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中国财政 | 李一花：“一揽子化债”政策助力统筹发展和安全

时间：2025-04-24

作者：

来源：《中国财政》2025年第8期

“一揽子化债”政策

助力统筹发展和安全

山东大学人大预算监督研究中心主任、

国家治理研究院研究员李一花

2025年《政府工作报告》和预算报告明确要求，“稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案”，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。在当前实施更加积极的财政政策的形势下，财政不仅要在提高赤字率、安排更大规模政府债券、大力优化支出结构、增加对地方转移支付等方面持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”，也要持续用力防范化解重点领域风险，通过完善和落实一揽子化债方案，实现地方隐性债务“化存控增”和财政可持续发展目标。这既是摆在地方债务管理面前的重要任务，也是统筹发展和安全的关键所在。

“一揽子化债”政策的提出及其成效

2024年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，各地隐性债务化解难度加大。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议批准新增6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分三年安排实施。同时，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。得益于政策协同发力，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。

这次债务置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出，五年累计可节约6000亿元左右。通过债务置换释放财政空间，地方政府能更灵活地调配资源，支持关键领域和薄弱环节的发展，如教育、医疗、环保等，从而增强地方经济的内生动力和社会福祉；有利于地方政府更好落实减税降费和改善营商环境。对于城投公司而言，债务置换有助于城投公司剥离历史债务包袱，轻装上阵，为城投公司的转型发展提供坚实基础。对于债权人银行而言，可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

以“一揽子化债”政策为牵引

大力实施综合改革

更好统筹发展和安全

2025年实施更加积极的财政政策，短期用好债务置换政策，长期推动财税体制、债务管理、城投公司转型等综合改革，标本兼治，不仅是解决地方债务问题的根本出路，也是统筹发展和安全的关键所在。

一是用好债务置换政策，以时间换空间。一方面，债务置换通过优化债务结构、降低融资成本等方式有利于降低地方债务风险。同时，隐性债务显性化提升了债务的透明度，为实现全口径地方债务监测监管打下基础，也有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措，避免债务危机的发生。另一方面，延长债务到期时间，避免刚性化债引发对经济的收缩效应，以时间换空间，坚持在发展中化债，有利于债务风险逐步缓释。但需要引起重视的是，拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策，目的在于缓解流动性风险，腾出发展时间和空间，地方政府要用好债务置换政策，完善和落实一揽子化债方案，区分轻重缓急，统筹好置换债务优先序和各年度置换安排，加强再融资债券投向管理、过程管理。同时，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，强化政府支出事项和政府投资项目预算管理，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠，加快建立防范化解地方债务风险长效机制。

二是深化财税体制改革。立足深化财税体制改革的契机和权责相宜的改革原则，加快谋划“权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力”的财税体制。第一，在既有15个央地事权与支出责任划分改革领域细化落实，适当加强中央在经济管理、投资、基本公共服务供给等方面的事权，提高中央财政支出比例，减轻地方财政支出压力。同时，完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。优化中央与地方政府债务结构，提高中央债务占比，降低地方政府负债压力。第二，深化税制改革，加快地方税建设，给予地方在分级治理中更大的自主权。适当提高共享税地方分享比例，培育地方专享主体税种，推动部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。持续深化新旧动能转换并建立与新业态相适应的税收制度。第三，推进省以下财政体制改革。通过适度上移事权、理顺财权、完善转移支付等，提升市县财力事权匹配程度，增强基层财政运行保障。

三是加强政府债务管理。第一，配合政府投资事权的调整，建立适合新发展阶段的投融资模式。立足国民经济整体，做好重大项目规划，增加中央投资占比，减少地方投资占比，抑制地方发债冲动，减轻地方财政压力。第二，合并法定债务和隐性债务监管，加大全口径地方债务信息公开和监测监管力度，强化全口径地方债风险预警和全过程监督，试编全口径地方政府债务和资本预算，探索建立偿债基金制度，推动地方债的协同监管机制落实落地，包括财政与金融部门的协同监管、强化审计部门的定期审计、完善地方政府债务向人大报告制度。推动研究出台《地方公债法》，加强地方债务“借用管还”的顶层约束和立法保障。第三，进一步完善地方官员政绩评价体系，任免地方政府官员应与地方政府债务风险及其防范化解情况挂钩。严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，强化通报问责和处理处罚。

四是加快融资平台市场化改革转型。将隐性债务置换与地方政府融资平台转型结合起来，加快剥离平台的政府融资功能，持续压减融资平台数量，推动隐性债务风险化解和平台市场化转型。第一，坚持分类转型。对于纯粹承担地方政府融资职能的融资平台，应尽快清理清退；对于承担公益性项目的融资平台，需结合所在区域特征，按照相同功能属性进行整合，与地方政府构建新型的市场契约关系；对于有一定收益的特定功能项目，充分利用所在区域禀赋资源，结合项目具体类别，推进融资平台与地方政府进行市场化合作。第二，坚持路径重构。融资平台市场化转型必然涉及转型路径，包括资产重构，如通过REITs、ABS等工具处置平台的低效资产；业务重构，平台从“建设端”转向“运营端”；机制重构，引入职业经理人制度，等等。第三，推动政企关系向市场化、协同化转变。在构建新型政企关系过程中，地方政府与城投公司将在职能、业务、财务等各方面建立更加市场化、协同化的合作体系。地方政府从过去对城投公司的直接管理和干预中逐步退出，将职能重点转向宏观调控、政策制定、市场监管以及公共服务提供等方面。城投公司的定位向“市场化运营主体”转变，依据市场需求和自身优势制定发展战略，摆脱对政府的过度依赖。政企合作层面，将在政府交办任务机制、项目投融资平衡机制、项目开发经营机制等方面，建立更为规范、高效且契合市场化发展需求的运作体系。

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