党的二十届三中全会作出“深化零基预算改革”的重大部署。2024年11月，湖南在全省范围内全面深化零基预算改革，系统性地构建了以“权责重构、流程再造、闭环监督”为特征的财政治理新机制。其核心在于通过清单管理与优先排序实现资源配置的战略引导，通过四大统筹打破部门与层级壁垒，通过完善制度体制提升管理水平，通过数字技术赋能实现全流程精准管控，通过绩效问责与财审联动构建起刚性约束。

传统的增量预算模式，其本质是一种基于历史基数的“惯性治理”。而零基预算改革，是一场旨在以“理性治理”取代“惯性治理”的深刻变革。湖南省零基预算改革实践的核心是在“破”与“立”相互交织、辩证统一的过程中重构地方财政治理机制。

（一）“破”：瓦解传统预算治理的固化格局。“破”是改革的逻辑起点，其目标是打破长期以来形成的固化利益与僵化流程。这主要体现在三个层面：

一是破“基数依赖”：重塑资源分配的底层逻辑。传统预算的“基数”不仅是数字，更是部门权力的象征和利益分配的基石。湖南改革的核心，首先是向这一“基石”宣战，通过强制性的“每年归零”，切断历史支出与未来预算的直接关联，迫使所有支出回归“以事定钱”的本源。

二是破“部门壁垒”：重构财政权力的运行结构。传统模式下，资金常被贴上“部门”标签，形成一个个“资金孤岛”，导致“九龙治水”、效能低下。湖南通过强力推行跨部门、跨层级、跨领域的统筹，实质上是从财政层面进行了一次政府内部权力的再整合，将分散的预算分配权向服务于全省战略大局的方向集中。

三是破“流程惯性”：再造预算管理的业务流程。从“看数拨钱”到“看事核钱”，从“年底对账”到“全程问效”，零基预算对预算的编制、执行到监督的全流程进行了颠覆性再造。这不仅是技术的升级，更是行政流程与决策程序的深刻革命。

（二）“立”：建构科学财政治理的新型机制。“立”是改革的最终目的，即在“破”的基础上，建立一套科学、规范、高效的新型治理机制。同样体现在三个层面：

一是立“战略导向”：确立资源配置的价值标尺。通过制定“大事要事保障清单”和实施“五级支出优先序”安排，湖南将有限的财政资源与省委省政府的中心工作和重大战略紧密锚定，确保“好钢用在刀刃上”。为预算决策提供了清晰的价值判断标准。

二是立“标准约束”：夯实精细化管理的技术基础。“以事定钱”的前提是“事”有标准。湖南加快构建涵盖基本支出、项目支出的标准体系，并将其嵌入预算管理一体化系统。为预算的科学测算与刚性约束提供了技术性的“度量衡”。

三是立“问责闭环”：构建绩效导向的责任体系。湖南改革的突出特点，是将绩效管理与财会监督、审计监督紧密结合，形成“事前评估—事中监控—事后评价—结果应用—严肃问责”的全链条闭环。建立了一套以结果为导向的责任追究与激励约束机制。

基于上述分析框架，可以将湖南的实践解构为四个相互支撑的核心组件，它们共同构成了这一新型治理机制的实体。

（一）战略引导组件：“清单+排序”。旨在解决“钱往哪里去”的根本问题，确保财政资源配置服务于战略全局，核心在于建立“大事要事保障清单”和“五级支出优先序”。大事要事保障清单，即由各级财政部门会同相关部门，围绕党中央重大决策部署和省委省政府工作安排制定，明确保障内容、政策标准和实施期限。它将抽象的战略转化为具体、可预算化的项目清单，成为预算编制的“靶心”。五级支出优先序，即严格按照“‘三保’支出、政府债务还本付息、大事要事清单、部门一般性事业发展、其他支出”的顺序安排预算，前序未足额保障，后序一律不安排。这一强制性排序，从制度上确保了财政支出的底线和重点。

从2025年起，湖南省级严格按“五级支出优先序”编制预算，所有省级专项资金安排均贯彻零基预算改革要求，把落实省委省政府中心工作摆在首要位置，安排方案由主管部门党组审议后提请省政府审批。这清晰地展示了战略引导组件在向业务部门传导破基数压力、压缩自由裁量权、破解散小低效分配顽疾上的强大效力。

