2019年，河北省廊坊市全面启动预算绩效管理改革，深入推进全过程、全链条预算绩效管理，预算编制、执行、监督全过程积极运用绩效理念，基本建立了“支出标准体系”、“绩效评价与预算安排深度融合应用”、“集中财力办大事”等体制机制。在此基础上，按照零基预算理念，深入推进零基预算综合性、系统性改革，从“点上突破”到“面上开花”，科学化、精细化管理水平全面提升。六年来，市级在预算编制阶段审减低效无效预算累计达130余亿元。为此，《中国财政》记者对河北省廊坊市财政局党组书记、局长程广翔进行了专访。

《中国财政》：我们看到廊坊市的零基预算改革成效显著，特别是“绩效导向”非常突出。请问绩效管理在改革中扮演了什么角色？是如何引导零基预算落地的？

程广翔：绩效管理是贯穿廊坊市零基预算改革全过程的生命线。我们改革的根本目标，就是打破“基数+增长”的惯性思维，建立“花钱必问效、无效必问责”的预算分配新机制。

2019年，廊坊市全面启动预算绩效管理改革，首先就强调了以“零基”为原则，打破预算编制的基数依赖和财政支出固化格局，提升资金效益，辅助政府决策、助力政府治理。2021年，廊坊市出台《关于进一步推进全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确要求财政资金要“集中财力办大事”，必须坚持绩效优先的工作总基调，全市上下积极行动，市县财政部门协同联动、形成合力，在预算编制、执行、监督全过程积极运用“零基”和“绩效”理念，部门的固有观念得到转变，预算的固化基数逐步破除，主动过紧日子、讲求绩效的意识逐步树立。

具体而言，廊坊主要从“破除基数、优化结构、核定标准、竞争择优、统筹资金”五方面入手，其中，绩效是核心，也是标尺。

一是打破基数依赖，夯实预算项目根基。以“资金跟着项目走”为目标，要求各部门必须先谋划项目、储备项目，再申报预算。在对预算项目进行全面的绩效评估评审基础上，创新推动信息化平台、编外用工、规划编制等专项事前绩效评估，建立了跨领域、跨部门的零基预算审核模式，有力破除“基数+增长”的惯有思维。

二是优化支出结构，从严控制新增支出。重点关注部门整体支出情况，按职能规划重塑支出格局。先后选取专业性强、资金量大的25个部门和单位组织开展部门整体事前绩效评估，根据“集中财力办大事”原则，按照“部门职责—工作活动—预算项目”体系框架，逐项目评估论证，避免资金重复投入、低效支出，也促进了部门积极谋划项目，加快推进预算管理科学化进程。

三是开展成本效益分析，核定重点领域支出标准。先后选取教育教学、城市运转、市场监管等领域部门开展成本效益剖析，核定了市内中小学、道路交通等领域预算支出标准，同时，对市级行政事业单位办公用房租赁、物业、印刷等经费进行成本核算，精准核定了一系列通用定额标准，并应用于预算编制，逐步实现一把标尺量到底。

四是创新资金分配方式，建立财政资金竞争性分配机制。连续六年在教育领域实施竞争性资金分配，用公平竞争机制代替传统“平均主义”做法，从“一对一”预算审核转向“一对多”竞争性择优安排，邀请人大代表、政协委员、教育专家，以及教师、学生等民意代表进行评审，形成“多中选好，好中选优”的项目优选机制，竞争性分配机制先后在教育、农业等领域推广使用。

五是统筹财政资源，拓宽资金保障渠道。在2025年预算编制中，进一步加强一般公共预算、上级转移支付资金、债券资金、政府性基金预算等资金的统筹衔接，推进同一领域、同一部门不同渠道资金的统筹使用管理，按照绩效目标和保障顺序，精准保障重点项目，尽最大努力拓宽资金保障渠道。

《中国财政》：在打破传统惯性、建立绩效新机制的过程中，有哪些体现“绩效导向”的创新做法和典型案例？

程广翔：廊坊用绩效手段大胆“破旧立新”，进行了很多尝试和创新，其中有两个做法比较成熟。

一是“开门评项目”代替“闭门审预算”。引入专家评审和成本效益分析模式。每年预算编审期间，对所有申报预算的项目开展绩效目标专家审核，专业性强的项目开展事前绩效评估。同时，根据资金预期效果及“轻重缓急”程度，对项目进行优先级排序和标签化管理。

