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零基预算改革与财政资源配置能力提升

时间：2024-11-11

作者： 中央财经大学财政税务学院肖鹏

来源：《中国财政》2024年第20期

零基预算改革与财政资源配置能力提升

中央财经大学财政税务学院肖鹏

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是政府宏观调控的重要手段。2020年5月，第十三届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，运用零基预算理念，打破支出固化格局，提高预算编制的科学性和准确性。2021年4月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”的要求，再次强调未来预算管理制度改革中零基预算的重要性。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）进一步提出：健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革。

零基预算改革是对现有财政支出格局的深度调整，是对“基数+增长”预算编制方法的一次革命性变革。深化零基预算改革，是进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的关键之举。建议以零基预算改革为突破口，打破支出固化格局，构建“破基数、促统筹、保重点、提绩效”的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展，为全面推进中国式现代化提供强大的财力支撑。

零基预算的产生背景与理念

在传统的预算模式中，预算决策是在预算基数的基础上作出的，即每年的预算决策都是在上一个预算年度的预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和预算增量的决定有赖于政治上的讨价还价。所以预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。为了控制支出和将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了数次理性预算改革。零基预算（Zero-based Budget，ZBB）就是这些理性预算改革中的一种，对传统预算模式形成了巨大的挑战。

零基预算是美国人Peter Pyhrr于1970年提出的，定义如下：零基预算是一种计划与预算的程序，要求每一位主管人员在申请预算时，应从计划的起点开始（故名为“零基”），且将审核工作交给各主管人员负责，由他们自行说明各项支出的理由。采取这一方法后，每一项业务均分别视为一项“决策案”，用系统化的方法予以评估，并按其重要程度依次排列。这就意味着，在这种预算模式下，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下作出的，预算决策包括所有的预算要求（无论是原有的还是新的预算要求），而不仅仅只是预算增量，正因为如此，这种预算模式被称为零基预算。

零基预算的核心理念就是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。优先性排序是零基预算用于提高管理效率的核心策略，零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式以提高资源分配的效率。从这个意义上来说，采取这一制度将会以同样的成本提供更多、更好的商品或劳务，或者是以较少的成本提供同样多商品或劳务。

我国当前预算编制环节存在的问题

（一）预算资源统筹能力不够全面。“大财政大预算大资产”管理格局尚未完全形成，财政在面对经济财政运行波动时压力较大，预算在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面还有待加强。一是“收入”承压。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。一些基层市县依赖土地出让收入、一次性收入平衡预算，容易导致收支运行大起大落。二是“支出”固化。随着人口增长、政策提标扩围，维持运转和民生补助等刚性支出持续快速增长，导致支出结构固化。一般公共预算中的必保支出占比约八成，可统筹调剂的空间有限。三是“统筹”缺乏。财政资金统筹使用不足，未形成有效合力。一些部门和省市欠缺预算统筹观念，部门管理资金存在条块分割，关联领域的资金投入协同性不强，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高。

（二）预算资源配置功能不够健全。坚持以政领财、以财辅政，是财政工作的出发点和落脚点。财政要确保通过配置好公共资源来保障国家战略和政策的落实，但在具体领域、政策和项目上，仍存在谋划不够充分、分配不够精准、投入效益不够高等问题。一是系统前瞻谋划还不够，事与钱未完全匹配。事业规划和预算安排“两张皮”，专项规划仅关注事业发展，不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超财政可承受能力。“先谋事、后排钱”机制还未真正建立，有的部门和省市习惯于“报大数”要钱，有多少钱干多少事，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。二是创新运用财政政策工具不够，“撒胡椒面”式分配较普遍。运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。三是绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。绩效结果导向不够明确，预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核。绩效评价不够全面，偏重于事后评价，事前评估和事中监控刚刚起步；偏重于重点项目评价，对部门整体的评价仍在探索。激励约束效果有限，仅在资金安排层面的挂钩机制难以激发部门和相关人员的积极性。

