时间:2019-10-25 作者:陈艳利, (东北财经大学 会计学院/中国内部控制研究中心,辽宁 大连 116025) 作者简介:陈艳利(1972-),女,辽宁盘锦人,教授,博士生导师; 徐同伟, (东北财经大学 会计学院/中国内部控制研究中心,辽宁 大连 116025) 弓锐 (东北财经大学 会计学院/中国内部控制研究中心,辽宁 大连 116025) CHEN Yan-li,Xu Tong-wei,Gong Rui
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摘要:
国有资本是国有经济运行的基础和载体。预算的贯彻和执行有利于对国有企业的经营绩效进行有效的评价,使企业能够及时应对内外部环境的变化,并对经营战略做出调整,从而提高国有企业的经营效率,最终实现国有资本的保值增值。国家作为国有资本的所有者,应承担实现国有资本保值增值的责任。国有资本经营预算制度的实施是实现国有资本保值增值的一项重要举措。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,要求在中央本级建立国有资本经营预算试点,这标志着国有资本经营预算制度正式确立。自2007年起,国有资本经营预算制度不断发展完善,纳入国有资本经营预算的企业已从中国烟草总公司和国资委监管的151户企业增至2015年的832户。此外,党的十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“国有
资本投资运营要服务于国家战略目标”、“以管资本为主加强国有资产监管”以及“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生”。2014年4月,财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》,在原有基础上提高国有独资企业收益收取比例5个百...
国有资本是国有经济运行的基础和载体。预算的贯彻和执行有利于对国有企业的经营绩效进行有效的评价,使企业能够及时应对内外部环境的变化,并对经营战略做出调整,从而提高国有企业的经营效率,最终实现国有资本的保值增值。国家作为国有资本的所有者,应承担实现国有资本保值增值的责任。国有资本经营预算制度的实施是实现国有资本保值增值的一项重要举措。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,要求在中央本级建立国有资本经营预算试点,这标志着国有资本经营预算制度正式确立。自2007年起,国有资本经营预算制度不断发展完善,纳入国有资本经营预算的企业已从中国烟草总公司和国资委监管的151户企业增至2015年的832户。此外,党的十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“国有
资本投资运营要服务于国家战略目标”、“以管资本为主加强国有资产监管”以及“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生”。2014年4月,财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》,在原有基础上提高国有独资企业收益收取比例5个百分点。在国家日益关注国有资本的同时,另一现实也必须正视:2014年,中央部门和单位下属企业仍有4 500余家未纳入国有资本经营预算的实施范围。同时,2014年的国有资本经营预算支出中有不少用于非关键领域,这表明国有资本仍存在着非效率配置问题。
