城区道路、桥隧是市政公共基础设施的重要组成部分，多年来，各级政府在市政交通设施建设中投入了大量财政资金，形成了相当规模的存量资产。但受历史原因和管理体制因素影响，政府会计主体的资产负债表上未能全面完整地反映基础设施价值。随着财政部《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会[2022]38号，以下简称《通知》）及《市政基础设施资产管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的发布，城区道路、桥隧设施资产在新旧会计核算政策衔接、主体确认、初始入账、后续计量支出等方面有了更加详细、具体的依据。

一、新政策执行中的难点

（一）跨行政层级资产账务移交难

按照原市、区（县）两级政府财政事权和支出责任的划分，城区道路桥隧的建设与管养采用“建管分离、市区分级”模式，即市级相关政府部门承担市内五区城市主次干道、城区高架路及隧道的建设、大中修及相应支出责任，区级政府相关部门承担本辖区内主次干道的日常养护管理、小修保养及相应支出责任。这种模式的合理之处在于充分考虑了市、区（县）两级财政财力的实际承受能力，从职能覆盖面和便于统筹协调工作的角度划分了各自的事权责任。同时，这种管理模式客观上对政府会计核算存在一定不利影响。城市主次干道、高架路、隧道等设施由市级财政出资建设，市级建设单位为其初始记账主体，完成竣工验收办理移交后，账面资产再随着管理权的移交而划转到区级资产管理单位的账面上。而市政基础设施财政投资额巨大，将巨额资产由市级单位无偿调拨给区级单位，其中便涉及市、区两级财政的投资补偿机制问题，这也是道路桥隧资产难以从政府会计账面划转的阻力之一。即使设施建成后完成了账务划转，一旦发生资产翻新或大中修等延长设施寿命的应予资本化的后续支出，如果建设主体仍为市级部门或单位，工程完工后还要将改扩建投资成本叠加转入原资产成本，即要进行由市级向区级的二次资产账务划转，可谓费时费力。

（二）存量和增量设施入账难

1.工程结算及竣工财务决算推进不畅。除因建成时间长、经办人员更替、原建设单位撤销、合并、重组等原因导致的存量资产入账难外，还存在工程结算和竣工决算阻滞导致的新建资产入账难。竣工财务决算受制于部分施工标段未完成结算审计，而结算审计进度又取决于该标段是否完成了竣工验收。无法完成竣工验收涉及多方面原因：其一，资产管理维护权移交难。各管养单位均按照各自的行业管理标准及规范进行资产验收，但不同资产管理、验收标准间存在一定冲突，如园林绿化部门要求保障植被树木需要的立地条件和生长空间，而交警部门则要求交通警示或安全标志一定范围内无遮挡等，资产移交很难同时满足不同管养单位的接收标准。其二，设施竣工验收和管护权的移交是相互分离的独立程序，资产管护权移交受阻又直接削弱了建设单位推进工程竣工验收的积极性，造成竣工验收程序受阻。此外，竣工验收困难还源于涉铁代建推进缓慢、征地拆迁受阻等因素。工程结算及竣工财务决算推进不畅并非仅仅是财务核算层面的问题，更多的是资产建设管理过程中的难题，需要各部门配合协调解决。

2.未出台统一的重置成本标准。《通知》明确，在无法取得工程竣工财务决算、工程结算审核、工程合同造价等初始购建成本原始资料的情况下，可以使用重置成本作为初始入账成本。截至2025年3月，山东省、济南市两级政府均未出台市政交通公共基础设施的重置成本标准，其他省份或地市也没有相关可供参考的范例。从参考公路重置资产价值角度出发，虽然山东省交通厅印发了《关于公布山东省公路水路公共基础设施重置成本标准的通知》，制定了各级公路（涵盖道路工程、桥梁工程、交安设施、绿化环保设施等）的单位重置参考价值，但考虑到城市道路桥隧与公路结构存在差异，如城市道路有更多的地下管道管线，包括排污管、电线电缆管、供水供气供热管道等，且市政道路设置非机动车道、人行便道等，而公路除路面外一般只设置路肩，城市道路的单位重置资产价值要在公路资产的参考价值基础上做相应调整才可使用。

