今年《政府工作报告》明确提出开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。在财政新形势下，按照中央深化财税体制改革的要求，大力推动深化零基预算改革，发挥好零基预算优化财政资源和预算统筹的作用，以减轻财政收支压力、促增长保稳定和防范化解风险隐患等为发力点，可以加快完善有利于高质量发展的财税体制机制，将我国财政制度优势更好转化为国家治理效能。

当前财政改革发展机遇和挑战并存。清晰认识目前财政新形势，对推动深化财税体制改革向纵深发展、探索深化零基预算改革的具体举措以及财政发力优化经济运行都具有重要意义。一方面，我国财政运行持续承压。2024年1—11月，全国一般公共预算收入199010亿元，同比下降0.6%，随着一揽子增量政策逐渐起效，12月全国一般公共预算收入才有所回升，拉动全年全国一般公共预算收入比上年增长1.3%，财政收入面临压力。另一方面，基层“三保”、债务还本付息等刚性支出和民生保障等方面支出持续增长。2024年社保和就业支出42114亿元，比上年增长5.6%，债务付息支出也较上年增长8.8%，全国一般公共预算支出284612亿元，比上年增长3.6%。综合来看，目前我国减收增支矛盾突出。另外，应当注意到目前财税体制还不够完善，预算完整性有待增强，资金配置效率和使用效益不够高。这些都是财政在新形势下面临的挑战，同时也是深化财税体制改革应当重视和解决的问题。

在把握财政新形势的基础上，应当准确把握深化财税体制改革的目标方向和原则要求，紧扣推进中国式现代化的主题，加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度。在实际推进财税体制改革的过程中，要明确各项改革措施的定位和着力点，以确保资源配置效率最优化和效益最大化，进而推动我国经济高质量发展。

对于财政重点改革任务，党的二十届三中全会在《决定》中专列第十七条对深化财税体制改革作出全面部署，首先强调要健全预算制度并深化零基预算改革。这体现出零基预算改革在我国财税体制改革进程中的重要作用。零基预算（Zero-Based Budgeting，ZBB）是以零为基础编制预算和计划的方式，与目前广泛使用的增量预算方法区别较大。零基预算改革不仅意味着预算编制方式的变动，同样也包含强化项目管理等全链条配套制度的改革。在财政新形势下，零基预算对于改进资源配置效率十分有益。同时，零基预算也能打破支出基数固化预期，有利于强化财政资源和预算统筹，把“零钱”转化为“整钱”，优化支出结构。

提高财政资金使用与资源配置效率是零基预算的重要功能。传统增量预算以上年预算计划为基数作出调整，在实际操作中，易出现支出固化、资金分配效率低等现象。零基预算在编制过程中需要对所有的预算项目进行重新评估计算，这样能够更加精准地把控各个预算项目的重要程度和资金需求情况，进而更加精准地分配财政资金和资源，将有限的财政资源集中到重点领域和关键环节，更好地坚持整体推进与重点突破相结合。

优化支出结构、强化财政资源统筹是零基预算的应有之义。一方面，零基预算的编制能够使政府对项目的安排有更清晰的认知。另一方面，零基预算通过推进项目全流程监管的配套制度改革，强调绩效导向，对资金支出有更高效率的监管。零基预算可以使重点项目得到更大程度的资源倾斜，也能淘汰掉一部分低效无效的支出项目，使财政支出结构更贴合实际。

零基预算改革是财政新形势下重要的改革方向，也是深化财税体制改革、健全预算制度的着力点。其通过提高财政资源配置效率、优化支出结构等方式构成探索健全预算制度的关键一步。此外，零基预算改革也有利于提升财政管理水平，整合各方面各部门资源形成合力助推高质量发展，同样是对中央经济工作会议过紧日子要求的响应。

2024年中央经济工作会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，风险隐患仍然较多。这势必要求财政精准发力，把积极因素转化为发展实绩，扎实推动高质量发展。财政新形势下，目前我国财政收支压力大，促增长保稳定任务重，防范化解风险隐患要求高，深化零基预算改革需要在这几个关键环节重点发力，助力财政促经济、防风险。

减轻财政收支压力是推进零基预算改革的发力点之一。零基预算编制方式能够有效利用财政资金，通过优化支出结构、提高资金使用效率来减轻财政收支压力。一方面，零基预算能够更好地调用存量资源，盘活财政资金。另一方面，零基预算可以调整优化支出项目，强化项目绩效管理，避免资源浪费，充分发挥财政资金撬动作用。另外，零基预算改革也需要配套制度改革，可以运用绩效管理工具进一步提升资金配置效率。事前重视绩效目标管理、事中强化项目执行监督、事后加强对绩效评价结果的运用，并“反哺”下一轮零基预算制定。

稳增长任务重，同样要求进一步深化零基预算改革，优化财政资源和预算统筹。稳增长，要求以更加积极的财政政策持续用力、更加给力，加大财政支出强度，加强重点领域保障，进而不断提高支撑引领带动作用。同时，要稳定预期、激发活力，持续推动经济持续回升向好。财政在保障经济社会繁荣发展中承担着繁巨的基础性工作，而在国家治理过程中，也应当展现充足的协调能力和丰富的功能弹性，这就要求推进零基预算改革要以这两方面为抓手。

防范化解风险隐患要求高，主要是防范化解重点领域风险和外部冲击。零基预算能够通过细化财政支出，确保财政资金安排到更合理的领域，对于可通过招商引资等市场化融资方式解决的项目支出，可以优先通过市场化融资获取项目资金。在零基预算改革进程中，政府与市场的关系将得到进一步厘清，有为政府和有效市场可以进一步结合。

在推进深化零基预算改革的实际工作中，对可能发生的一些问题也应该引起注意。比如在重新评估审核各预算项目时，需要投入大量人力、物力、财力，实施成本较高，而且政府支出目标较为多元，因此需要构建科学的评价体系，以确保评估结果的全面性和绩效目标具体、可量化。

【本文系中国社会科学院重大创新项目“深化财税体制改革的重大问题研究”（项目编号：2024YZD007）的阶段性研究成果】