国有企业尤其是央企,是国有资本循环的主要载体,是解决国有资本非效率配置问题的关键,在我国经济发展中占据重要位置。国有企业经营绩效的提高有助于国有企业促进国民经济健康快速发展、保障市场经济有序进行,国有企业经营绩效的有效评价是国有资产安全的重要保障。2002年,财政部等部委下发了《关于印发<企业效绩评价操作细则(修订)>的通知》。2003年5月,国务院第8次常务会议讨论通过《企业国有资产监督管理暂行条例》,要求国有企业能够在政府统一规划和管理的前提下,进一步规范其经营绩效和管理绩效的评价和考核。2006年10月27日国务院公布了《中央企业综合绩效评价实施细则》,2009年和2010年进一步对评价细则进行修正。2010年2月1日,国资委发布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》,将考核指标分为基本指标和分类指标,并将利润总额和经济增加值(EVA)确定为年度经营业绩考核的基本指标,国有资本保值增值率和总资产周转率作为领导干部任期经营业绩考核的基本指标。2014年1月20日,国资委发布了《关于以经济增加值为核心加强中央企业价值管理的指导意见》,明确要求中央企业将经济增加值作为主要业绩考核指标。2015年9月,国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出了“将国有企业分为商业类和公益类”、“积极引入各类投资者实现股权多元化”、“发展混合所有制”等诸多国企改革的新举措。同时,《指导意见》明确了以管企业为主向以管资本为主转变的要求,推进经营性国有资产集中统一监管,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,强调了国有资本经营预算对国企改革的重要作用。
(一)国有资本经营预算实施与国有企业经营绩效
根据产权理论、委托代理理论,在国有企业改革后,政企分开成为必然趋势。此时,政府的政治职能和经济职能逐渐分离,国有企业的所有权和经营权分离,委托代理关系由此产生,而随之产生的代理成本影响着国有企业的经营效果。在2007年我国实行国有资本经营预算制度以前,国有企业不上缴利润,国家作为国有资产出资人的权利难以保障(廖添土,2015),难以有效行使国有资本的监督职能。
针对上述问题,邓子基(2006)认为,建立国有资本经营预算制度有利于出资人和国有资产监管人发挥其职能,并强化国有资产的规范化管理和预算制度的完善。高路易等(2006)表示中国应该将国有企业的红利上缴纳入国家预算,有利于加强国有资本的监督管理、提升国有资本配置效率。
假设1:国有资本经营预算的实施有助于国有企业经营绩效的提高。
(二)国有资本经营预算的收益收取比例与国有企业经营绩效
现阶段,我国很多上市公司都存在投资过度行为(唐雪松等,2007;张纯和吕伟,2009;刘凤委和李琦,2013)。陈艳利和迟怡君(2015)指出我国工业类央企控股上市公司普遍存在过度投资行为。焦健等(2014)利用2009~2012年的306家国有控股上市公司的数据,实证研究了国企的过度投资水平与企业经营绩效呈负相关关系。由此可大体判断,中国国有企业的过度投资问题抑制了经营绩效的提高。
Jensen (1986)提出的自由现金流理论证明了减少公司自由支配现金是抑制企业过度投资的有效手段。Richardson (2006)认为管理者所能控制的现金流量越少就越不容易采取不利于股东利益的行为。降低管理者内部的现金流量能够控制管理者对资源的利用和控制程度,通过增加股利分配可以减少内部可控制现金流(Easterbrook,1984;Jensen,1986)。在国内,魏明海和柳建华(2007)、张建华和王君彩(2011)研究了国有上市公司的过度投资水平,论证了现金股利政策是企业过度投资的有效约束机制。国有资本收益上缴制度视同企业股利分配政策,我国从2010年起多次提高国有资本收益收取比例,使得国有企业内部资金减少,有助于抑制国企过度投资行为(王佳杰等,2014),从而有助于国有企业经营绩效的提高。同时,国有企业内部现金流减少,也可以促使企业通过融资引入外部资本,从而加强对国有企业的外部监督,进而减轻委托代理问题(陈艳利,2008),提高国有企业经营绩效。
假设2:现行制度下国有资本收益收取比例的提高对国有企业经营绩效有促进作用。
(一)变量定义与实证模型
为了验证本文所提假设1和假设2,分别构建如下 模型:
模型(1)、模型(2)的联系与区别如图1所示。
1.被解释变量
2.解释变量
