2025年政府工作报告明确提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，将零基预算改革范围扩展至中央部门，为央地下一步零基预算改革明确了重点和方向。深化零基预算改革不仅是对传统预算管理模式的调整，更是化解不同群体、地域发展不平衡不充分问题，提高社会财富分配的公平性，推动高质量发展，实现中国式现代化的重要举措。

安徽实行零基预算改革较早。2022年，贯彻落实国务院“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”部署，出台《安徽省全面实施零基预算改革方案》，经过近3年的实践探索，打破了传统预算安排和资金分配的基数依赖，政府支出结构不断优化，为有效提高财政资源配置效率和资金使用效益，积累了一些可复制的经验做法。

（一）政策摸底起步，打破预算分配固化格局。安徽以开展政策摸底为突破口，分类采取清退、压减、延续、整合、强化等方式，大力清理低效、重复以及长期无效的“僵尸”政策，不断优化政策结构，打破了传统预算“护盘子、争资金、守基数”的依赖基础。由于此项改革的实施，截至2024年底，安徽省、市预算项目数较改革前分别下降50%和22%。

（二）建立重点保障清单，构建财力统筹新机制。在清理政策的基础上，安徽建立“先谋事、再排钱”、“上清单、再花钱”的预算决策流程。编制年度公共服务、产业扶持及重点保障项目清单，动态管理，并按轻重缓急排序，统筹安排预算支持，强化对重大战略任务财力保障。通过此举，非重点、非刚性支出被大幅压减，腾出更多资金聚焦支持重大战略项目的落实。以稳增长为例，2024年安徽省级层面投入预算资金283.3亿元，较上一年提高16.06%，有效助力经济回升向好。

（三）创新财政资金运作模式，放大“四两拨千斤”效应。在财政资金支出方式上，针对行政主体之间“画地为牢、各自为战”，资金申报、审核程序繁琐，资金兑现效率低，市场化运作方式不足等问题，安徽注重有为政府与有效市场的结合，一方面，建立“牵头+配合”的跨部门专班运作机制，提高财政统筹质效；另一方面，在部分领域实行财政引导性基金、贴息、担保等市场化方式，发挥其对社会资本的杠杆作用，推动传统资金从直接补助、无偿补助向引导撬动的范式转变。如，安徽省发展改革委牵头的新兴产业发展专项引导资金，2023年通过贷款贴息的方式支出4.3亿元，撬动银行贷款超500亿元，带动社会投资3600亿元。

（一）零基预算项目评估效率有待进一步提高。一是信息化支撑不足。现有预算管理信息系统主要满足传统预算编制需要，数据分析处理能力有限，无法满足零基预算所需的大量数据分析、决策支持等需求。二是项目评价标准体系不健全。当前各类项目财政支出标准不够完善，尤其是新兴领域、创新项目缺乏明确的预算标准，导致项目评估缺乏客观依据。三是评估专业人才短缺。部分地区和部门缺乏具备专业知识和经验的评估人员，特别是在人工智能、量子科技等新兴领域，专业评估人才明显不足，难以对项目的经济性、效率性、效益性进行全面、深入的评估，导致评估质量不高，难以有效支撑预算编制的科学性。

（二）跨部门预算项目协同性不够强。一是信息壁垒明显。各部门预算信息相对封闭，缺乏有效的共享机制，在预算编制时难以全面了解跨部门项目情况，容易造成重复建设或资源错配。二是部门利益固化，资源整合难度大。各部门习惯于条块分割的预算分配方式，对打破部门壁垒、统筹使用资金的方式尚不习惯，影响了零基预算改革的推进。三是预算项目交叉重复，资源配置效率低。多部门涉及同一领域的预算项目时缺乏有效协调，导致资金分散、职责不清、效果重叠等。四是预算执行过程中部门协同不足。跨部门预算协调决策机制不完善，难以统筹解决涉及多部门的重大项目预算分配问题，导致项目审批进度缓慢，降低资金使用效益。

（三）地域间财税政策竞争导致零基预算资金使用效率不高。一是优惠政策竞争加剧。当前，不少地方为吸引资源和项目，出台多项财政补贴等优惠政策，不仅导致财政收入流失，也加剧了地方债务风险。同时，企业获得超额收益，扰乱了市场公平竞争秩序。二是区域发展不平衡加剧。财力相对雄厚地区能够提供更多财政支持，吸引更多优质资源，而欠发达地区面临资源流出、发展滞后的恶性循环。部分欠发达地区为了实现赶超，脱离自身实际举债上项目，违背了零基预算改革初衷。三是区域协调不足。各地经济发展水平、财政能力差异大，区域间缺乏有效的预算协同机制，导致相邻地区同质化建设严重，公共资源利用效率低下。

（四）零基预算项目资金使用情况的监督效率有待提升。一是监督信息化水平不够高。预算监督信息系统建设滞后，数据共享不畅，大数据、人工智能等现代技术在预算监督中应用不够广泛，联网监督体系建设不完善，难以实现对预算执行全过程动态、精准、高效的监督。二是跨部门监督合力未充分发挥。人大监督、财政监督、审计监督、社会监督等各类监督力量缺乏有效整合，监督资源分散，效率不高。三是绩效评价体系不完善。预算项目类型繁多，特别是随着新质生产力的发展，新业态、新产业、新项目不断涌现，尚未建立科学、系统、可量化的绩效评价指标体系，难以客观评价项目实施效果，尤其是对社会效益的评价较为薄弱。