（二）资源整合组件：“四个统筹”。旨在破解资金“碎片化”和部门“割据化”的难题，核心在于“加强专项资金统筹、跨部门资金统筹、跨层级资金统筹和单位资金统筹”。实践中，湖南省大力压减整合专项资金，省级专项由42项压减至33项，市县两级压减超过800个。其中，更具代表性的是跨部门资金统筹。例如，由省自然资源厅牵头建设的“铁塔哨兵”视频监测系统，其数据信息供林业、水利、应急等40余个部门共享。相比于各部门分头建设，此举不仅提升了治理协同性，更直接节约财政资金6亿元。

（三）制度体系组件：完善“四项制度”。旨在为改革提供坚实制度保障，主要包括支出标准、预算评审、绩效评价、政府采购等配套制度建设，切实提升财政科学管理水平。实践中，湖南省出台省级支出标准体系建设工作方案，省市联动加快推进基本支出、项目支出、基本公共服务、资产配置等支出标准设立；全面退出建设项目结算决算评审，加快向预算评审转型；将绩效管理嵌入预算编制、执行、监督全过程，聚焦重点领域、重要资金开展绩效评价，2025年压减相关支出1.4亿元；关停退出电子卖场，加强政府采购监管，着力解决质次价高问题，特别是刀刃向内，全面停止绩效评价、财会监督等领域采买第三方中介机构服务，有效节约财政投入，堵塞风险漏洞。

（四）技术赋能组件：预算管理一体化系统。数字化技术是新一轮零基预算改革取得突破的关键。湖南依托全省统一的预算管理一体化系统，将改革的理念和规则“代码化”，嵌入预算管理全流程。一是实现流程线上化与标准化。将项目入库、支出标准审核、预算编制、执行监控等环节线上化、标准化，大幅提升了效率与规范性。例如，安化县通过该系统实现了1.4万名公职人员薪资的统一发放，审批周期缩短50%，差错率降至零。二是实现硬化标准约束。将支出标准作为刚性规则嵌入，对超标准申报进行自动预警和拦截，使标准从“参考”变为“铁律”，极大地压缩了预算编制中的博弈空间。

（五）问责闭环组件：绩效+监督。这是确保改革行稳致远、取得实效的关键性保障，其核心是构建“花钱必问效、无效必问责”的硬约束。一是开展全过程绩效管理。湖南将绩效管理从事后评价前置到事前评估和事中监控。如长沙市在编制2025年预算时，仅依据绩效评价结果就直接收回和压减4.94亿元低效资金。二是开展财审联动监督。部分地区如资兴市，创新性地建立了“财审联动”机制。审计部门从预算编制环节便提前介入，对重大项目进行穿透式监管，实现了财政监督与审计监督的无缝衔接，构筑了强大的外部监督防线。

（一）路径依赖的顽固性与改革的社会成本。改革最大的阻力源于观念。部分部门工作人员的“博弈心态”、“攀比心态”和“躺平心态”，本质上是长期在增量预算模式下形成的组织惯性与路径依赖。这表明，任何看似技术理性的预算改革，都必须充分考虑其背后复杂的组织行为与社会心理成本，改革的推进需要强有力的政治意志与持续的文化塑造相结合。

（二）技术理性的局限与“标准”的困境。零基预算的科学性高度依赖于完备的支出标准体系与客观的绩效评价体系。然而，在公共管理领域，尤其是在知识创新、社会治理等复杂业务中，其产出往往难以量化，成本也难以精确核算。这使得“以事定钱”在实践中容易陷入“无标可依”或“标准粗放”的困境，预算评审不得不再次依赖于经验判断。这揭示了技术理性的内在局限性。零基预算的深化，不能仅仅寄望于建立一套尽善尽美的标准，更需要建立一套允许专家判断、协商博弈并最终实现责任共担的决策程序。

（三）集权与分权的内在张力。零基预算改革在客观上表现为财政权力的再中心化过程。通过加强统筹、统一标准、严格排序，财政部门和上级政府的预算分配权得到强化，部门的自由裁量权被压缩。然而，零基预算的有效运行又高度依赖于各预算单位提供真实、全面的项目信息，并发挥其在具体业务中的主动性和创造性。如何在强化集中统一领导与激发基层活力之间取得平衡，是改革必须面对的治理悖论。过度集权可能导致决策僵化和信息失真，而过度分权又可能使改革流于形式。湖南模式通过“清单管理”和“绩效激励”等方式，试图在这一张力中寻找平衡点。