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中国财政 | 马蔡琛吕佳诺：解读2025年“国家账本”

时间：2025-04-25

作者： 南开大学马蔡琛吕佳诺

来源：《中国财政》2025年第8期

2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋划之年。从财政预算收支可以了解政府的政策方向和战略导向。今年的“国家账本”注重高质量发展与财税体制改革协同并举，在优化支出结构、保障和改善民生的同时，财政科学管理和深化零基预算改革备受关注。

实施更加积极的财政政策

相机抉择、因势而动

2024年是我国经济发展不平凡的一年，面对各种严峻挑战，党中央审时度势，打出有效落实存量政策和一揽子增量政策的“组合拳”，在坚持稳中求进工作总基调的前提下，加强财政资源统筹力度，激发高质量发展新动能。全国一般公共预算收入超过21万亿元，相比2023年增长1.3%。其中非税收入增长25.4%，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度，国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入增加较多，存量资产盘活和低效无效资产处置加快，资产资源统筹能力不断增强。在财政支出方面，积极的财政政策继续蓄力增优，全国一般公共预算支出达284612.25亿元，相比2023年增长3.6%。1万亿元超长期特别国债顺利发行，其中7000亿元用于国家“两重”建设，强化“硬投资”和搞好“软建设”双轮驱动，助力国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；3000亿元则用于“两新”工作，如汽车、家电以旧换新已带动产品销售额超1.3万亿元，实现用“旧家伙”刺激“新内需”的目标。

2025年实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力。“更加积极”是一种更加新颖的政策表述，可看到今年财政赤字率拟按4%左右安排，比上年提高了1个百分点，这是自2008年积极的财政政策实施以来的最高水平。赤字规模达到5.66万亿元，结合1.3万亿元超长期特别国债、5000亿元特别国债和4.4万亿元地方政府专项债券，合计新增政府债务总规模11.86万亿元。仍以中央赤字为主，以转移支付的形式保障地方财力稳定，兜牢基层“三保”底线。发行1.3万亿元超长期特别国债，有助于优化债务结构，并向社会公众传递强烈政策信号，展现了政府稳定经济、提振市场、防范风险、鼓舞民心的坚定决心。加大支出强度和加快支出进度并举，扩大的总量支出显示出财政政策的“更加积极”。“两新”工作和“两重”建设方面，继续提质增效，其中“两重”资金8000亿元，结合“两新”5000亿元加力实施，构成“投资+消费”齐头并进，刺激大宗消费的同时又推动产业升级。同时，新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，相对上年增加5000亿元，进一步深化实施区域重大战略，加大地方重点领域补短板力度，聚焦发展新质生产力，推动高质量发展纵深推进。

优化支出结构保障民生

扩大内需与发展新质生产力并举

2024年继续坚持在发展中保障和改善民生。中央对地方转移支付规模超过10万亿元，兜牢基层“三保”底线。中央财政下达就业补助资金667亿元，用于支持高校毕业生等重点群体的就业和岗前培训等，全年城镇新增就业超过1200万人。教育科技领域双重发力，中央财政本级教育支出达到1660.71亿元，支持基础教育、职业教育、高等教育等并驾齐驱加快发展；科学技术支出超过3600亿元，基础研究支出大幅增长，有力支持科技创新和重点技术攻坚。助企方面，实施新材料保险补偿政策、科技创新专项担保计划等举措，为企业科技自新自立保驾护航，推动新质生产力加快发展。养老保障方面，中央财政下达相关转移支付约1.1万亿元，提高城乡居民医保人均财政补助标准到每人每年670元。同时，按照3%的总体水平调整退休人员基本养老金，将城乡居民全国基础养老金最低标准每人每月提高20元，增强社会应对人口老龄化的韧性。