模型(1)中,以国有资本经营预算开始实施的时间作为节点,解释变量ScmbDum表示国有企业是否实施国有资本经营预算的虚拟变量:若实施该项预算,记为1;否则记为0。
3.控制变量
根据经营绩效已有研究成果,选取以下变量作为控制变量:
(1)公司规模。公司规模的大小是衡量企业实力的一个重要因素。规模大的企业更容易抵御市场风险,提高公司业绩。因此,本文将公司规模作为控制变量,采用公司总资产的自然对数来度量。
(2)公司成长性。成长能力强的企业,一方面会通过自身经营管理,取得更多的利润;另一方面,会吸引更多优秀的投资者进行投资,经营业绩会提高。但与此同时,成长期的企业往往需要巨大的投入,包括人力、物力、财力等方面。因此,为了控制和判断国企成长性对经营绩效的影响,本文选择净利润增长率作为衡量公司成长性的指标来加以控制。
(3)国有股东控制程度。本文使用不同的国有持股比例反映国家对国有企业的控制程度并最终影响国有企业管理水平,且不同的持股比例影响国有资本经营预算中收益的收取方式。因此,本文对国有股东持股比例进行控制。
(4)管理结构。本文采用独立董事比例和董事会领导权结构来控制管理结构对企业经营绩效的影响,独立董事比例反映了公司治理层的独立性和管理能力。本文选取独立董事人数在董事会中的比例作为控制变量,以衡量公司治理层独立性对国有企业经营绩效的影响。本文还采用董事长和总经理是否兼任作为虚拟变量以控制董事会领导权结构。
(5)资产管理水平。公司的资产管理水平对公司经营的质量有直接影响,总资产周转率综合考虑了资产使用的各个方面,能够反映企业的资产使用情况以及管理的效果和效率。因此,本文采用总资产周转率作为公司资产管理水平的评价指标,以控制资产管理水平对经营绩效的影响。
(6)资本结构。资本结构反映了企业在经营过程中对财务杠杆的利用程度和企业自有及外部资金的使用情况。资本结构的合理使用能帮助企业通过融资政策提高公司的经营绩效,因此,本文选取资产负债率作为反映企业资本结构的指标以控制其对国有企业经营绩效的影响。
(7)管理费用率。采用管理费用占营业收入的比例衡量管理费用率以控制管理层在职消费等对企业经营绩效的影响。
(8)年度变量。由于不同年份在国有资本经营预算实施与否以及国有资本收益收取比例上均存在不同,因此,本文控制年度效应。
(9)行业变量。由于不同行业在经营环境、风险状况等方面均存在较大差异,因此,本文控制行业效应。
被解释变量、解释变量以及控制变量等变量定义如表1。
(二)样本选择与数据来源
(一)描述性统计
本文主要变量描述性统计见表2。从表2可以看出:
(1)国有企业经营绩效Tobin’Q。2003~2006年,未实施国有资本经营预算时,纳入样本的国有企业Tobin’Q的平均值为1.195;2007~2014年实施国有资本经营预算之后,国有企业Tobin’Q的平均值为1.700。可以看出,在2007年后,由于国有资本经营预算制度及其他相关改革的影响,国有企业的经营绩效有所改善。
(2)公司规模Size。2003~2006年未实施国有资本经营预算时,总资产自然对数的平均值为21.619;2007~2014年国有资本经营预算实施后,总资产自然对数的平均值为22.558。可见,自2007年实施国有资本经营预算以来,公司规模的平均值高于2006年及以前未实施国有资本经营预算的平均值,表明多数国有企业处在规模扩张阶段。
(4)国有持股比例Share。2003~2006年未实施国有资本经营预算时,国有持股比例的平均值为0.461;而2007~2014年国有资本经营预算实施以后,国有持股比例的平均值为0.205。相比于未实施国有资本经营预算,国有持股比例大幅下降,这可能与国有企业改革的制度背景相关,越来越多的国有企业通过分类改革,降低了国家的控制权。
(5)独立董事比例Rid。2003~2006年,独立董事占董事总人数比例的平均值为0.338;2007~2014年独立董事比例的平均值为0.362,较未实施国有资本经营预算时有了小幅度增长,可见国有企业对独立董事的重视程度有所提高。
