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地方财政投融资研究所 温来成 马千里

 东北振兴是我国区域发展战略的重要内容，二十多年来，这一战略取得了积极成效，但仍面临一些问题和挑战，任重而道远。推动新时代东北全面振兴取得新突破，需要创新财政支持方式，充分运用财政投融资手段，发展新质生产力，促进东北经济可持续增长和高质量发展。

财政投融资与区域经济社会协调发展

 党的二十大报告指出，“要促进区域协调发展，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，提出推动东北全面振兴取得新突破。党的二十届三中全会《决定》指出：“完善实施区域协调发展战略机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系。”而以新发展理念引领东北实现全面振兴，需要更好地发挥好财政投融资政策工具的作用。财政投融资是为了实现国家经济发展战略目标，依靠国家信用，以有偿的方式，筹集和使用资金的财政分配活动，包括国债、地方政府债券、政府投资基金等，是宏观调控的重要政策工具。由于财政投融资的内在属性，其在支持区域经济协调发展、实现国家经济社会发展战略方面，有其独特的功能。

 一是财政投融资与区域基础设施建设。完善的区域基础设施，有利于保障该地区社会再生产、居民生活的公共需要。但规模大、建设周期长、投资回报率较低，以及沉没成本较高是基础设施建设的固有特点。基于区域基础设施的准公共物品属性，由政府或市场单独提供都难以满足公共需要，财政投融资则是一种更有效的手段。通过政府投资引导社会资本参与基础设施建设，不仅可以克服社会资本出于“周期长、收益低、成本高”的考虑而不愿单独进入基础设施投资领域的缺陷，拓宽融资渠道，还可以发挥社会资本投资的市场优势，提高资金投资效率。同时，倒逼政府加强监督管理，增强基础设施和基本公共服务的均衡性和可及性。

 二是财政投融资与区域产业结构的调整。区域产业结构调整，是发展地区新质生产力、增加地区经济内生增长动力、提高地区产业竞争力的重要途径。在市场经济条件下，合理的产业结构并不能通过市场竞争实现，是属于市场失灵的领域，需要政府加以调节。而财政投融资是调整区域产业结构，促进产业结构转型升级的重要政策工具。政府通过政府投资基金、财政直接投资等政策手段，引导资金流向国家重点支持的产业，特别是高新技术产业和战略性新兴产业，支持区域优势产业发展，推动区域产业结构调整，优化区域资源配置，提升区域产业竞争力，实现区域经济协调和均衡发展。

 三是财政投融资与区域社会发展。区域教育、医疗、文化、体育、环保、社会保障等各项社会事业的发展，是区域经济协调和高质量发展的重要内容，是实现全体人民共同富裕的重要基础。财政投融资是促进区域社会发展的有效方式，利用国债、地方政府一般债券、地方政府专项债券等方式筹集资金，或者通过政府投资基金等模式引入社会资本，支持建设区域高质量教育体系、促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局、推动完善区域社会保障体系。有效运用财政投融资政策工具，可以促进区域社会的稳定和可持续发展。

财政投融资在东北振兴中的成效

 从2003年东北振兴战略提出，到现在已经历了两个“十年”发展阶段，东北地区深入贯彻党中央战略部署，积极推进各项振兴措施，已经解决了一些突出的经济社会问题，取得了阶段性成果。根据东北三省国民经济和社会发展统计公报数据，在经济增长方面，2023年东北三省实现地区生产总值59624.5亿元，是2003年的4.6倍，同时人均GDP达到62216.4元。财政收入方面，东北三省实现一般公共预算收入5224.8亿元，一般公共预算支出16750.9亿元，分别是2003年的5.3倍和9.5倍。居民收入方面，辽宁、吉林、黑龙江三省城镇居民2023年人均可支配收入分别为45896元、37503元和36492元，较2003年分别增长534%、435%和446%。

