綦好东 | 山东财经大学国有资本研究院、山东财经大学会计学院教授，博士生导师

杨 丹 | 山东财经大学会计学院博士研究生，通讯作者

国有资本经营预算作为国家以所有者身份进行国有资本收益分配和宏观调控的重要制度安排，已成为深化国资国企改革和完善现代财政预算体系的关键议题，其功能价值不断强化、制度体系逐步完善。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例”。2024年1月《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》发布，对国有资本经营预算改革作出了系统性规划和部署，从完善收益上交机制、提升预算支出效能、规范预算管理工作和组织实施等方面提出了具体措施和操作要求，以切实发挥国有资本经营预算对宏观经济运行、国有经济布局优化和结构调整的重要调控作用。2024年7月党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出要“完善国有资本经营预算和绩效评价制度”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步明确，“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度，完善国有资本经营预算制度，合理提高国有资本收益收取比例”。

国有资本经营预算改革不仅在政府宏观调控和国有资本战略布局等方面发挥重要作用，也会在微观层面通过收益收取、预算支出、预算监管和绩效评价等机制重塑国有企业财务资源配置环境，进而影响其财务行为。在收益收取方面，国有资本收益收取比例和范围进一步规范，企业可留存收益空间相对收缩，直接影响企业现金流安排；在预算支出方面，国有资本经营预算通过明确资本性支出的政策导向，引导预算资本金更多投向战略性新兴产业和关键核心领域；在预算监管方面，从预算编制到执行全过程被纳入更严格的信息披露与审计监督体系，企业财务行为将置于更强的外部监督和透明化约束之下；在绩效评价方面，预算执行结果将与国企负责人业绩考核挂钩，关乎负责人薪酬和晋升，资本回报率和经济增加值等价值创造导向指标将得到进一步重视。为此，国有企业必须在国有资本经营预算改革的新要求下，主动调整优化投资、融资、股利分配以及营运资金管理等财务政策，强化财务政策与国有资本经营预算制度之间的协调性和适配性，提高财务资源配置效率，进而增强国有企业财务稳健性和可持续发展能力。

完善国有资本经营预算的收益收取机制、优化支出结构将直接影响国有企业的留存收益和资金投向，进而作用于企业投资行为。一方面，国有资本经营预算制度提高收益收取比例会降低国有企业内部留存收益，压缩用于再投资的自由现金流，从而使投资决策呈现出更强的理性。国有企业不仅要考虑现金流约束，还要注重投资回报率和项目风险，以保障国有资本保值增值。这有助于在一定程度上遏制企业的过度投资，减少资金依赖度高、回收周期长的投资项目，而优先保障回报率高、风险可控性强的投资项目，进而有助于优化投资结构、提高资金使用效率和投资质量。但与此同时，强化资金约束也有可能会导致部分创新项目因资金不足而被延后或终止，从而制约国有企业核心竞争力的提升。另一方面，国有资本经营预算制度通过优化支出结构，建立健全资本金注入的长效机制，促进国有企业投资结构优化。根据财政部预算司公布的《全国国有资本经营支出决算表》，国有资本经营预算支出中资本性支出占比呈逐年上升态势，在涉及国有经济结构调整、产业升级与发展以及支持科技进步等方面的支出逐渐增多，凸显出国有资本经营预算制度服务国家战略和国有经济布局优化调整的功能作用。注入国有企业的国有资本经营预算资本金遵循“专款专用”原则，以服务国家战略和产业政策为目标，这一投资导向在预算编制环节就已确定，并在预算执行的全流程受到监督，进而使企业投资结构受到政策影响。针对国有资本经营预算改革对国企投资行为的影响，国有企业应调整优化投资政策，通过突出主业导向和战略性投向，更好推动国有资本布局优化与结构调整。

一是应确立以聚焦主责主业为导向的投资原则，借力预算约束机制提升国有资本运行效率。国有资本经营预算改革强化了对国有企业的资金约束，要求国有企业提升资金统筹能力，合理安排投资规模、优化投资方向并提高投资效率，以保障国有资本保值增值目标的实现。在财务管理实践中，国有企业应通过修订内部投资管理制度主动压缩非主业和低效业务的资本投入，将有限的资金优先投入到具有核心竞争力和战略支撑作用的主业领域，从而提高资本运行效率和投资回报率，这也是企业在预算约束条件下投资行为的理性选择。

