《中国财政》记者  刘永恒  刘蒲宇

特约通讯员  董志强  袁圣春

近年来，新疆维吾尔自治区喀什地区财政局深入贯彻落实中央关于深化预算管理制度改革要求，特别是2025年以自治区零基预算改革为引领，坚持“以零为基、破立并举、有保有压、以效促用”原则，以“加大资金统筹、增强保障能力，取消支出基数、突出保障重点，强化绩效牵引、提高资金效益”为抓手，不断完善和规范人员类、运转类、特定目标类所有项目的零基预算编制方法，结合政府可用财力、资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价等情况核定预算单位基本支出和项目支出，打破支出基数和固化格局，财政保障能力不断增强。为此，《中国财政》记者对喀什地区财政局党组书记、副局长王绍华进行了专访。

《中国财政》：您认为推进零基预算改革落地见效的关键是什么？喀什是从哪个方面破题的？

王绍华：财政局党组对推进零基预算改革高度重视，发扬艰苦奋斗精神，勤俭节约、精打细算办好一切事业，加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，加大资金统筹力度，全面实施预算绩效管理，集中财力保障重点民生、重大项目和重大改革。我认为，零基预算改革要真正落地见效，关键在于构建“制度硬约束+技术强支撑+治理深融合”的立体化推进体系，通过制度重构倒逼政府部门转变“要钱思维”、重塑“办事逻辑”，实现权力运行机制、资源配置方式和治理评价体系的三重变革。重点需突破四大核心环节：一是高位推动。喀什地区成立改革专班，将零基预算纳入地委、行署深化改革委员会重点任务清单，并建立“财政建议——政府审定——人大批准”的闭环决策机制。二是明确方向。树牢全地区“一盘棋”思想，明确覆盖人员类、运转类、特定目标类所有项目的零基预算编制方法及其标准，实施项目清单化管理、优化预算支出结构，结合财力状况依次做好基层“三保”、化解债务风险、清理暂付性款项以及亟待实施的重大项目支出保障，为全面实施零基预算明确方向、夯实基础。三是数字赋能。开发DeepSeek丝路财睿智能系统，构建全域联动的政策库、项目库、资产库数据中台，深度融合自然语言处理、知识图谱等AI技术，对政策文本与业务流程进行全维度智能解析，实现复杂问题的智能化穿透式解析，打造“智能问答——精准推送——动态反馈”的智慧交互闭环，构建智慧服务体系。四是部门协同。建立“双回路”协同机制，让协同共治取代单兵突进，纵向上，地县两级联动开展财政可承受能力评估，将县市特色项目纳入资金“竞标池”；横向上，推行“财政+业务主管部门+第三方机构”联合评审，对重大项目实行“全生命周期”跟踪。

在推进零基预算改革过程中，主要从两个维度切入破题，直击传统预算管理的痛点堵点，推动财政管理从“分蛋糕”向“种好田”转型。一是制度破冰，打破“基数依赖”惯性，针对部门“保基数”思维，建立“三清零”机制，即历史基数清零、政策文件到期自动清零、绩效不达标项目强制清零。二是协同破局，转变“绩效管理”理念，针对“重申报、轻绩效”思维，强化“三转变”思路，即聚焦预算编制审核和预算绩效管理，财政部门从“管全程”向“管两头”转变；按照“谁支出、谁负责”、“谁使用、谁绩效”的原则，预算单位推进绩效目标管理向预算绩效评审转变；摒弃“做事先要钱，无钱不谋事”的思想，将管理理念从“护盘子、争资金”向“先定事、后排钱”转变。

《中国财政》：在推进零基预算改革的过程中，面临哪些方面的难题和阻碍？是如何解决的？有哪些经验做法？

王绍华：零基预算管理改革既是一场攻坚战，更是一场持久战。我们以“咬定青山不放松”的韧劲抓增收，以“精打细算过日子”的自觉控支出，以“花钱必问效”的导向提绩效，统筹发展和安全，重构财政与发展的关系、破除“基数+增长”预算编制思维，推动政府治理从“被动买单”向“主动谋事”转型，但在改革道路上，仍然面临着不可避免的难题和阻碍。