以零基预算改革为突破口

提升财政资源配置能力

预算能力不仅是财政部门牵头组织预算工作的能力，更是各级政府及部门实施预算编制、执行、监督等能力的综合体现，其高低很大程度上影响着政府治理的整体水平。围绕《决定》关于加强财政资源和预算统筹，强化对预算编制和财政政策的宏观指导，深化零基预算改革等要求，以零基预算改革为突破口，在预算编制环节打破支出固化格局，以绩效为导向，切实提高各级各部门预算能力，并牵引带动政府治理效能不断提升。

（一）推进财政资金统筹整合。一是推动跨部门财政资金的统筹整合。对目标相近、内容类同的财政资金原则上由一个行业主管部门牵头管理。对跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任实行中央、省、市、县（市、区）分级共担。推动各部门根据政府年度重点保障事项清单，梳理、整合、重构部门主管的项目资金，聚焦支持保障清单所列事项。二是盘活存量资金。健全预算执行通报机制，全面追踪转移支付资金在省、市、县（市、区）分配、拨付、使用情况。对未按时下达的转移支付资金、涉企补助资金、预计当年无法形成支出的项目资金，各级要及时收回预算，依规统筹用于经济社会发展亟需支持的领域。落实部门结转结余资金定期清理制度，除按规定留用外，一律收回预算统筹。

（二）创新预算编制方式。引入零基预算编制理念，打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。保工资、保运转支出，实行以定员定额为主的预算编制方法，根据组织、编制、人力资源社会保障、公务用车管理等部门批准的机构编制、实有人员、基本工资、津贴补贴、公务用车等基础信息，按照各级财政部门制定的定员定额标准据实编制。对于政府年度重点保障事项清单支出，根据清单所列事项细化编制到具体单位，项目支出实行“先有项目后有预算”的编制方法，推动部门提前谋划储备项目。

（三）建立“集中财力办大事”预算决策机制。构建“先谋事、后排钱”的预算安排机制。以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理，对党中央、国务院重大政策精准保障，确保一张蓝图绘到底。逐步做实中期财政规划，对教育、医疗、乡村振兴等需要持续稳定投入的领域，按3—5年为期试行“滚动预算”和限额管理，推动部门系统长远谋划事业发展。

（四）实行预算项目全生命周期管理。全面实行预算支出“项目化”管理。以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。可率先在政府投资基础设施项目领域实施滚动遴选，突出优中选优，推动重大项目“竣工一批、在建一批、开工一批、储备一批”成为常态，有效保证有充足项目可安排资金、资金安排即可形成支出和实物工作量。

（五）明晰绩效管理权责。推进预算管理和绩效管理深度融合，保障国家战略和决策部署落地落实。在预算执行责任“归位”业务部门的基础上，进一步理清绩效管理权责。财政部门更加聚焦绩效规则制定、目标审核、评价考核、结果应用等；压实业务部门绩效目标设置、事前评审、执行监控、整改落实等主体责任，推动从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，实现预算责任和绩效责任“双落实”。业务部门要配强预算管理机构队伍，建立牵头统筹本部门专项资金、部门预算、绩效管理等工作的专门机构，职能从“小财务”向“大预算”转变，营造各方重视预算、关注绩效的良好氛围。

（六）强化全流程预算绩效融合。全面实施重大政策和项目事前绩效评审。加强成本效益分析，从源头实行绩效“一票否决”预算控制。规范绩效目标管理，以事业发展规划为直接依据，科学设置定量和定性相结合、可比较可考核的绩效目标。优化“双监控”程序机制，运用系统及时开展偏离绩效目标和绩效进展未达预期的分析和纠偏。加快推进部门整体绩效和中长期政策绩效评价，增强绩效评价的权威性。健全预算绩效问责机制，从单一的挂钩扣减预算向调整“放权”力度等转变，逐步扩大绩效评价结果在政府绩效考核、干部选拔任用等领域的应用，促进预算绩效管理激励相容。

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