(6)管理领导权结构CEO。2003~2006年,未实施国有资本经营预算时,董事长兼任总经理的平均值为0.036;而2007~2014年实施国有资本经营预算之后,董事长兼任总经理的平均值为0.071。可以看出,实施国有资本经营预算后,董事长与总经理的独立性有所减弱,这可能由于国有企业特殊性质的影响。
(7)资产管理水平ME。2003~2006年未实施国有资本经营预算时,总资产周转率的平均值为0.688;2007~2014年国有资本经营预算实施后,总资产周转率的平均值为0.721。2007年后,总资产周转率有小幅度提高,表明国有企业管理者在资金使用效率方面有所提高,但幅度较小。
(8)资本结构CS。2003~2006年未实施国有资本经营预算时,国有企业资产负债率的平均值为0.473;在2007年国有资本经营预算实施以后,资产负债率的平均值提高至0.523。说明在国有资本经营预算实施前后,国有企业使用负债筹集资金的力度并未发生很大的改变,总体上属于合理范围。
(9)管理费用率Admins。2003~2006年,管理费用率的平均值为0.087;2007~2014年,管理费用率的平均值为0.073。表明在实施国有资本经营预算后,国有企业管理费用占营业收入的比例有所下降。
(10)国有资本收益收取比例ScmbR。从2007年实施国有资本经营预算起,平均国有资本收益收取比例约为8.1%,远低于西方国家的收取比例30%~50%,这也为我国下一步提高国有资本收益收取比例提供了一定的证据。
(二)回归分析
1.国有资本经营预算实施与否对国有企业经营绩效影响的回归分析
国有资本经营预算实施对国有企业经营绩效的影响采用模型(1),并根据2003~2014年沪深A股央企上市公司的2 791个有效样本进行回归。回归结果如表3中第二列所示,可以得到以下结论:国有资本经营预算的实施与国企绩效在1%的水平上显著正相关,说明预算实施后,国有企业的经营绩效较实施之前有所提高,预算的实施使得国家作为国有企业的所有者能够执行监督职能,促使管理者提高经营管理水平,最终提高经营绩效,因此,假设1得到验证。
2.国有资本收益收取比例对国有企业经营绩效影响的回归分析
为进一步检验上述实证结论的准确性,进一步探究现行的国有资本收益收取比例是否会加强国有企业经营绩效,本文对模型(2)进行分组检验。在现行制度下,国有资本收益收取比例分为5%、10%、15%、20%和25%五种(剔除了收取比例为0的样本)。本文按照比例的高、低将国有企业分为高比例组(第一组:25%、20%和15%),共357个样本,低比例组(第二组:10%和5%),共1 426个样本,分别对这两组样本进行多元回归,以检验提高现行收益收取比例是否进一步有助于国有企业经营绩效的提高。回归结果见表3的第四、五列。
(三)稳健性检验
为了增强本文回归结果的稳健性,我们选取会计指标以衡量国有企业的经营绩效,即选取国有资本保值增值率(ROVMA)作为托宾Q值的替代变量进行稳健性检验,其中对假设1的稳健性检验共得到样本2 791个,对假设2的稳健性检验共得到样本2 023个。2012年,国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》,将国有资本保值增值率确定为企业负责人的经营业绩考核指标。廖添土(2015)认为通过对国有资本的统筹协调,便于所有者对经营情况的监控以及对管理者的考核。钟文(2011)认为国有资本保值增值是国家作为所有者对国有企业进行投资、量化其经营绩效的基本指标,体现了国有企业为国家创造财富、获得利润的目标。因此,在实施国有资本经营预算之后,将国有资本保值增值率纳入中央企业负责人的考核体系,有利于国有企业各级管理人员重视企业经营绩效。国有资本保值增值率的计算方法如下:
当企业国有资本保值增值率大于100%,国有资本为增值;企业国有资本保值增值率等于100%,国有资本为保值;企业国有资本保值增值率小于100%,国有资本为减值。
假设1、假设2以及高低比例分组的稳健性检验结果如表4所示。
本文考虑到可能存在异方差的影响,在实证回归时对回归结果作了Robust稳健性标准误的处理。同时,本文采用的固定效应模型可在一定程度上减轻存在的内生性问题。