一是惯性思维的突破难题。零基重构带来的利益分配格局重塑，既考验改革定力，也面临因工作量倍增、审核复杂度提升引发的执行动力不足问题。二是制度协同的系统考验。零基预算改革需要构建“标准制定——绩效评估——动态调整”的全链条管理机制，当前仍存在项目评审标准精细化不足、支出标准与实务操作脱节、绩效目标与资金配置衔接不畅等系统短板。三是能力建设的现实短板。构建科学决策体系需“业财”复合团队、智能数据平台及跨部门协同机制支撑。实践中仍存在财务人员业务及分析能力不足、系统数据孤岛等问题，基层单位人才储备不足、数据标准化程度不高、智能分析工具应用滞后等问题也会对预算精准度造成影响。

针对面临的困难和阻碍，我们着重从以下三点进行破题：一是以思想破冰引领改革突围。建立“三位一体”思想重塑机制，将零基理念纳入部门负责人任职培训必修课，通过典型案例剖析破除基数依赖；建立预算编制质量与绩效考核正向挂钩机制，将“虚报冒领”纳入审计负面清单，增强改革公信力，倒逼部门回归需求本位。二是以机制重构筑牢制度根基。构建“标准——评估——应用”闭环管理体系，实施项目动态调整机制，实现“项目库全生命周期管理”。三是以数字赋能驱动能力跃升。实施“人才+技术”双轮驱动计划，组建“业财”融合型预算编审团队；构建“数字财政”一体化建设，嵌入政策比对、标准核验等算法模型，推动财政智能体建设。

《中国财政》：零基预算的一项显著改革是“先谋事后排钱”，请介绍一下在加强项目储备和建立“集中财力办大事”机制方面，有哪些经验做法？

王绍华：在推进“先谋事后排钱”改革过程中，我们重点围绕“让项目更扎实、让资金更聚力”的目标，形成了可操作、可持续的实践经验，具体可概括为三个“转变”：

（一）谋事要“早”，建立多层次项目储备池。项目储备不是年底突击，而是常年深耕细作，过去部门申报项目往往“临渴掘井”，导致预算安排仓促、质量参差不齐。喀什地区财政局通过搭建三级储备体系破解这一顽疾：一是战略级项目“划重点”。对照地委、行署五年规划，组建专班提前谋划重大工程。二是民生类项目“听民声”。开通“市民提案直通车”，通过线上征集等渠道，将群众关心的托育养老、公园绿化等“关键小事”纳入储备库，实现“百姓点单、财政配菜”。三是产业型项目“盯前沿”。建立专家智库跟踪研判趋势，动态储备新能源等新兴产业项目，确保政策风口来临时“手中有粮”。这套机制使项目储备从“纸面清单”变为“立体资源库”，部门申报时不再是“白手起家”，而是“量体裁衣”择优选取。

（二）排钱要“准”，创新资金整合竞争机制。针对资金使用“撒胡椒面”问题设计了两个特色做法，让财政资金从“零敲碎打”到“握指成拳”，避免“雨露均沾”式分配。一是“政策尺子”量长短，制定项目准入“红绿灯”规则，明确哪些必须保、哪些优先保、哪些坚决砍。二是“多元拼盘”聚合力，改变财政资金“单打独斗”模式，建立“财政资金引导+专项债撬动+社会资本参与”的协同机制，既放大了资金效益，又形成了共建合力。

（三）管理要“狠”，构建全生命周期管理体系。从“一拨了之”到“全程护航”，创新“三步护航”机制，既给部门“画跑道”，也要“亮红牌”、“发奖牌”，确保大事要事办得成、办得好。一是事前“联合把关”。重大项目必须过“三关”：技术关（专家论证可行性）、风险关（第三方评估社会影响）、成本关（大数据比对同类项目支出），避免“可批性报告”代替“可行性研究”。二是事中“智慧盯防”。资金拨付后实时监测施工进度、资金流向、资金安全。一旦发现异常，立即“亮黄灯”预警、“亮红灯”纠偏，防止资金“睡大觉”、“打水漂”。三是事后“硬账硬结”。项目成效好的部门来年优先支持，执行拖沓的核减预算，出现严重问题的追责到人，真正实现“干好干坏不一样”。

