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中国财政杂志社

2023年11月

白景明:精准协同发力——2025年政府预算评析

作者: 中国财政科学研究院原副院长、研究员 白景明
来源:《中国财政》2025年第8期 2025/05/27

2025年我国将加大宏观调控力度,实施更加积极有为的宏观政策。《政府工作报告》强调,实现更加积极有为必须打好政策组合拳,增强宏观政策合力。国家财政收支是公共产品供给的资金筹措和配置活动,兼具优化资源配置、促进社会公平和维护市场统一三重职能,国家预算相应成为国家大政方针的集中体现。支撑各领域发展和改革是财政的内在属性,财政政策与其他政策的协同发力状况对增强整体宏观政策取向一致性具有重要意义。当前我国仍处于重大战略机遇期,但也面临前所未有的挑战。为应对挑战,我国采取了超常规逆周期调节宏观调控模式,各项宏观调控政策在前期持续加大力度的基础上又同步提高强度。这些政策如何做到精准发力、提质增效,成为必须解决的重大问题。因此,中央多次强调各项宏观政策必须做到取向一致、协同发力。为此,2025年的政府预算把强化财政政策与其他宏观政策协同发力摆在了更加突出的位置上,力争通过提高协同发力精准度来实现政策系统集成,进而更好发挥总体宏观调控效应。其突出表现在于国家财政紧扣各种经济政策、非经济政策的转型和着力点调整要求来制定财政收支政策,从而同步放大财政政策和其他政策的效应,最终形成系统集成、强化协同的政策合力。

政府预算聚力协同货币政策发力

财政政策和货币政策组合是政府进行宏观调控的重要手段。过去十五年,我国始终秉持积极的财政政策与稳健的货币政策相协同的调控框架,实际上意味着在财政扩张态势下,货币政策的扩张强度要在窄幅区间内波动。2025年,这一政策格局迎来重要转型,实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策组合相搭配。财政政策方面,赤字规模和地方政府专项债券规模均创历史新高,新增政府债务总规模达11.86万亿元,“四本预算”支出总额占GDP比重将超35%。货币政策方面,要适时降准降息扩大货币供应量增长空间。这表明为稳增长二者的扩张强度已达空前水平。需要强调的是,在需求收缩条件下,这套政策组合确是实施逆周期调节、扩大社会总需求、驱动经济增速企稳回升的合理选项。但两大政策的高强度扩张性操作能否达成预期效果,根本上取决于能否形成协调配合的合力。换言之,财政政策与货币政策存在着深层次的内在联系,这要求二者必须协调配合、同频共振,方能确保政策效应如期顺利释放。
2025年的政府预算聚力协同货币政策发力,精准推出系列政策举措扩大货币政策效应。新增4.4万亿元地方政府专项债务限额和1.3万亿元超长期特别国债,其主要作用在于疏通利率传导机制,将货币供应增量及时转化为投资并带动民间投资增长。从2024年起,连续5年每年安排8000亿元新增专项债券用于补充政府性基金财力支持化债,并增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务分年安排实施,2025年增发5000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本。这些举措意在夯实货币政策实施基础、降低政策执行成本,最终增强货币政策执行力。增加财政贴息支出,对重点领域个人消费贷款和餐饮住宿家政等相关领域经营主体贷款给予贴息,则是要配合强化货币政策的结构调整效应。这一政策组合的核心价值是超前布局货币供应与实物经济动态平衡来强力扩大内需,为提振消费创造基础条件。

聚焦现代化产业体系建设,与产业政策协同发力

以实体经济为轴心发展经济是我国经济发展道路的特色。产业政策是发展实体经济的工程图和路线图,事关经济安全、就业增长和物价稳定。聚焦强力推进新型工业化发展新质生产力进而转变工业生产方式成为当前产业政策的基本特征。近年来,国家财政已把助力推进新型工业化列为预算资源配置重点。2025年的政府预算把继续加大新型工业化相关投入列为与产业政策协同发力的重点,中央财政制造业专项资金增长14.5%,安排2000亿元超长期特别国债支持设备更新,推动科技创新和产业创新融合发展,促进发展商业航天、低空经济等新兴产业及生物制造、具身智能等未来产业的发展。同时充分运用税收、专项资金、政府采购等政策工具,增强企业创新发展和应对形势变化能力,具体举措包括深入实施专精特新中小企业财政奖补政策、鼓励发展创业投资类基金等。
牢牢端稳中国饭碗、筑牢农业稳产增产根基,始终是国家产业政策的长期战略基点。国家财政始终把支持农业发展列为财政政策要点,分步建立了农业投入稳步增长机制,目前每年支农相关投入已近3万亿元。2025年的政府预算全面落实乡村振兴战略,持续增强粮食等重要农产品稳产保供能力,加大高标准农田、水利基础设施等建设的投入力度,深入推进粮棉油作物大面积单产提升行动,启动实施中央统筹的粮食产区省际横向利益补偿。同时,为巩固拓展脱贫攻坚成果,中央财政安排衔接推进乡村振兴补助资金1770亿元,用于优先支持发展联农带农富农产业,推动建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。
稳步发展实体经济、推进新型工业化必须走创新发展和绿色发展道路。党的十八大以来,国家财政科技投入加速增长,2025年中央本级安排3981.19亿元,进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务倾斜,特别是要再度提高基础研究比重,全力支持关键核心技术攻关,完善国家实验室经费稳定支持机制。作为工农业主要产品产量位居世界首位的生产大国,绿色发展已成为纾解我国实体经济可持续发展需求与资源环境刚性约束之间矛盾的根本路径。2025年的政府预算继续把支持绿色发展列为支出政策的重点,实施“生态产业化、产业生态化”奖补政策,加大对绿色低碳先进技术研究和推广应用的支持,推动重点行业领域绿色低碳转型,加快建设新型能源体系,完善充换电基础设施,优化政府绿色采购政策等。这些政策举措发力供给侧,为实现2025年的经济增长、就业增长、物价稳定等关键领域的预期目标值奠定了基础,同时也为供给创造需求,扩大内需、提振消费提供了条件。

