2024年，北京市通州区将零基预算改革纳入重点改革举措中，全区上下迅速行动，创新实践如火如荼地推进。通州区财政局以问题导向精准发力，针对财政支出固化、项目储备不足、绩效管理水平不高等痛点，紧扣“破立并举、先立后破”的原则，探索出“12334”工作方法，基本建成“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的全成本预算绩效管理模式，进一步激发财政治理活力、提升财政治理效能‌。为此，《中国财政》记者对北京市通州区财政局党组书记、局长王付轩进行了专访。

《中国财政》：请问推进零基预算改革落地见效的关键是什么？通州是从哪个方面破题的？

王付轩：零基预算是政府部门刀刃向内的改革，所以，党委政府的重视是非常关键的。通州区委区政府高度重视零基预算改革，将“深化零基预算改革”纳入改革任务中，区政府出台《通州区全面实施零基预算改革方案》，阐释并明确“为什么改、改什么、怎么改”等问题。

在推进过程中，我们是从“打基础、定标准、破基数、强统筹、提绩效”这几个方面破题的。2024年9月以来，从这5个方面找准“突破口”，探索出“12334”工作方法，全面实施零基预算改革，即打基础——紧抓“一个关键”，筑牢财政管理根基；定标准——运用“两种方法”，精准核定支出标尺；破基数——创新“三级联审”，重塑预算编制理念；强统筹——紧握“三项抓手”，聚力财政收入统筹；提绩效——着眼“四个发力点”，提高资金使用效益，压减资金需求31.85亿元，压减率11%，形成可复制可推广的“副中心”经验。

《中国财政》：零基预算的核心是“破基数”，打破传统路径依赖，通州采取了哪些措施，有什么变化？

王付轩：“破基数”不仅是零基预算的核心，也是改革中最大的难点。如何打破传统的资金申请“基数+增长”路径依赖、重塑预算编制理念，是我们一直在做的。长期以来，部门单位在编制预算时习惯于在往年基数上简单增加预算，导致低效无效支出难以压减，财政资金使用效益不高。这种“基数+增长”的模式使得预算编制缺乏科学性和精准性，难以适应新时代财政管理的要求。为使“基数”破的有理有据、资金安排规范有效，我们采取了打基础、定标准、破基数三个工作方法，力争将工作做扎实。

一是打基础，紧抓“一个关键”，筑牢财政管理根基。项目管理是零基预算改革的基础性支撑，加快实行预算支出“项目化”管理，夯实基础性工作。按照“项目跟着政策走、资金跟着项目走”的原则，全面梳理财政支出政策，特别是长期存续、交叉重叠、低效无效的政策，清退政策27项、压减资金需求1.55亿元。创建了公共服务、产业扶持、重点项目建设等5个重点事项清单，覆盖2400余个项目、资金约330亿元。同时，以清单为基础，坚持“先谋事、后排钱”，探索按照“评、入、退、返”的方式建立滚动项目库，结合轻重缓急、手续完备性、支出时序等因素，分级管理项目，动态更新调整级次变化，强化项目储备。

二是定标准，运用“两种方法”，精准核定支出标尺。核定支出标准是零基预算改革的核心环节。按照基本支出“定员定额”、项目支出“同事同标”原则，通过“横向纵向对比法”“成本绩效分析法”双策并施，财政管理有了同一把“尺子”、资金支出有了同一个“标杆”。其中，横向纵向对比法，通过横向对比其他区、纵向对比以前年度，同时参考市场最低价（如淘宝、京东、拼多多等网络平台比价），力争支出标准在各区处于中低水平，资金额度呈逐年平稳或下降趋势。成本绩效分析法，聚焦教卫文体、城市治理等重点领域，选取资金量大、社会关注度高、示范性强的项目开展成本绩效分析。按照绩效目标、投入成本、产出质量和效益匹配对应的原则，全面打开成本构成，科学核定支出标准。

三是破基数，创新“三级联审”，重塑预算编制理念。率先在2025年预算编制环节实现取消预算基数。按照“非必要不安排、不经济必压减、低效益严控制”原则，形成“业务审、绩效评、专项定”三级联审机制。业务审核、把好“入口关”。成立审核小组，明确审核标准与指标，压减超标准、超职责、执行率低的项目，突出重点项目保障，推进项目整合与优化。绩效评估、用好“过滤器”。集中开展事前绩效评估，实现评估范围全覆盖、涉及申报项目1716个。事前绩效评估未通过的或事后绩效评价差的，不予安排预算。通过聘请专业领域退休老专家参与绩效评估，提高评估结果精准性、可行性。专项评定、管好“节流阀”。运用“打开支出结构核定法”，穿透式审核项目内部构成，进一步压减剔除低效无效支出，挤出“剩余水分”。

