总结,查找并核实原因,同时就指标体系所反映的问题进行修正,并改进组织战略。基于平衡计分卡的实施方案见图3。
(二)评价指标体系的设计
预算绩效管理是一种以预算绩效为载体,以财政资金流为网络,以支出结果为导向的预算管理模式(苗志勇和于蕾,2013),能够将绩效管理和绩效评价辐射到整个公共部门和机构运转中去。结合中国气象局在预算绩效管理上的实践经验和基于平衡计分卡的实施方案,本部分从平衡计分卡的四个维度,提出完善我国行政事业单位预算绩效管理评价的基本思路,从而为持续推进行政事业单位预算绩效管理实践提供借鉴与参考。需要指出的是,平衡计分卡有一个非常重要的特征,即除了财务指标之外,还有三个层面的非财务指标。行政事业单位绩效重点集中于服务效益和服务质量上,对于纷繁复杂的业务类型,会更加强调对非财务指标的依赖性(Hoque,2005)。并且,非财务指标中还存在许多领先性指标,需要经过一段时间之后才可能对行政事业单位产生可以观测出的影响(Kaplan和Norton,1996)。因此,对非财务指标的依赖会促使行政事业单位关注长期规划,进而实现与战略目标的契合。
1.财务维度
与企业组织不同,行政事业单位不是以盈利为目的的组织机构,虽然部分行政事业单位存在经营性活动,但其资金收入往往有财政拨款,资金支出的目的也不是用于分配,而是用于向社会提供服务。因此,从财务维度上来看,行政事业单位的财务指标可以设置为衡量资金的运转过程和收益状况,从侧面反映管理者的财务管理能力和工作效率(付俊文和赵红,2005)。具体而言,在财务维度指标设置上,可分为一般性指标和特殊性指标。其中,一般性指标可分为三类:(1)投入类指标,主要用以评价预算资金支出的经济性和效率性。在投入类指标中,需要充分考虑预算支出的完整性、平衡性以及可控性等。(2)效果类指标,主要用以衡量预算资金支出的有效性。在效果类指标中,需要综合考虑预算支出的经济效益、社会效益和生态效益等。(3)过程类指标,主要起着辅助和督查作用等。在过程类指标中,需要考察资金结转率和总预算暂存暂付率,用以实现对预算执行过程的整体把握。特殊性指标则是指针对不同层级、不同部门、不同性质、不同地区的不同项目的不同特点来制定的约束性指标。
在预算绩效管理实践过程中,中国气象局根据管理层级多、项目类型多、预算支出广等特点,构建了一套包括项目投入、项目过程、项目产出和项目效果等指标的预算绩效管理评价指标体系,这一评价指标体系是基于平衡计分卡思想而构建,评价指标所体现的即是平衡计分卡财务维度中的一般性指标。此外,中国气象局还针对气象灾害应急管理项目、气候变化评估与决策咨询项目以及城市气象防灾减灾项目等构建了绩效评价指标,其对应的是平衡计分卡财务维度中的特殊性指标。
2.客户维度
区别于企业组织的基本功能,行政事业单位的基本功能是向社会公众提供非盈利性的产品和服务,并因此产生相应的社会效益。因此,从客户维度来看,行政事业单位要体现出行政事业单位的优质服务、社会声誉的维护状态以及参与社会活动的积极度等方面。在客户维度指标的设置上,需要在考虑投入产出比的基础上,主要关注社会公共产品和服务的效率与效果,以强调公共财政收支的社会功能。具体而言,在客户维度的指标设置上,包括行政事业单位所提供产品和服务的数量指标、质量指标、社会声誉指标以及社会活动参与指标等,突出预算绩效管理的社会效益。并通过事前计划的科学化分析、事中计划的执行性监督和事后计划的完成性评价三个阶段,实现社会资源的高效分配(田祥宇等,2013)。
中国气象局在强化预算绩效管理评价结果实际应用的过程中,所构建的事前绩效目标申报、事中绩效跟踪和事后绩效评价的全过程管理机制,以及既包括预算编制单位,又包括中介机构和专家学者等社会力量在内的全方位参加机制,在一定程度上体现出平衡计分卡在客户维度上所呈现的评价指标内容。
3.内部流程维度
由于组织性质的特殊性,行政事业单位的核心竞争力主要体现在其内部流程的完整性和有效性上。因此,能否对内部流程进行有效管控,便成为行政事业单位能否持续保持核心竞争力的关键因素(刘永泽和唐大鹏,2013)。行政事业单位的内部流程是一个单位内部各级之间以及各部门之间的信息沟通和关系协调的过程,在这个过程中,能够体现出领导的决策能力和控制能力、组织内部的创新能力和协作能力以及规章制度的稳定性等方面的特点(程忠星,2013)。因此,只有将这些内部流程效能转化为评价指标,才能更好地在内部流程维度上对行政事业单位预算绩效管理的内部流程效能进行衡量和评价。具体而言,在内部流程维度指标设置上,主要包括工作计划的完成率、服务循环周期、及时提供公共产品率以及任务贯彻实施的周期等,以体现出财政资金在内部流程上的运动过程,促进不同层级和不同部门之间的上下联动与沟通协调。
中国气象局构建的预算绩效管理评价指标体系中关于实施与管理部分的指标,即是平衡计分卡在内部流程维度上指标的体现,包括前期准备工作和实施管理与进度管理,可以通过部门内部网络及时将整个部门的预算执行进度和情况传达给决策者和各责任单位,进而实现对预算计划和预算执行情况进行严格把控。
4.学习与成长维度