强化民生导向,加大民生保障支持力度和精准度

2025年《政府工作报告》强调要强化宏观政策民生导向,在保障和改善民生中打造新的经济增长点,着力提升民生保障水平、破解民生重大难题。这要求国家财政把更多资金“投资于人”、服务于民生。2025年的政府预算继续加大民生保障支持力度,集中体现在针对迫切需要加大力度解决的突出问题精准发力。具体表现在四方面:
一是落实就业创业扶持政策。目前我国正处于经济结构深度转型期,劳动力供求结构性矛盾凸显,要求政府更大力度稳定和扩大就业。为此,2025年的政府预算加大了各类资金资源统筹支持力度,促进充分就业,提高就业质量。
二是强化基本医疗卫生服务。2025年,我国将再度提升基本医疗卫生服务保障水平。2025年的政府预算及时跟进医疗卫生政策需求,健全公共卫生服务体系,将基本公共卫生服务经费财政补助标准提至每人每年99元,把城乡居民医保人均财政补助标准提高30元,使每人每年达到700元,加大强化基层医疗卫生服务能力投入,推动基本医疗保险省级统筹并健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制,组织开展第四批公立医院改革与高质量发展示范项目。
三是织密扎牢社会保障网。我国是拥有14亿多人口的大国,且目前已进入人口老龄化加速期。因此,面临着应对人口老龄化和调整人口政策提高生育率双重压力。这在客观上要求财政支出结构作出战略性调整。目前综合计算,社会保障支出实际上已成为财政支出的第一大项。2025年的政府预算把调整支出结构作为积极的财政政策更加积极的着力点,社会保障支出继续保持强力扩张态势,一般公共预算中的社会保障相关支出和全国社会保险基金预算支出加总将超过11万亿元。这些资金紧跟社会保障政策需求,着力解决重大现实问题,全力保障共享发展。
四是推进教育强国建设。教育强国建设对实现中国式现代化具有强基功能。教育支出在一般公共预算支出中排位第一,2025年教育支出仍将保持合理增长率,其中中央本级教育支出安排1744.43亿元、对地方学生资助补助经费安排809.45亿元,分别增长5%和11.5%。这些资金将聚焦解决教育强国建设重大现实问题。其一要推动优化区域教育资源配置,建立同人口变化相协调的基本公共教育服务机制。其二要促进义务教育优质均衡发展,逐步缩小区域、城乡、校际、群体差距。其三要逐步推行免费学前教育并促进高中阶段学校多样化发展。其四要增强职业教育适应性,全面建立基于专业大类的职业教育差异化生均拨款制度。这一支出预算安排实际上意味着教育支出政策已根据人口结构变化情况和经济社会高质量发展目标要求主动转型升级。
可以预期,上述四方面举措不仅会起到社会政策要托底的作用,而且能直接促成居民收入增长与经济增长同步的格局,从而增强居民特别是中低收入阶层的消费能力,最终把民生保障支出与扩大内需和稳增长串联在一起。

发挥财政体制作用,着力促进区域协调发展

区域协调发展是促使经济社会全方位高质量发展的关键所在。2025年《政府工作报告》指出要加大区域战略实施力度,发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应,积极培育新的增长极,并强调要以深入实施新型城镇化战略行动促进区域协调发展。国家财政在促进区域协调发展方面具有特殊作用。其突出表现是财政体制能够从优化资源配置、促进社会公平、维护市场统一三方面切入实施区域协调发展战略。我国现行的统一领导、分级管理型分税制财政管理体制具有较强的区域协调发展保障功能。该体制的财政事权划分把促进区域协调发展列为主要发力点,比如将教育、环境保护、社会保障、医疗卫生、农林水事务、城乡社区支出等基本公共服务列为中央与地方共同财政事权,就是要更好保障中央发挥区域协调发展功能。与之相衔接的政府间转移支付制度则是落实区域基本公共服务均等化战略的最有力手段,其核心作用在于力推全国省际间和省内区域间的基本公共服务均等化并解决新型城镇化推进过程中农业转移人口市民化问题。政府间收入划分制度则保障要素在区域间自由流动并引导各地走绿色发展和创新发展道路。
2025年的政府预算倾力发挥财政体制的区域协调发展促进功能。中央对地方的转移支付安排10.34万亿元,超出中央一般公共预算收入4000多亿元,其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金分别安排27340亿元、4795亿元,这些资金绝大部分配置给中西部,中央财政还安排农业转移人口市民化奖励资金420亿元支持稳步推进新型城镇化。这些支出安排的根本目的在于通过保障全国基本公共服务均等化战略的顺利实施,进而优化区域协调发展的基础支撑条件。不仅如此,中央对地方的转移支付还继续向推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、雄安新区建设、成渝地区双城经济圈建设等倾斜,同时增拨资金支持革命老区、民族地区、资源枯竭地区加快发展。这将强力支撑区域经济高质量协调发展,特别是释放经济相对欠发达地区的经济增长潜能,有序承接产业转移,促进形成板块轮动型可持续增长格局。

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