（五）中央和地方预算编制协调性有待加强。一方面，地方发展性预算资金不足。部分经济欠发达地区刚性支出（如教育、医疗、社保等）压力较大，可用于发展性支出的财政空间受限，零基预算背景下，若中央与地方预算编制协同性不足，转移支付资金未能较好覆盖刚性领域，难以缓解地方发展性预算不足问题。另一方面，缺乏常态化协调机制。常态化的协调机制不完善，会导致部分项目资金使用分散，难以形成合力，一定程度上影响项目进度。另外，央地在预算编制过程中可能存在目标不一致的情况，中央可能更注重宏观政策目标的实现，而地方则更关注本地经济发展和民生改善。这种目标冲突可能导致资源配置偏离实际需求，降低零基预算的资金使用效率，也可能导致重复投资或资源浪费。

针对当前零基预算改革面临的问题，应坚持系统观念，从深化财税金融体制改革、推进中国式现代化、提升财政治理水平的高度，探索深化零基预算改革的有效路径。

（一）突出智慧赋能，提升零基预算项目评估效率。一是加强智慧化评估建设。升级现有预算管理信息系统，建立预算项目数据库，实现项目信息的实时更新和共享；引入大数据、人工智能等现代技术，提升数据分析处理能力，支持零基预算所需的大量数据分析和决策支持功能。二是强化专业评估团队建设。各级政府牵头，组建由财政、审计、行业专家等组成的专业评估团队，确保评估的科学性和权威性；推动财政业务与信息技术深度融合，培养既懂财政业务又懂信息技术的复合型人才，推动预算管理方式变革。三是完善预算项目评价标准体系。加快制定和完善各类支出标准，特别是新兴领域和创新项目的预算标准，为项目评估提供客观依据。同时，优化评估流程，采用模块化、标准化的评估方法，减少重复劳动，提高评估效率。

（二）优化协同机制，增强资源配置合力。一是打破信息壁垒。建立由政府主要领导牵头的预算统筹协调机制，实现预算信息的实时共享和透明化。各部门在预算编制时应充分沟通，确保全面了解跨部门项目情况，避免重复建设或资源错配。二是推动资源整合。鼓励各部门打破条块分割的预算分配方式，统筹使用资金。建立跨部门预算协调机制，明确各部门的职责和分工，确保资金使用的协同性和高效性。三是优化项目设置。对涉及多部门的同一领域预算项目进行整合，避免资金分散和职责不清。建立项目库，对跨部门项目进行统一管理和协调，确保资源配置的合理性和高效性。四是加强执行协同。完善跨部门预算协调决策机制，确保涉及多部门的重大项目预算分配问题能够及时解决。建立项目执行跟踪机制，实时监控项目进度和资金使用情况，确保项目顺利实施。

（三）规范地域间财税政策，营造公平的营商环境。一是统一优惠政策。划定财政支持地方发展政策支持红线，避免各地为吸引资源和项目而进行恶性竞争。建立优惠政策评估机制，确保优惠政策的合理性和有效性，防止财政收入流失和地方债务风险加剧。二是促进区域协调发展。加大对欠发达地区的财政支持力度，确保其能够获得必要的财政资源，防止因发达地区虹吸效应，陷入资源流出和发展滞后的恶性循环。三是加强区域预算协调。建立区域间预算协同机制，确保各地经济发展水平和财政能力差异得到合理调节。推动相邻地区在公共资源利用上的协同，促进相邻地区的协调发展，提高公共资源利用效率。

（四）健全预算监督体系，提高监督效能。一是统筹整合监督力量。加强人大监督、财会监督、审计监督、社会监督等各类监督力量的整合，强化监督信息共享，形成监督合力。二是推进“人工智能+预算监督”建设。形成覆盖各级政府、各部门预算的联网监督系统，实现预算数据实时共享、动态监控，提高监督的及时性和精准性。三是完善绩效评价体系。建立科学、系统、可量化的绩效评价指标体系，特别是针对新业态、新产业、新项目的绩效评价。同时，引入第三方评估机构，增强绩效评价的独立性和公正性。加强对社会效益的评价，确保对项目实施效果进行全面评估。四是完善追责问责机制。建立健全预算监督发现问题的整改反馈机制，对违反预算法等法律法规、造成财政资金损失浪费的行为严肃问责。五是加强监督队伍建设。加强财政、审计、人大等监督部门专业人才培养，提高监督能力和水平；探索建立第三方专业机构参与预算监督的机制，增强监督的专业性和独立性。

（五）完善央地协同机制，优化预算资源配置。一是优化中央对地方转移支付结构，保障地方发展性支出。科学界定中央与地方支出责任，合理确定转移支付规模和结构，增加一般性转移支付比重，加大对国家战略任务、基本公共服务均等化领域，以及革命老区、边境地区等欠发达地区转移支付力度，缓解地方刚性支出与发展性支出的矛盾。二是建立常态化协调机制。构建央地预算编制和执行的常态化协调机制，确保央地预算目标的一致性。定期召开央地预算协调会议，及时解决预算编制和执行中的问题，确保项目资金使用的协同性和高效性。

【本文系国家社科基金一般项目“治理效能背景下我国债务融资监管困境及因应研究”（20BFX049）的阶段性成果】