一个典型案例是对市中心血站开展部门整体支出成本绩效评价。评审组通过分析近三年资源消耗情况，将各项支出折算为血液、血浆等标准成本，发现其个别品类耗材储备偏多、不均衡等问题。血站根据评审建议优化库存结构，有效盘活了财政资金。血站站长以及相关主管部门都曾对我们表示，评审帮助建立了标准成本体系，现在可以根据临床用血需求精准测算采购量，既保障了供应，又避免了浪费。

二是“财政资金竞争性分配”提升资金效益。竞争性分配确保了资金投向最有效的地方，是打破固化、提升绩效的利器。2024年，廊坊职业技术学院申报的“新能源汽车产教融合实践中心”项目在竞争中脱颖而出，获得财政资金282.97万元，建成了纯电汽车、插电混汽车、无人驾驶汽车三个功能区，设置五大类128项实训项目。项目建成后，每年可培养300名专业学生，弥补了本地新能源汽车人才缺口。项目创新采用“一拖四”设备配置方案，使40名学生可同时完成同一实训项目，学校师生普遍反映项目大大提高了教学效率。

《中国财政》：在改革深化过程中，面对支出政策固化、编外用工膨胀等深水区难题，如何运用绩效工具破题？

程广翔：针对财政支出政策优化难题，廊坊建立了新增与存量政策分类管理机制。一直以来，如何衡量现有财政支出政策效果，以及怎么样实现财政支出政策的调整优化和可增可减都是市县财政部门的难点，也是零基预算改革中的难题。廊坊在财政支出政策预算管理的前后两段精准定位、集中发力。

新增政策方面，坚持“量力而行、聚力而为”。所有新增政策部门均需开展事前绩效评估，财政部门选取专业性强、社会关注度高的政策进行财政事前绩效评估，解决了政策该不该出台、需要多少财政资金保障等问题，推进科学预算决策，精准保障廊坊经济社会高质量发展。

存量政策方面，注重“以评促改、提质增效”。实行重点政策绩效评价“全覆盖”，如2024年我们对19项优惠政策开展重点绩效评价，涵盖了产业发展、用地、金融、人才、科技五大关键领域，覆盖了经济社会发展的关键节点。绩效评价中发现优惠政策在前期谋划、实施规范性、实际效果等方面存在一定不足，提出了修改、完善、废止等意见。在对政策开展绩效评价的基础上，正在研究起草财政支出政策全生命周期绩效管理制度，以实现对政策全周期动态管理和优化调整，解决财政支出政策配置固化等难题，逐步实现出台一项政策、保障一份民生，支持一类发展，让财政的每一分投入都能精准发力。

针对编外用工经费管理难题，创新联合相关部门开展事前绩效评估。随着公共服务需求增长，各部门编外用工需求不断增加，如何严控新增支出、逐步消减存量是一个难题。我们联合人社部门组成工作小组，科学客观评估了市退役军人事务局等部门编外用工预算申请，研究制定专项工作方案，统一评估指标和标准体系，采取资料审核、实地调研、社会调查、专家评估等举措，既关注到部门申报的用工需求和职责相关性，又统筹考虑了部门履职需要和人员实际编制情况，最终压减了相关部门大部分的编外用工预算申请，严格控制住了资金规模。2024年，我们继续加强编外用工预算管理，在充分考虑工作类型和岗位性质基础上，进一步压减市级编外用工类项目资金，综合测算审减资金584万元。同时，进一步优化结构，适当提高环卫工餐补标准，把钱花在刀刃上。

《中国财政》：项目支出标准体系建设是零基预算改革的重要部分，请介绍下廊坊在建立以绩效成本为基础的支出标准方面的经验？

程广翔：我们建设了成本效益分析和支出标准建设机制，并对部分重点领域实施了以支出标准编制预算的模式。

一是规范成本效益分析方法。基于实践探索，总结工作经验，结合专家意见，出台了《廊坊市全成本绩效管理操作指引》，打造了一条“简便易行”且适用于部门和单位自主开展成本预算绩效管理的实施路径。

二是选取重点领域制定支出标准。2020年，以市园林局绿化项目成本绩效分析为切入点，完善了廊坊园林绿化领域支出标准。2021年以来，先后选取义务教育学校、法院、住建、交通、市场监管等部门和单位运行经费、业务经费进行成本剖析，核定了市内中小学、道路交通等领域支出标准。同时，对市级行政事业单位办公用房租赁、物业、印刷等经费进行成本核算。实施印刷和物业支出标准改革后，市本级行政事业单位相关支出同比改革前下降五千余万元，实现了一把标尺量到底。