零基预算改革不是为了省钱，而是要将有限的资金花在刀刃上、要紧处，花出更大效益，集中财力办大事。有保有压，实现资金精准投放。通过“三级联审”，压减资金需求30.3亿元。腾挪的资金投放在“保基本、保民生、保重点”等领域，2025年预算安排上述领域金额同比增长2.4%。

《中国财政》：支出一个盘子后，收入一个笼子也非常关键。在资金统筹方面，请介绍下通州有哪些经验做法？

王付轩：在传统预算管理模式下，资金统筹观念不强，部门在积极申请区级财政资金的同时，还有很多其他来源渠道资金，如中央资金、市级资金、国债资金、地方债资金、非财拨资金等，统筹好各方面资金，集中财力办大事，是财政部门要做的一篇大文章。为此，我们通过“三项抓手”加强资金统筹，着力推进同一领域不同渠道资金、财政拨款与非财拨资金、不同年度间财政资金、“三本预算”等统筹整合。

一是加强非财拨资金统筹。统筹使用单位自有资金等非财拨资金，将原由财政资金支持变为优先通过非财拨资金安排，避免资金沉淀浪费。

二是加强跨层级资金统筹。坚持积极争取与主动腾挪两手发力，综合考虑上级转移支付、超长期国债、增发国债、地方债等因素，盘活存量，用好增量，统筹安排资金。

三是加大一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算统筹力度，提高“三本预算”管理水平。

通过加强资金统筹，有效减少了“各自为政”、资金“撒芝麻盐”现象，化“零钱”为“整钱”，集中财力办大事。2025年部门预算安排以来，统筹使用非财拨资金和跨层级资金，盘活存量资金约14亿元，重点支持了公共服务、重点项目建设等领域，显著提升了资金使用效益。

《中国财政》：提高深化预算绩效管理是零基预算改革的关键举措。在预算绩效管理方面，通州有哪些创新做法？

王付轩：针对片面强调资金申请而忽视绩效管理，通过“目标、事前、事中、事后”闭环管理，用好预算绩效“指挥棒”，解决预算安排不合理、使用效益不够高等问题。

一是从严实施绩效目标管理。合理设置项目绩效目标，严格落实绩效目标和预算“同编、同审、同批复、同公开”的工作机制。未按要求设定绩效目标的项目，不得纳入项目库，也不得申请预算资金。

二是创新事前绩效评估机制。建立“部门单位自主评估、财政专员全面评估、机构专家重点评估”的三级评估机制，高效高质完成重大项目评估442个。

三是强化事中绩效运行监控。对污水处理、道路养护等28项事关民生保障的项目进行财政重点监控，研判绩效目标完成、预算执行、资金管理等情况，及时发现问题纠偏纠错，合理依规调减延续开展的项目预算。

四是全面开展事后绩效评价。以财政重点评价与部门单位自主评价相结合的形式，对所有项目预算资金的投入、使用过程、产出和效果等开展绩效评价，实现“三本”预算全覆盖。 

通过深化预算绩效管理，有力提升了财政运行效率。2024年以来，通过事前绩效评估，压减资金支出约6亿元，资金核减率29.6%。通过预算绩效全过程闭环管理，核定预算支出标准248项，达到了以效促用的效果。

《中国财政》：对于下一步继续深入推进零基预算改革有何谋划？

王付轩：下一步，通州财政将以更高的政治自觉，进一步深化财政管理改革，打破传统路径依赖，以政领财、以财辅政、有压有保，压减低效无效支出，集中财力确保党委政府决策部署落实到位，为副中心经济社会高质量发展作出更好更大贡献。

久久为功、善作善成。零基预算改革不是“一锤子买卖”，是一项长期的系统性工程，接下来将从“标准化健全支出体系、滚动化加强项目储备、常态化开展项目审核、信息化赋能财政管理”四个方面持续发力，进一步激发财政治理效能，优化财政资源配置‌。

一是建立健全支出标准定额体系。坚持“基本支出定员定额，项目支出同事同标”原则，以成本管控为导向，结合经济发展状况、政策调整、技术迭代以及实际执行等因素，适时调整完善标准体系，制定项目支出标准手册，确保资金安排有精准“秤量”。

二是探索建立分级滚动项目库。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目原则上不安排预算。牢固树立“谋在先、钱在后”理念，按照“评、入、退、返”的方式健全滚动项目库，实施定期清理机制，提高项目管理水平。

三是建立常态化项目审核机制。自2025年开始，对所有使用财政资金的项目，穿透式审核资金构成，压减非必要不经济低效益支出，用制度加持项目管理，将有限的财政资金花在刀刃上。

四是探索信息化赋能财政管理新方式。依托预算管理一体化和业财一体化内控管理系统，将零基预算理念融入预算管理全流程，通过大数据、人工智能等手段，对绩效目标、合同管理、支出标准等进行分析和不断完善，提高工作效率，推动财政管理更加科学规范。 

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