3.历史遗留问题的影响。存量资产难以入账的历史遗留问题主要涉及拆迁遗留问题和后续因财政资金不足导致的工程款欠付问题。拆迁问题由来已久，在依法推进房屋征地拆迁过程中，常出现因一两户拆迁受阻而导致整个标段难以完成竣工验收的情况，后续结算审计也受到影响，从而迟滞了整个建设工程的转资入账。部分城区道路建设工程的历史遗留拆迁问题至今无法得到妥善解决。

对于工程欠款，受财政财力限制，部分道路建设工程的实际投资支出额小于工程结算审计金额或财务竣工决算金额，即建设单位尚有工程欠款未支付给施工单位。工程竣工验收后，如果建设单位按照工程结算审计金额或财务竣工决算金额办理转资，上述工程欠款就会立即以“应付账款”的形式体现在建设单位（政府部门）的账面上。建设单位为了规避审计风险，多会选择不予转资，继续将工程实际投资支出在“在建工程”等科目反映，而不将工程欠款挂账，从而形成了一定规模的隐性债务。

4.分项资产移交确认分配金额难。城市道路桥隧往往由多个功能部分组成，分别由不同单位进行管理维护，这就需要在设施整体建成后，对各分项资产投资额进行分配，由各个市政单位分别对其管理维护的道路桥隧设施资产确认入账。以济南市G快速路建设工程为例，该工程为高架快速路和地面道路一体化施工的市级大型重点工程，横跨济南市A、B、C三区，施工内容包括加宽改造大型立交桥一座，配套实施给水、燃气、热力、电信、电力沟等土建工程，同步进行道路绿化、路灯、交通设施及海绵城市设施等建设，总投资56亿元。要精准拆分如此浩大的基础设施难度极大，首先，各区市政、园林绿化、交警单位分别负责管理维护本辖区内的地面道路结构、道路绿化和交安设施，因此需要将G快速路地面道路、附属绿化带和交安设施在各区之间进行拆分。如果简单地按上述资产在各辖区的里程数拆分，则精准度不够，因为受路基宽度、路面指标、绿化带面积、附属设施（如海绵城市结构）等因素影响，单位里程的道路结构、道路绿化造价不尽相同。其次，道路结构部分为高架快速路和地面道路一体化施工，因地面道路、快速路及地下管廊的管养主体各不相同，各标段施工单位需要将当期地面道路结构、高架桥及地下管道土建工程量分别计量并单独上报。但在相关准则规定出台之前，该工程已完工且由建设主体入账，施工单位也并未按分项资产施工量单独提报计量，造成项目建成后各分项资产投资成本难以准确分配。

（三）政府与国企间资产账务移交难

受资金来源、技术资质等因素影响，城区道路桥隧设施的建设单位既包括政府部门及其所属事业单位，也包括各级国有企业。政府间国有资产划转适用政府会计准则制度，可以作为无偿调拨净资产处理。但政府和国有企业分别适用政府会计制度和企业会计制度，二者之间进行资产划转还涉及会计制度衔接和转换的问题。根据资金来源不同，当国企作为建设方向政府移交资产时，如果企业使用财政资金购建公共基础设施，将资产从企业账表中无偿剥离即可，如果国企使用自有资金购建公共基础设施，移交时则涉及政府对国企所付购建成本的对价补偿问题。

二、加强道路桥隧政府会计核算的建议

（一）开展城区道路桥隧资产清查

加强城区道路桥隧基础设施政府会计核算的前提是摸清资产“家底”。建议地方政府或财政部门牵头成立市政公共基础设施资产清查领导小组，制定济南市市政基础设施资产清查实施方案，为市政公共基础设施资产清查提供指导依据。按照《办法》第二十八条关于资产清查的相关内容制定切实可行的清查方案，可采取建设与管养单位自查与领导小组审查相结合的清查方式，清查范围做到“全口径、全覆盖”。此外，要加强同级、非同级政府部门间、政府与国企间的沟通协调，形成资产清查合力。一方面，防止资产清查统计时的重复盘点记录；另一方面，通过资产清查，进一步捋清道路桥隧设施及其各个组成部分的管理维护主体，并明确其管护责任，为资产账务移交并确认记账主体打下坚实基础。

（二）准确界定记账主体并明确其产权地位

目前，济南市道路桥隧资产管理维护责任主体的确认主要依据市、区（县）两级政府有关部门单位的事权清单，通过《XX工程交付使用管理备忘录》具体实现。建设单位完成竣工验收手续后，将设施的管理维护权移交给相关责任部门和单位，同时双方签署备忘录或类似文件作为管护权责移交的依据。但此过程缺少财政部门的参与和监督，也未报经各级政府审批备案，其规范性值得商榷。此外，由于公共基础设施产权登记制度不完善，城区道路桥隧资产的权属证明不充分。