为保证所提供公共产品和服务的效率和效果,行政事业单位在其功能履行过程中离不开员工的执行和支持,这就意味着行政事业单位职能的履行会占有并支配一定数量的资源,并花费一定的成本。员工能够实现学习和成长,是行政事业单位不断提高公共产品和服务效率和效果的重要保障,由此,平衡计分卡的学习与成长维度,能够在很大程度上反映行政事业单位的发展潜力。在行政事业单位的学习与成长维度上,可以通过采取定期培训、职业竞赛以及轮岗换岗等多种形式建立起学习型的内部组织结构,从而不断提高员工的专业知识和业务能力(李伟,2010)。在学习与成长维度具体指标的设置上,可以设置包括职工培训率、岗位职称、奖励证书、科研成果、业务精英比例以及职工形象等指标,对行政事业单位整体的专业学习和业务成长进行评价和衡量,从而提高行政事业单位的职能效率,创造出更多的社会效益。同时,在对单位整体目标进行分解的前提下,还可以设定员工个人的平衡计分卡,主要考核工作态度、工作难易程度、工作创造性以及公众服务态度等指标,从个人层面不断促进员工的学习和成长。
中国气象局在构建的预算绩效管理评价体系中,虽然从单位整体上制订了系列关于学习与成长维度的指标,为员工的学习和成长提供了坚实的保障,但目前并未突出员工个人层面学习与成长维度的指标内容,这也是中国气象局在当前预算绩效管理评价指标体系构建中需要改进的方面和完善的内容。
在基于平衡计分卡四个维度的思想提出完善行政事业单位预算绩效管理评价基本思路的基础上,本文构建了表2所示的可供行政事业单位参考的预算绩效管理评价指标体系。
六、结论与启示
在国民经济飞速发展和经济体制改革不断深化的形势下,预算绩效管理在当前和今后一段时期,将成为行政事业单位财务管理的重点内容。而做好预算绩效管理工作的关键,就是要建立起一套科学合理、操作性强的预算绩效管理评价指标体系。从整体上看,我国行政事业单位在当前的预算绩效管理实践过程中,评价工作偏重于定性考核,缺少数据分析与定量考核,考核指标体系设定和项目设置方面还存在较多缺陷,无法清晰反映预算绩效管理改革实践中的价值创造过程,也难以实现对单位决策和发展战略进行整体评价。因此,我国行政事业单位预算绩效管理评价应在与当前深化改革要求相适应的基础上,探究新的预算绩效管理评价方法和指标体系。
平衡计分卡的理念对于行政事业单位的预算绩效管理评价提出了新的方法和思路,有助于实现预算绩效管理工作的科学性和全面性。作为行政事业单位的典型代表,中国气象局在推进预算绩效管理评价方面积累了丰富的经验。本文在对其进行深入分析的基础上,从财务、客户、内部流程以及学习与成长四个维度,提出了行政事业单位预算绩效管理的目标以及评价指标的构建思路,不仅便于反映出预算执行总体效果的具体数值,还能够揭示预算绩效管理中存在的问题,希望能更好地实现对预算绩效管理的经济性、效率性和有效性的衡量、监测与评价,更好地落实预算管理的职责,体现预算绩效管理实践的效果,从而推动行政事业单位预算绩效管理改革持续前进。
Research on the Evaluation of the Budget Performance Management of Administrative Institutions Based on the Balanced Scorecard——Experience and Enlightenment from China Meteorological Administration
LIU Jun-yong, YANG Chao, LI He-zun, XIONG Yi
Abstract : The evaluation of budget performance management is an important part of the budget performance management reform in administrative institutions. It is necessary to strengthen the budget performance management evaluation of administrative institutions under the new situation of overall budget management. Based on the current situation of budget performance management in China's administrative institutions and the experience of China Meteorological Administration, this paper puts forward some suggestions on how to build evaluation indice system the budget performance management of China's administrative institutions from the dimensions of the balanced scorecard. The conclusion of this paper is of great theoretical and instructive significance for the administrative institutions to continuously promote the practice of budget performance management reform.
Key words : budget performance management; administrative institutions; the balanced scorecard
(责任编辑 周愈博)
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