 从财政投融资视角来看，东北振兴战略也取得了较大成效。

 一是地方政府债券融资。从东北三省预算执行情况报告来看，2021—2023年，国务院下达东北三省整体政府债务限额分别为24606.5亿元、26678.6亿元、30827.2亿元，其中，一般债务限额分别为15580.3亿元、16202.5亿元、17683.7亿元，专项债务限额分别为9025.2亿元、10475.1亿元、13143.5亿元。东北三省政府债务限额的逐年提高，说明债务融资仍有一定空间，融资效果较好。2021—2023年，东北三省发行政府债券总规模分别为5238.2亿元、4822.3亿元、7947.6亿元，其中，一般债券发行规模分别为2725.4亿元、2383.4亿元、4405.6亿元，专项债券发行规模分别为2511.8亿元、2438.9亿元、3542亿元。地方政府债券融资对东北地方基础设施建设以及各项社会事业发展发挥了重要作用。

 二是财政投资。近年来，东北三省固定资产投资总体呈增长趋势。2023年，辽宁省固定资产投资同比增长4%，其中基础设施投资增长率为15.2%；吉林省固定资产投资增速较慢，同比增长0.3%，其中基础设施投资增长4%；黑龙江省固定资产投资有较大幅度下滑，同比下降14.8%。政府投资基金方面，根据《2023年政府引导基金专题研究报告》数据，截至2023年第三季度，东北地区共设立政府投资基金57只，规模总计635亿元。在2022年，东北地区新增政府投资基金规模201亿元，增长率为46.31%，增长率位居当年全国各地区之首，辽宁省新设立200亿元产业投资基金吸引社会资本投向省重点产业和项目。

新时代东北全面振兴中财政投融资面临的挑战

 一是整体营商环境有待改善。首先，东北地区如交通、能源、信息技术等领域基础设施建设还不够完善，与俄罗斯、韩国、日本等周边国家的投资和贸易潜力尚未充分发挥。其次，政府对于投融资的观念有待提高。与东部沿海地区相比，东北地区地方政府更倾向使用财政拨款、财政补贴等传统财政资金使用方式，而对于政府投资基金等新型财政投融资模式认识还不到位，难以充分发挥财政投融资的社会资本撬动效应。再次，由于受长期以来东北经济发展状况的影响，很多投资者对东北地区的市场前景缺乏信心，优质项目难以落地，也会导致财政投资的乘数效应降低，财政投融资政策功能减弱。

 二是区域经济结构不尽合理。东北地区作为老工业基地，产业发展具有历史性和特殊性。在新中国成立初期，东北地区依托丰富的自然资源优势，成为我国工业发展的顶梁柱。但东北地区产业结构偏重，长期主要以资源密集型的重工业产业为主，这种高沉没成本和强产业依赖性会导致产业转型周期长、速度慢。同时，与沿海发达地区相比，在所有制经济构成中，东北地区以国有企业为主，民营经济不发达，不能充分利用市场优势进行产业结构调整，推动产业升级。民营企业占比过低，也就意味着社会资本规模偏小，财政投融资政策实施空间有限。据国家统计局数据，东北地区GDP在全国占比仍较低，2023年仅占4.7%，增长率为2.9%，低于全国4.1%的平均增长水平。

 三是区域社会发展不够协调。东北地区人口呈现负增长趋势，人口流失影响劳动市场均衡，给企业带来更高的人力成本，也不利于留住高素质人才，而财政投融资在缺乏高素质人才的环境中也难以发挥最大效益。同时再加上人口老龄化问题日益加剧，养老金、医疗保险等社会保障压力也逐年增大。财政资金需要更多地投入社会保障方面，用于创新和经济结构调整的投入则会不足，从而限制了财政投融资的适用范围和使用效果。

