党的二十届三中全会明确提出“深化零基预算改革”，为新时代财政管理改革指明了方向。深圳市致力于加快打造更具全球影响力的经济中心城市和现代化国际大都市，以零基预算改革为抓手，打破“基数+增量”路径依赖，初步建立了“有保有压、讲求绩效”的预算安排机制，强化财政科学管理、提升财政治理效能，为全市高质量发展提供坚强财政保障。近日，《中国财政》记者专访广东省深圳市财政局党组书记、局长赵忠良，深入解读深圳零基预算改革的实践路径与创新经验。

《中国财政》：请问深圳市是在什么背景下全面启动零基预算改革的？

赵忠良：深圳多年前已开始探索实施零基预算，主要基于三方面考量。一是使命驱动，全市高质量发展加速推进。以习近平同志为核心的党中央赋予深圳新时代历史使命。深圳市致力于加快打造更具全球影响力的经济中心城市和现代化国际大都市，全力建设中国特色社会主义先行示范区、创建社会主义现代化强国城市范例，全市高质量发展正加速推进，对财政治理效能提出了更高要求。二是政策导向，积极的财政政策加力提效。深圳市认真落实结构性减税降费政策，强化财政资金资源统筹盘活，加大支出强度和重点领域保障力度，不折不扣过紧日子，财政收支规模总体上处于高位运行，资金绩效稳步提升，充分发挥了积极的财政政策逆周期调节作用，对稳增长、促发展、惠民生形成了有效支撑。三是现实需求，财政工作面临困难和挑战。从总量上看，深圳财政收入增速放缓、财政支出刚性增长，收支矛盾较为突出。从结构上看，部分支出事项固化僵化，存量项目和支出政策未实现定期全面清理，新增重大战略任务保障机制还不够完善。从效益上看，部分财政支出低效甚至无效，财政支出对市场的引导撬动作用还需进一步提升。

党的二十届三中全会后，全面启动了深化零基预算改革，在2025年预算编制中全面落实零基预算理念，制定印发《深圳市全面深化零基预算改革落实习惯过紧日子要求的方案》，初步建立了“有保有压、讲求绩效”的预算安排机制，推动提高财政资源配置效率和资金使用效益。

《中国财政》：深圳在推进零基预算改革中面临哪些难题？如何破题？

赵忠良：改革初期，我们主要面临三个方面的难题，一是在理念上，一些预算单位仍然采用“基数+增量”的方式申请部门预算；“护盘子、守基数”的思想和财政投入路径依赖依然存在。二是在机制上，预算编制和审核环节衔接不紧，编制方式不符合审核规范要求，项目分类分级排序机制不健全，预算单位未聚焦重点、缺乏排序机制、大量编制项目，加大了财政部门审核工作量和难度。三是在技术上，适应零基预算编审要求的信息化支撑不到位，如信息化系统的资金数据对比分析、汇总统计，政策文件、支出标准等智能调用功能比较薄弱，人工智能赋能预算管理还需加强。

推进零基预算改革落地见效，破题关键在于坚持理念、机制、技术支撑三位一体。一是树牢“零基”理念，依法加强财政资源统筹和预算管理。坚持预算法定、收支平衡，强化财政资源资金统一调度，各级各部门要转变工作理念，不将以往项目规模作为预算安排的“基数”，根据财力状况、轻重缓急等合理确定支出规模，避免“新增一项工作就新增一笔支出”、以“财政补贴”为解决问题的“万能钥匙”，下力气破除“基数”依赖和财政投入路径依赖。二是健全预算编审机制，对标零基预算要求重塑工作流程。推动“预算单位放开编、财政部门大量审”转变为“预算单位优选编、财政部门深入审”，由预算单位兼顾业务需要和财力可能，对本单位项目排序、在限额以内优选项目入库。探索实施预算安排“归口管理”，在“三公”经费、信息化项目、人才经费、节庆论坛展会等领域率先试行，探索建立“1个领域由1个主管部门牵头”集中受理项目、财政部门负责经费总控的预算安排机制。健全财政补助政策和支出项目定期清理机制，统筹财力用于新增重点支出。三是强化技术赋能，加快人工智能应用助力零基预算改革。深入探索人工智能在财政领域的应用，依托全国财政预算管理一体化系统，加快推进预算智能评审系统开发，实现项目编制和审核有机结合，基础数据全面上网、智能调用，助力预算编审流程再造，提高预算编审工作效率。

《中国财政》：深圳在加强项目储备和建立“集中财力办大事”机制方面，有哪些经验做法？

赵忠良：深圳坚持以项目为基础，推进项目全生命周期管理。一是扎实做好项目储备。坚持“先有项目再安排预算”原则，提前研究谋划、常态化储备预算项目，将项目立项、入库等程序作为预算安排的必经环节，推进项目文本等要素的标准化管理。二是早编细编实编预算。财政部门每年6月提前部署下一年度预算编制工作，各专项资金主管部门提前完成下一年度项目审核报批程序，提高年初部门预算到位率。三是优化项目库管理。建立部门预算项目库常年受理机制，随时接受项目申报。建立重大项目动态评估清理机制，扭转项目支出只增不减的固化格局，根据项目实施进度等合理确定分年支出计划。