二是应建立健全基于国企功能定位的差异化投资决策体系，推动国有资本向关键领域和重点行业集中，保障国有资本经营预算支出契合国家战略目标。国有企业应将功能界定与分类改革要求作为制定投资管理政策的重要变量，根据商业类、公益类等不同类型企业的战略使命，明确与其发展目标相匹配的投资准则与回报要求。作为国家战略实施的市场化载体，国有企业的投资决策应服务国家发展战略大局，特别是商业类企业应在投资规划中显著加大对产业升级、未来产业、科技创新等国家重点支持领域的资源投入。这不仅有助于提高预算资金使用绩效，确保国有资本经营预算发挥国有资本宏观调控作用，实现预算效能最大化，也能在国有资本经营预算再分配制度约束下提高企业获取预算资金的竞争力，从而形成国家宏观政策导向与企业微观投资决策的良性互动。

国有资本经营预算改革通过影响国有企业内部资金供给结构并强化外部监督约束，进而作用于国有企业的融资行为。一方面，国有资本经营预算改革直接影响国有企业的内源融资能力，迫使企业融资需求向外部市场转移。随着国有资本经营收益收取比例的提高，企业可自由支配的留存收益规模缩减，原本依靠内部资金积累驱动投资的模式受到限制。为弥补经营收益上交形成的资金缺口，国有企业需要开展债务融资和股权融资等外部融资。在外部融资方式的选择上，受维护国有资本控制权与融资效率优势的驱动，国有企业往往表现出明显的债务融资偏好。然而，债务融资比例过高将抬升企业财务杠杆水平，放大企业信用风险敞口，从而导致企业短期内融资成本提升。另一方面，国有资本经营预算监督和绩效评价将在一定程度上提高国有企业融资行为的合规性，并推动融资规模回归企业实际资金缺口与承债能力。国有资本经营预算执行情况关乎国有企业负责人的薪酬与晋升，具有激励约束效应，为避免过度融资而加重偿债负担、偏离预算目标，企业在进行融资决策时会更为审慎地权衡实际资金需求与自身偿债能力。为缓解资金约束与债务依赖所带来的风险压力，国有企业应从融资渠道拓展与资本结构优化两个维度调整优化融资政策，构建结构合理、运行稳健的融资生态。

一是拓宽多元化融资渠道，降低对单一融资工具的依赖程度。过度依赖某一融资工具会导致结构性风险，在信贷收缩或市场波动时易引发资金链紧张与流动性风险，使企业陷入被动局面。因此，国有企业应根据自身发展阶段和资金需求特征有序扩展融资渠道、优化融资机制，形成多元化融资组合，构建多层次融资体系，如合理运用银行贷款、债券发行、股权融资、资产证券化以及供应链金融等多种融资方式。一方面能够使不同融资工具在融资期限、成本和风险等方面形成互补，满足企业在不同市场环境和资金需求下对融资方式的灵活选择，从而提高融资决策效率；另一方面有助于企业基于对未来经营活动、投资安排以及预算执行情况的预测，识别潜在的资金缺口并匹配合适的融资工具，提前布局融资窗口期，增强融资决策的前瞻性。

二是建立资本结构的动态调整机制，平衡企业财务杠杆与风险承受能力。国有企业在制定融资政策时，应将资本结构管理由事后监管转向事前规划与事中管控。通过构建以偿债能力、现金流覆盖水平以及资产负债率为核心的量化评估体系，确定合理的杠杆上限和融资规模，进而统筹规划债务融资与股权融资的配置边界，使融资工具选择与企业发展目标相匹配，既可防范过度依赖债务融资引发的偿债压力，也能避免因融资不当导致国有资本控制权无序稀释。

从出资人层面来看，国有资本经营预算制度关于国有企业收益上交的规定具有“强制性分红政策”属性，进而对国有企业股利分配产生直接影响。国有企业按硬性比例上交收益，是国家凭借控股股东或最终控制人身份对国有资本收益享有分配权的制度安排，体现了国有资本全民所有的属性，是国家所有权在实践中的具体落实。国有资本经营预算是财政“四本账”的重要组成部分，在落实产权收益制度、提高国有资本配置效率和服务国家战略方面发挥重要作用。为保障国家作为出资人依法取得国有资本收益，国有资本收益收取优先于企业内部自主股利分配，这一优先顺序会对企业内部可供分配利润形成“挤出效应”，尤其在企业利润总量有限的情况下，会导致企业留存利润相对减少。为避免资金紧张导致企业股利支付中断，企业可能更倾向于选择较为保守的股利政策，一方面通过降低股利支付率，降低现金股利支付水平并提高收益留存比例，以维持企业运营所需的现金流和必要投资；另一方面调整分红方式，为缓解现金支出压力，企业更可能选择股票股利的方式，在分派时通常不需要支付现金，对当期流动性影响较小。但保守的股利政策可能会引发市场的负面反应，被解读为企业盈利前景不佳或中小股东利益保障不足，引发投资者负面情绪，使企业面临一定的估值折价风险。面对国有资本经营预算的改革要求，国有企业需主动调整并优化其股利分配政策，以实现服务国家战略、保障企业可持续发展和维护股东权益的多重目标。