1.建立健全基础设施产权登记制度。城区道路桥隧公共基础设施属于不动产，物权登记是不动产物权的生效要件。目前，我国仅对土地和房屋及其构筑物等不动产实施了物权登记制度，公共基础设施尚未实行。建议相关部门尽快出台与加强公共基础设施资产管理相配套的物权登记制度，并指定专职部门对公共基础设施物权事项进行登记，载于不动产（公共基础设施）登记簿，作为资产物权所有者财务入账或销账的依据，免除管理维护主体对公共基础设施资产权属划分、后续支出及资产处置等方面的后顾之忧。

2.财政部门监督和确认产权的移交和变更。在道路桥隧设施产权登记制度出台和完善之前，可先采取各级财政部门监督资产产权移交过程，确认产权设立和变更的过渡性措施。目前，济南市在推动市政基础设施资产账务移交和产权确认方面积极探索，一方面，市交通局作为行业主管和道路桥隧资产主管部门，牵头以A、B两条市政道路作为改革试点，为后续在全市推行道路桥隧设施产权、记账主体确认及移交工作积累经验；另一方面，市财政局充分发挥资产监督管理职能，资产监管处介入道路桥隧设施资产产权移交程序，监督并确认资产产权的设立和变更，目前已完成城市主干路BRT站台及路灯设施的资产账务移交工作。

（三）推动道路桥隧资产完整、准确入账

1.加强会计基础核算工作。一是按规定设置会计明细科目，完善项目辅助核算体系。道路桥隧资产的购建支出通过“在建工程——建筑安装工程投资/待摊投资/设备投资——XX工程”科目进行明细核算，同时还要设置“参建单位名称”“工程起止点”等辅助核算项目反映“应付账款——应付工程款”（已确认计量，尚未支付的工程款）。还应根据《通知》附件2：《市政基础设施会计明细科目及编号表》增设“公共基础设施”科目的明细科目。从高到低依次设置一级至四级科目：“公共基础设施——市政基础设施——交通设施——城市道路/城市桥梁/城市隧道/其他交通设施”，同时设置资产（分项资产）名称（含起止点）辅助核算，并且在备查账中记录建设时间、道路等级、资产价值、计提折旧方法和年限等信息要素。

二是丰富辅助核算手段，充分发挥“建设工程计量支付台账”（电子台账）的辅助核算作用。一方面，电子台账可以作为财务账的有效补充，直观动态地显示计量、付款金额及二者比例，还可以清晰显示每个分项工程或参建单位的合同金额、结算审计值及付款进度。另一方面，台账能够实时监控计量单据的签批流转进度，充当工程管理的重要手段。例如在实践中可以使用颜色标注法，即用不同颜色的字体标识处在不同签批流转节点的计量单据金额，准确追踪定位其流转进度，提高了财务决策效率。

三是分项工程成本单独计量核算。新建项目开工前，建设单位要将整体工程的各子项目或分项工程依据其建成后的管养权归属进行划分，并向各施工单位明确分项工程成本单独计量的核算要求，尤其是一家施工单位承担多个子项目施工的情况。续建工程和存量资产各组成部分资产的成本可通过评估价值或重置成本确认。

2.加速工程结算与竣工财务决算。工程部门应在全力打通业务堵点的同时，采取更加灵活的方式推进工程结算。对某一分项工程或分项工程的某一施工标段而言，如果绝大部分工程量已经过监理和跟踪审计单位的审核确认，只有极少部分施工量或不可控因素（如征地拆迁、涉铁代建等）导致的少部分成本不可计量，可暂时搁置不确定的施工量，将能够确认的计量报送财政评审并取得结算审计报告，待条件成熟后，再逐步或一揽子解决搁置问题。

财务部门也应更加积极地推进转资工作，当分项工程或其某一标段完成结算审计，应第一时间将“在建工程”及其明细科目余额转到“公共基础设施”及对应的二、三、四级明细科目中，并做好工程名称及各组成部分资产名称的辅助核算工作。与施工配套结算的监理费、造价咨询费、项目管理费等待摊费用也应一并转入资产成本。对已交付使用但尚未办理竣工决算手续的公共基础设施也可按《政府会计准则第5号——公共基础设施》规定，以暂估价值入账，包括项目建设资金安排的各项支出以及应付未付的工程价款、职工薪酬等，一旦完成资产的竣工财务决算手续，立即按照实际成本调整暂估价值。