(一)研究结论
本文以国企改革和国有资本经营预算的实施为立足点,将2007年国有资本经营预算的试行作为时间分界点,选择2003~2006年以及2007~2014年为对比时间区间,选取我国央企控股上市公司作为研究样本,探究国有资本经营预算实施与否对国有企业经营绩效的影响。并通过研究2007~2014年制度实施期间国有资本收益收取比例对国有企业经营绩效的影响,探究现有制度是否能够有效地促进国有企业经营绩效的提高。研究结论如下:
国有资本经营预算的实施与国有企业经营绩效呈显著的正相关关系,说明在我国现有制度下,国有资本经营预算的实施能够有效地促进国有企业经营绩效的提高。这可能是由于国有资本经营预算的实施使得国家能够有效发挥国有资本监管人的职能,大大提升了对国有企业经营管理的监管力度。当然,也不排除宏观经济环境、公司治理机制等因素在国企经营绩效提高中发挥的作用。
在现行制度下,国有资本收益收取比例与国有企业经营绩效整体呈负相关关系但不显著,按实施比例分组后,高、低比例组均显著正相关,表明从行业层面看,现有的国有资本经营预算收益收取比例对提高国有企业经营绩效有促进作用,但从整体来看现有收取比例对于提高经营绩效效果不明显。这一现象可能是由下列原因造成的:(1)国有资本经营预算收益收取比例过低,提高收益收取比例可进一步减少企业自由现金流,减少代理问题,从而进一步提高国有企业经营绩效。(2)我国仍有一些重要行业的国有企业未纳入国有资本经营预算的收入上缴范围,现行预算范围仍较小,不利于国有资本经营预算的有效实施。(3)我国未对国有独资企业利润之外的其他国有企业的国有资本收益收取比例做出明确规定,导致除国有独资企业利润以外的其他国有资本收益占比较少,影响国有资本经营预算实施的效果。
(二)政策建议
针对上述实证分析结果及其可能的原因,本文分别提出以下完善国有资本经营预算实施的建议,旨在增强国有资本经营预算对国有企业经营绩效的正面影响。
1.提高国有独资企业国有资本收益收取比例
营预算制度在我国整体经济中的有效运行,最终实现国有资本保值增值。
2.扩大中央企业国有资本经营预算实施范围
至2015年,纳入中央国有资本经营预算编制范围的一级企业共计832户。但截至目前,仍未将中央金融类企业纳入国有资本经营预算管理。国有资本经营预算范围狭小,使得中央国有资本经营预算收入与政府的其他预算收入相比规模相差较大(如表6所示)。因此,扩大中央企业国有资本经营预算实施范围是改进国有资本经营预算制度的必要环节。
针对扩大中央国有资本经营预算实施范围的具体对策:其一,由于中央金融企业在我国市场经济中占据重要地位,加之国有银行规模大、利润高的特点,应尽快将金融类央企纳入国有资本经营预算范围。其二,积极推进经营性国有资本集中统一监管,逐步建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。
3.细化国有资本经营预算非利润收入比例
现行国有资本经营预算制度仅对国有独资企业利润上缴比例做出明确规定,而对于其他类型国有企业的收入并未做出明确的比例规定,导致其他国有资本收益项目的金额远远小于利润收入占比(如表7所示)。
国有独资企业利润之外的收入项目,特别是股利、股息收入尚未做出具体规定,使得国有企业拥有可操作空间,上缴更少的利润以规避国有资本经营预算制度的约束。因此,应更加细化国有资本经营预算收入,对除国有独资企业之外的其他国有企业的收益形式和缴纳方式做出明确的规定,以此来提高预算收入的收缴效果,也为预算支出提供坚实基础。
此外,作为国有资本财务监管方式与手段之一,国有资本经营预算在资本运营、经营业绩评价与激励方面的功能仍需强化,从根本上助力于国有资本经营预算的实施效果。在当前强调政府全口径预算的情境下,应提高各利益相关者的重视程度,进一步完善政府、人大、社会公众等多主体多方式的国有资本经营预算的监督体系,合力推动国有资本经营预算的有效实施。
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