一是建立统筹兼顾多方利益的动态股利分配政策，确定科学的内部股利分配水平。国有资本经营预算具有明确的强制性和优先性，国有企业股利政策的制定不能仅以历史分红水平为参考，而应充分考虑当前收益上交金额、盈利水平、现金流状况以及战略发展规划等，在此基础上合理安排现金分红水平，避免因过度分红而削弱企业再投资能力和抗风险能力，从而能在保障企业持续经营的同时满足股东回报要求。

二是完善分红制度，增强股利政策的稳定性和可预期性。股利水平的频繁波动可能成为企业经营状况恶化或现金流不稳定的信号，传递到资本市场易引发股价波动。因此，企业应充分考虑国有资本经营预算编制和执行节奏，设计稳定且具有弹性的分红机制，合理引导资本市场预期。例如，采用相对稳定的分红区间、明确分红条件和调整机制等，增强股利政策的稳定性；通过信息披露传递相关分红规则，降低信息不对称程度，缓解短期分红调整可能引发的负面市场反应。

国有资本经营预算制度规范了国有资本收益的分配与再分配，不仅影响企业投融资行为和股利分配，还会通过现金流约束作用于企业的日常经营活动，从而对营运资金管理产生影响。从收益收取角度来看，强制性利润上交减少了企业可自由支配的内部留存收益，降低了企业短期资金调度的自由度，从而压缩了营运资金规模；从预算支出角度来看，注入或拨入国有企业的预算资金通常具有“专款专用”特征，主要用于资本性支出或服务国企改革等特定政策目标，且其使用过程受财政和国资监管部门的监管，这进一步限制了营运资金调整空间，降低了营运资金弹性。在国有资本经营预算制度下，预算收支两端的双重约束叠加加剧了国有企业现金流约束，进而对国有企业营运资金管理提出更高要求。对此，国有企业在营运资金管理过程中会采取结构性调整策略，例如适度扩大应付账款规模、延长付款周期，同时加强对预付账款审批、应收账款回收和存货周转效率的管理，以降低资金占用水平并提高营运资金周转效率。当然，这样做可能会影响企业的供应链协同水平，需要采取补救措施，以使这一负面影响降到最低程度。营运资金管理实质是利益相关者关系管理，这不仅关乎企业内部资金结构，还会通过采购、生产以及销售环节传导至供应链体系。国有资本经营预算引致的营运资金规模收紧可能会弱化对供应商的付款能力和议价能力，提高供应商对交易风险的预期溢价，进而影响原材料供给的稳定性。同时，较为审慎的信用政策和存货管理策略也不利于企业市场拓展和客户关系维护。

对此，国有企业应对营运资金管理政策作出调整优化。一是强化营运资金周转的全流程管理，提高资金运营效率。在现金流方面，应强化现金流预测和监控，建立精准的现金流预测模型，对可能出现的资金缺口及时预警。对于大型集团企业，可以采用资金集中管理模式，通过设立财务公司或资金管理中心，实现集团内资金的统一调度和高效配置，提高资金使用效率。在收付款方面，应强化收付款全流程管理，通过强化合同管理，压实回款责任、规范付款审批，降低经营周期内资金占用，提高资金转换效率与流动性。可以通过推广使用电子发票、“链上签”等结算方式，缩短资金在途时间。在存货管理方面，应引入供应链管理，加强上下游企业协同，在保障经营连续的前提下，最大限度压缩原材料、在产品和产成品的库存水平，同时建立积压存货的定期清理机制，加速资产变现。

二是深化业财融合与数智化转型，提高营运资金管理数智化水平。在国有资本经营预算制度监管强化背景下，企业应提高营运资金管理的可视化水平，以适应预算监管与绩效评价要求。国有企业需建立穿透式财务监管新范式，通过建立业财一体化信息平台，打通业务系统与财务系统之间的数据壁垒，实现数据实时共享，提高信息穿透质量，保障资金使用合规性。通过平台动态监控订单、生产、库存、销售以及回款等全流程的营运资金状况，不仅为企业科学决策提供数据支持，提高营运资金管理的精准性，还能基于平台数据进行大数据分析，更为科学地预测销售趋势、识别客户信用风险和优化库存结构。

基金项目：山东省社科基金重点项目“国有资本经营预算和绩效评价的运行机制及制度完善研究”（25BGLJ03）

主要参考文献

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