3.制定出台重置成本标准。建议省级部门尽快制定出台相关公共基础设施重置成本标准，各地市可根据省级标准结合本地实际制定市级标准，也可以直接使用省级标准。     

在正式的市政公共基础设施重置成本标准出台前，一方面，可以参考《通知》给出的指导意见，“结合市政基础设施具体数量（如长度、面积等）、成新率及重置成本标准等因素，计算确定市政基础设施的入账成本”。另一方面，可以参考山东省公路重置单位资产指导价值标准，同时参考其他省份相关标准，在公路单位资产价值基础上添加城区道路地下管线（污水管、电线电缆管、供水、燃气、供热等）单位资产价值。

（四）完善国企与政府间资产划转及补偿机制

城区道路桥隧设施资产划转涉及不同层级、性质的国有企业和政府（部门）间的投资补偿问题，需要分情况讨论。

一是由市属国有企业作为建设单位、由市财政出资建设的城市道路和快速路，建设资金列入市级财政预算，建设模式与市财政直接投资的工程类似。由于是政府投资，不涉及企业举债与偿还，资产由企业划转至政府相关管理部门时无需对价补偿。

二是济南市城市建设集团、济南市城市投资集团等国企作为建设单位，通过融资举债建设的城市道路桥隧设施。此类资产还要分两种情况讨论：第一种，由上述国企举债建设的非收费市政道路，其管理维护主体一般为所在区的市政管理部门和单位，在从企业账剥离上述资产的同时，建议由市、区两级政府承接平台企业的相关债务。第二种，由上述国企举债建设并负责偿还债务的收费市政基础设施，如新建黄河大桥和下穿黄河隧道，建成后已由企业入账并负责运营和管理维护。资产暂时不从企业账剥离，由市政设施主管部门（市交通运输局或市桥隧服务中心）设置备查簿进行登记，后续政策明确后再做调整。

三是政府委托国企投资建设的道路桥隧设施。如济南市政府委托山东省高速集团建设的二环南路东延（东段）、二环东路南延等（含隧道建设）项目，实物资产在建成后已移交济南市桥隧服务中心管理维护。账务移交的前提是市政府向省高速集团补偿项目建设投资成本，补偿方案大致分两类：一是现金补偿，二是实物资产补偿，也可以两种补偿方式混合使用。

四是市政道路地下管线空间、地下综合管廊空间及部分管线的账务移交。地下管线空间和管道线缆作为一个整体，均应由管线权属企业负责管养。因此，首先，建设单位要确保单独计量核算地下管网土建成本，移交时才有据可依；其次，如果地方政府已经出台了设施建设成本分摊相关办法或机制，如《济南市人民政府关于加快市政公用事业发展的意见》中明确，道路新建须与供水、供气、供热等管网同步设计实施，土建费用由投资主体承担，管材费用由权属企业承担，则道路建设单位（一般为政府部门）可直接将地下管线空间土建成本账务移交相应的管养企业（国有热力、燃气、水务等企业）。需要注意的是，排水管道材料及敷设成本已由道路建设主体承担，移交给相关水务部门或单位的设施成本应为管沟土建成本加管道材料及敷设成本。电力管沟资产移交涉及央企，管养单位是国网地方分子公司，在土建成本分配政策不明确的情况下，建议按管沟实际土建支出向国网公司收取费用，弥补建设单位投资成本。

（五）理顺财政事权和支出体制机制

理顺各级政府财政事权和支出主体责任不但有利于明确设施记账主体，推动资产入账，而且有利于后续支出管理以及设施全生命周期管理。应统筹考虑市、区（县）两级政府财力、两级行业主管部门及管理养护单位的职能配置情况，理顺市、区（县）两级事权划分。市、区（县）两级事权的优化将最大限度地统合城区道路桥隧设施的建设与管理养护主体。市、区两级政府投资建设的道路桥隧设施分别由本级相关部门和单位负责管理维护，基本实现同级建设、同级管理养护一体化，避免新建资产及后续资本化支出（改扩建、大中修）需要跨行政层级账务移交的情形，从源头上降低城区道路桥隧政府会计核算难度。