东北全面振兴中财政投融资的政策选择

 （一）运用财政投融资工具，防范化解地方政府债务风险，提高政府行政效率。在国家一揽子化债方案的指导下，运用再融资债券、债务置换等工具，缓解近期地方政府债券还本付息的压力，并通过与金融机构协商等方式，推动地方政府投融资平台债务展期等化解措施的实施。鼓励政府投资基金等工具的使用，广泛撬动社会资本参与地方公共物品和服务的供给，扩大供给规模和质量，满足东北地区经济社会发展的公共需要。同时，充分利用市场化机制，推动政府职能转变，不断提高政府行政效率，为东北经济社会发展和提高居民生活质量，创造良好的条件，从根本上改变东北地区的营商环境。

 （二）运用财政投融资，改善基础设施，扩大对外开放。通过使用财政投融资方式，利用政府投资基金等手段，吸引社会资本参与基础设施建设，提高项目质量和运作效率，有利于建设适应新时代东北全面振兴需求的基础设施，特别是新基建中的各类新型基础设施。重点应包括交通、能源、医疗卫生、社会保障等基础设施薄弱环节，并加强基础设施建设中财政投融资的绩效评价管理。在服务东北地区对外开放方面，财政投融资需要加强建设国际贸易通道、物流枢纽和跨境合作区，提升进出口便利化，降低贸易成本。在完善基础设施的基础上，进一步提高东北地区对外开放水平，充分利用东北地区的地缘优势，强化对俄经贸和东北亚区域合作，打造对外开放新前沿，以高水平对外开放促进东北地区经济增长。

 （三）运用财政投融资，优化产业结构，促进民营经济发展。利用财政投融资手段，充分发挥东北地区现有的产业和资源优势，加快产业结构的调整。首先，运用政府投资基金、股权投资等工具，加快制造业转型升级步伐，从传统制造业向数字化、网络化、智能化制造业转型，适应国家发展高端制造业的战略要求，重构东北制造业新格局。其次，支持发展现代化大农业发展，提高粮食综合生产能力，加快推进乡村全面振兴和农业农村现代化，发挥东北地区在保障国家粮食安全中的独特作用。再次，发展具有东北特色的冰雪旅游、养老、健康、文体、休闲等现代服务业，增加就业岗位，提高居民生活质量。在调整产业结构的基础上，改变东北地区所有制结构单一，国有经济占较大比重的情况，利用财政投融资手段支持民营经济发展，特别是强化与信贷政策配合，缓解中小微企业融资难、融资贵的问题，优化营商环境，为东北地区经济发展注入新的动力和活力，形成国有经济与民营经济合理分工、有序竞争的良好局面，从而提高资源配置效率，共同推动东北全面振兴战略目标的实现。

 （四）运用财政投融资，促进东北绿色发展，构建全国生态文明示范区。东北地区是我国主要的林区之一，是北方重要的绿色屏障。推动东北绿色发展，构建全国生态文明示范区，是财政投融资促进东北全面振兴的重要任务之一。结合党的二十大报告提出的绿色发展，促进人与自然和谐共生的要求，运用政府投资基金、股权投资等手段，促进风电、太阳能等清洁能源项目发展，减少对传统能源的依赖，提升能源的可持续性使用；完善环保基础设施建设，支持污水处理和垃圾处理等项目，以改善环境质量；提高绿色政府债券规模，扩大绿色政府债券适用范围，实现财政资金与社会资本的有效对接，支持绿色项目发展；积极发展流域生态补偿、碳交易和碳汇市场等生态投融资活动，充分发挥东北地区生态优势，促进东北经济绿色可持续发展。

 （五）运用财政投融资，提升居民生活质量，促进东北社会可持续发展。针对东北地区的老龄化、人口净流出及负增长的情况，财政投融资要为东北地区民生发展提供坚实保障，必须坚持以人民为中心的发展思想，运用政府债券、政府投资基金等手段，提高东北地区教育、医疗和社会保障领域的公共服务水平，提高居民生活质量，创造安居乐业的和谐社会环境，吸引和留住更多高素质人才投身于东北全面振兴事业，扭转人口净流出及负增长的情况，为东北地区经济社会稳定、可持续发展服务。

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