《中国财政》：项目支出标准体系建设是零基预算改革很重要的部分，请问贵局在这方面做了哪些基础性工作？有哪些经验做法？

王绍华：项目支出标准体系建设是零基预算改革的核心基础，其本质是通过科学量化的规则替代传统的经验式决策，让资金分配从“模糊估算”转向“精准度量”。

（一）标准构建：从“无标可依”到“多维标尺”。一是分类分层，解决“一把尺子量万物”问题。将全地区项目分为民生保障、产业发展、基础设施、社会治理、生态环保、应急管理等类别，合理划分不同类别标准。二是动态迭代，避免“标准过时”。每年结合物价指数、技术升级等因素修订标准，进行常规调整；在突发情况下启动快速响应，如疫情期间紧急制定疫情“战时标准”，进行应急调整；对人工智能等前沿领域，设置“标准观察期”，允许在合理区间内试错，进行创新容错。

（二）标准应用：从“纸上标准”到“行动规则”。一是前端引导，让部门“会报项目”。部门申报时参考以前年度同类项目历史数据，推荐合理预算区间，避免过度配置。二是中端控制，让审核“有据可依”。对标准范围内项目“快速过审”，突破原来的标准幅度较小的由财政业务科室复核、标准幅度较大的由科室和第三方集中会审。三是末端评价，让标准“越用越优”。建立双向反馈机制，对标准执行难点，每季度收集部门反馈意见；财政结合部门反馈，分析研判，动态优化标准体系。

这套体系的根本价值，在于用“制度的确定性”应对“需求的不确定性”，既为财政资金戴上“紧箍咒”，也为干事创业铺就“公平路”。可以总结为标准像“红绿灯”，明确什么能做、什么不能做；执行像“导航仪”，实时提示偏离、及时纠错；调整像“活字典”，紧跟形势变化动态更新；效果像“公平秤”，让该花的钱花到位，不该花的一分不浪费。

《中国财政》：在预算管理一体化建设中，零基预算改革如何嵌入，并对预算管理产生影响？

王绍华：零基预算在一体化系统中的深度嵌入，使预算管理从“经验决策”向“数据决策”的范式转型。一是更新系统理念与流程设计。重新规划预算编制流程，所有预算支出以零为基点，按实际需求、财力状况和事项轻重缓急统筹核定支出预算。二是完善项目库管理。将预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施全生命周期管理。对项目进行分类管理，取消“小、散、乱”项目，整合归并性质相同、内容相近的项目。三是建立支出标准体系。运用“经济科目＋支出类别”双控制的方式，划清基本支出与项目支出边界，更好发挥支出标准在预算编制中的基础支撑作用。四是加强部门协同与沟通。在系统建设中，搭建部门间的协同工作平台，加强财政部门与其他预算部门之间的沟通与协作，促进信息共享，确保改革措施的顺利实施。

《中国财政》：对下一步继续深入推进零基预算改革有何谋划？

王绍华：改革如逆水行舟，唯实干方能破浪前行。面对新时代财政改革大考，我们将继续以“起跑即冲刺”的姿态，紧扣“干”字核心要义，迈出“统筹谋划分级推进、试点先行示范带动、问题导向靶向攻坚”坚定步伐，聚力打好零基预算改革攻坚战，重点突破三个关键维度：一是抓统筹，把准改革方向舵。强化政治担当，以“解剖麻雀”的功夫深耕地方实际，构建地、县两级联动改革坐标系，确保改革航向始终与中央和自治区同频共振。健全完善改革推进“施工图”，建立目标量化、节点明确、责任到人的任务清单，促进零基预算改革稳步推进。二是抓症结，破除改革中梗阻。清醒认知实际执行中存在的三大深层症结。绩效理念与制度架构间存在“温差”，预算编制与绩效目标间横亘执行断层落差，改革蓝图与基层实操间存在偏移偏差。要以财税体制改革为精准切口，实施“业财融合”靶向治疗工程，为零基预算搭建制度梁柱，浇筑治理根基。三是抓质效，打造改革示范田。打好改革攻坚“组合拳”。聚焦预算管理现代化、现代财税体制构建、经济高质量发展、财政可持续运行四大战略支点，打造具有喀什辨识度的改革样板。通过“小切口”微改革激活“大系统”新动能，建立改革成效“红黑榜”，对形式主义“花架子”亮红牌，让每一分财政资金都成为撬动发展的杠杆支点。

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