三是不断完善支出标准体系。逐步构建起“分析成本效益—制定支出标准—应用预算管理”模式，并印发《廊坊市市级预算支出标准管理办法》，助力分行业分领域绩效指标体系及预算支出标准体系同步推进，明确了部门内部标准和财政部门标准的制定、发布、调整、应用全流程。截至目前，累计形成38项预算支出标准，并全部纳入信息化平台管理，让相关部门共享共用，切实解决部门支出缺乏标准、资金绩效不高等问题，不断将预算管理做实做细做精。

《中国财政》：面向未来，廊坊在深化零基预算改革上有何规划？

程广翔：我们将继续以绩效为导向，全面推进零基预算改革，以“打破固化格局、加强资源统筹、优化资源配置、强化绩效导向”为核心，从增强政府治理能力的角度把握财政工作方向，在政府、部门、政策、项目四个层级，建立起既各有侧重又相互衔接的零基预算管理体系，改进预算管理方式，改革预算编制方法，规范资金分配，优化支出结构，进一步提升财政资源配置效率和资金使用效益。

政府层面，创新建立“两清单一体系”，即“收入清单”和“财政投入负面清单”，“量财办事体系”。一是建立详细的收入清单。全面梳理各类收入的来源、征收标准、预计规模等，确保收入应统尽统，并统一预算分配权，将所有预算资金纳入财政部门统一分配。二是建立财政投入负面清单。将财政投入严格限定在市场不能有效配置资源的公共领域，努力促进资源配置效率最优化和效益最大化。三是建立“量财办事”体系。编制“三保”支出、债务还本付息支出、政府大事要事支出等5张清单，以“量入而出、量力而行”为原则，加强财政资金整体调控，建立重大项目支出、增支政策与财政收入情况挂钩机制，实施支出领域限额管理。探索引入AI智能分析模型，开展支出量化分析，进一步加快预算管理的科学化进程。

部门层面，深化部门整体绩效评价，加快支出标准体系建设，做好“过紧日子”形势下部门预算管理。一是健全过紧日子机制。从部门基本运转、“三公”两费、办公条件、工作业务等四个方面，进一步严格支出管理，规范预算编制。二是完善支出标准体系。对部门支出情况进行成本效益分析，确定部门支出标准，并建立支出标准动态调整机制。强化支出标准对预算安排和执行的约束作用，严禁超范围、超标准支出。三是加强部门整体绩效管理。完善“部门职责—工作活动—预算项目”框架，部门整体支出绩效目标、所有项目绩效目标须对应框架编制。加强部门整体支出绩效监控，开展部门整体绩效自评和财政再评价。

政策层面，规范财政支出政策“立、改、废”管理，加强存量政策和增量政策统筹。一方面，加大政策整合力度，聚焦发展规划，对性质相同、用途相近、管理分散的政策实施整合优化，在财力可承受范围内，对支出政策实行总额控制。另一方面，推进政策全生命周期管理，在政策设立上，将拟新增出台、到期延续、发生重大调整的财政支出政策，全面纳入事前绩效评估范围，未进行评估的政策不得纳入财政预算；在政策执行上，加强过程监控，对政策执行有偏差、政策目标未落实的，纳入重点关注清单，必要时开展中期评估，以评估结果推动政策动态调整或强制退出；在政策效果上，对实施超过1年的政策开展部门自评、财政重点绩效评价，评价结果与预算安排挂钩。

项目层面，以项目库为基础，建立结构合理、重点突出、管理规范的预算项目管理体系。一是申报预算先入库。坚持“先谋事后排钱”，打破部门“先要钱保基数，再找具体项目”的固化格局。项目库实行动态管理，持续推进项目结构的优化调整。二是项目入库要评审。优化项目评审方式，完善预算单位编制、主管部门初审、绩效目标专家审核、财政部门复审工作机制，逐步扩大项目评审覆盖面。三是编制预算有排序。对入库项目实行标签化管理，建立完善分层次、分类别的多维度项目标签体系，按照轻重缓急对项目进行优先级排序；搭建预算项目框架体系，在预算安排时，优先保障国家、省、市确定的重点项目，优先保障民生支出。四是入库项目讲绩效。把编制绩效目标作为项目入库的前置条件，将新增政策和项目事前绩效评估作为项目入库的必要条件，将预算安排与绩效评价结果、过紧日子评价情况挂钩，把绩效理念和方法深度融入项目库管理。

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