与此同时，深圳坚持“集中财力办大事”。一是健全支出预算排序机制。将落实中央重大决策部署作为首要任务，围绕市委市政府确定的重大战略任务，科学安排重点领域的财力保障。坚持“三保”支出和债券还本付息的优先顺序，不留硬缺口。加大教育、卫生健康等重点民生投入。二是深化中期财政规划管理。落实“五年规划、三年滚动、年度计划”的预算管理体制，滚动编制未来三年支出规划，中期规划与年度预算同步编制。强化中期规划对年度预算的约束作用，以项目清单方式明确预算单位对专项资金和重点项目的编制责任，未列入中期规划的项目原则上不纳入当年预算。三是严控新增支出。年度预算执行中严禁出台溯及以前年度的增支政策，确需安排的新增支出从当年部门预算中调剂解决或通过以后年度预算安排。新增重大政策、项目必须开展事前绩效评估，评估结果作为预算申请的必备条件。四是统一预算分配权。围绕全市重点工作跨项目、跨层级统筹资金，清理整合目标相近、内容相似的支出，及时优化或暂停实施到期失效或实施效果不理想的政策，打破预算分配部门化、处室化的固化格局，推动资金跨项目、跨层级统筹，化“零钱”为“整钱”，用于新增重点支出。

《中国财政》：深圳在项目支出标准体系建设方面做了哪些基础性工作？有哪些经验做法？

赵忠良：深圳历来重视支出标准建设，经过多年努力，目前市本级已出台支出标准160项。其中通用标准27项，一般由财政部门牵头制定，具有普遍适用性，主要应用于行政事业单位的机构运转，或单位通用履职项目的预算编制；专用标准133项，一般由行业主管部门牵头会同财政部门制定，主要应用于特定行业或领域，规范单位特定、专项履职工作、事业发展项目的预算编制。

深圳的主要经验做法，一是聚焦重点工作任务、重大延续性项目，合理谋划年度支出标准建设任务，建立财政部门与预算单位良好的协同互动机制，支持引导行业主管部门制定专用标准。二是结合经济发展水平、财力状况以及预算安排情况，充分利用预算评审、部门决算、绩效管理等环节信息资料，不断改进标准制定方法，科学编制支出标准。三是积极通过“大数据、大模型”，历史数据分析学习、外部数据参考、同类项目横纵向比对等方式，提炼支出预算标准，提出预算安排建议。四是汇总形成预算支出标准汇编文件，并将已明确、可量化的支出标准逐项嵌入财政预算编制系统，在预算编制阶段提供预算单位使用，强化支出标准对预算编制的指导和约束作用。五是合理界定支出标准功能，支出标准是预算编制的重要依据，但在应用支出标准时要服从收支平衡需要，不以支出标准倒逼安排财政预算。

《中国财政》：在预算管理一体化系统建设中，零基预算改革如何嵌入，并对预算管理产生影响？

赵忠良：零基预算编制面临项目多、政策文件多、支出标准多、编审工作量大等实际问题，预算管理一体化系统建设应有效解决零基预算编制的痛点难点堵点。一是建立基础资料数据库。以建立“单位画像”、“项目画像”为目标，把支出政策、支出标准文件，历年预算安排数据等全面导入系统建立数据库并实现动态更新维护，充分运用人工智能、大数据模型、文本分析等技术实现智能调用，助力预算编制和评审。二是优化再造预算编审流程。根据财力状况通过预算管理一体化系统分项目类型设置预算编制规模上限，预算单位在上限控制数规模内，按照轻重缓急优选项目入库，财政部门深入开展项目审核，强化预算编审衔接；适应预算编审“归口管理”要求，优化有关编审工作流程。三是实施支出政策和项目常态化清理。通过常态化开展支出政策、预算项目清理，重点对交叉重复、低效无效的政策实施清理，建立退出和优化整合机制，提高清理工作效率，优化支出结构，提高资金投入效益。

《中国财政》：下一步继续深入推进零基预算改革，您有何谋划？

赵忠良：一是加强财政资源和预算统筹，提升财政保障能力。强化“大财政大预算大资产”理财管财理念，加强财政科学管理，推进财政工作高质量发展。探索强化政府全口径收支预算管理，完善财政收支统筹使用机制，增强统一预算分配权。发挥全市税源培植巩固机制作用，引育并举壮大税源，促进财税经济协调增长。积极盘活市区两级政府物业、经营性资产以及财政存量投资。

二是落实过紧日子要求，强化预算编制和执行。压实各部门各单位过紧日子主体责任，加强统筹指导和监督检查，坚决破除“过紧日子是一时之需、财政部门之事”的认识。持续降低行政运行成本，严格“三公”和会议、培训、差旅等经费管理，严控节庆论坛展会、政府购买服务、政务信息化项目、课题等重点领域支出，节约集约利用资源。合理安排政府投资，严控建设成本，提升运营管养效能。在财力上限内打破部门预算“处（科）室化”格局，按照轻重缓急程度重新编排项目预算，按照有为政府和有效市场相结合的原则厘清财政投入边界，加强存量财政政策常态化分析评估和清理，促进调整优化支出结构。进一步健全支出标准体系，建立完善动态调整机制。建立健全预算安排“归口管理”工作机制并深入实施。

三是更加突出预算绩效导向，提高资金效益和政策效能。加强政策研究论证，完善以成本效益分析为核心的事前绩效评估和预算绩效评价体系，强化绩效评价结果运用，落实预算安排“五挂钩”机制。加强公平竞争审查刚性约束，规范财政支持政策和招商引资行为。持续推进公用事业财政补贴机制改革，落实“使用者付费”和“按效付费”。推进“补改投”改革，建立“专项资金+产业基金”联动机制，以股权投资逐步减少无偿奖补，专项资金主要投向“能打粮食”产业项目和“卡脖子”技术攻关，产业基金撬动社会资本投早、投小、投长期、投硬科技。完善财会监督体系，严肃财经纪律，不断提升财政治理效能。

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