聚焦对关键领域的克难攻坚，2025年的预算安排在保民生、稳就业、兴科教、促消费等多领域组合扩大支出，实现财政资源的综合统筹。政府工作报告指出，“强化宏观政策民生导向”，同时“国家账本”显示财政支出将进一步向民生和消费加力。今年进一步增加对地方转移支付，同口径增长8.4%，另外安排促进高质量发展激励资金500亿元，相比上年增加100亿元，激励地方主动做大收入蛋糕。在稳就业稳外贸稳市场的基础上，通过增加居民可支配收入、完善社保体系、优化消费条件三者合力，提振国内需求，扩增经济增长后劲力量。在数字智能背景下，用好电商自媒体平台以发掘新型消费热点，激发文旅体育、养老托幼等服务消费内生动能，惠民生促消费，以良好的产品和服务让人民愿意消费、开心消费。与此同时，科教兴国战略继续提质增效。中央本级教育支出安排增长5%，特别关注区域教育资源配置均衡优化。中央本级科学技术支出安排增长10%，增强国家战略科技力量，优化创新资源配置，强化基础研究。卫生健康服务方面，城乡居民医保人均财政补助标准提高30元，达到每人每年700元，协同医保支付方式改革和医保基金监管，织牢人民健康医疗防护之网。区域协调发展是实现共同富裕的必然要求，中央财政安排农业转移人口市民化奖励420亿元，比上年增加20亿元，在稳步推进新型城镇化进程中给足农业转移人口安全感，同时组合使用政府债券、转移支付等工具，促进区域均衡发展，支持跨区域重大项目稳步推进、融合共建。

深化财税体制改革

落实党政机关坚持过紧日子要求

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要深化财税体制改革，优化税制结构，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。2024年，推进了水资源费改税试点全面实施、增值税法正式通过、关税法正式施行、优化股权激励个人所得税等一系列财税改革，在高质量发展的目标下维护社会公平和市场统一，促进税制公平效率，更好适应社会民生变化，提升税收透明度和公信力。

2025年，继续落实党政机关坚持过紧日子要求，推进财政科学管理，财税体制改革向完善转移支付体系、增加地方自主财力目标纵深发力。今年是中央对地方转移支付规模连续突破10万亿元的第三年，在缓解地方财政压力的同时，着力引导地方培育新兴财源。比如适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。这些改革措施将增加地方自主财力，激励地方自主发展积极性，提高市县财政保障能力。防范化解重点领域风险方面持续用力，今年继续坚持在发展中化债、在化债中发展。按照一揽子化债政策安排，推动地方落实隐性债务置换政策，有效守好“不新增隐性债务”这一“铁的纪律”。允许地方政府专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，叠加专项资金、税收政策等工具，促进房地产市场止跌回稳，协力实现稳增长与防风险动态平衡。

推进财政科学管理

促进零基预算与预算绩效管理的深度融合

2025年政府工作报告指出，“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”。零基预算的核心要义在于，在预算编制时不拘泥于以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急来安排预算支出。深化零基预算改革，打破了传统增量预算“基数+增长”的编制模式，要求对预算年度内各项费用的重要性和可行性进行审核，严格依据审核结果来确定项目的资金分配。有利于优化支出结构，防控预算规模膨胀，改变支出固化僵化、预算安排只增不减的局面，提升财政资源分配效率，提升资金使用效益。

深化零基预算改革离不开同预算绩效管理和支出标准化建设的深度融合。一是推进项目库建设，坚决贯彻“先谋事，再排钱”，强化对新出台重大政策、项目的事前绩效评估，前置绩效评价关口，在立项环节做到有理有据、有论证有评审、有目标有效能。二是夯实绩效目标审查管理，推进支出标准体系建设，强化支出标准硬约束，对新增政策和项目动态监控实时评估，同时强化中期财政规划管理的支撑作用。三是加强预算绩效评价，完善绩效监控机制，强化绩效约束责任，推动单位自评、部门评价和财政评价三位共进，优化基于绩效评价结果的激励与约束机制，追求绩效分析与功能分析的有机结合，科学合理地运用绩效评价结果，指导政府财政工作方向。2025年“国家账本”中提出的各项预算改革举措，将全方位全过程全覆盖的“三全”绩效管理串联于预算编制、执行、调整、决算、信息公开全过程，依托数字信息技术升级预算管理一体化平台，实现成本预算管理和支出标准体系建设的深度融合。

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