2025年积极的财政政策较去年更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场沟通更顺、政策间协同性更高，将发展置于更高的位置。同时，强调要深化财税体制改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。

具体表现为多种政策工具协同发力。赤字率首次达到4%，超过2020年疫情冲击时的3.6%以上，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，彰显了中央推动经济回升向好的坚定决心。这一政策实事求是，因时因势顺势而为，符合当前经济社会发展需要。赤字规模为5.66万亿元，高于去年1.6万亿元；专项债拟按4.4万亿元安排，高于去年5000亿元；继续发行超长期特别国债并提高规模至1.3万亿元，高于去年3000亿元；发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本金。2025年新增赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年赤字、专项债和超长期特别国债之和的8.96万亿元，增加了2.9万亿元，也超过去年赤字、专项债、特别国债和2023年结转到2024年使用的增发国债之和的9.96万亿元。

财政政策的力度明显增强，财政主动作为、积极担当，反映出财政理念的重大变化

一是将发展放在更加重要的位置，以更大力度的政策推动经济更快增长，充分认识到财政可持续的基础是经济可持续。事实上，我国的公有制经济性质、低利率环境、较低的政府债务尤其是中央债务水平，完全能够支持更高的赤字率水平。二是逐步从平衡财政转向功能财政，从注重财政短期平衡转向经济社会中长期稳定发展，更好地发挥财政服务高质量发展的重要作用。三是打破赤字率3%的约束，宏观调控方式更加灵活，因时因势优化创新宏观调控，更加实事求是。真正的财政纪律约束，是完善的财政管理制度和严格的问责制度。国际上长期把赤字率3%作为财政纪律的警戒线，但实际上把3%作为警戒线缺乏理论和实践依据，欧美早已打破。除了赤字，我国专项债、超长期特别国债、特别国债等也发挥了重要的逆周期调节功能。

“持续加力”是保证政策稳定性连续性和稳定市场主体预期的必要之举，“更加给力”、“更加积极”是当前有效需求不足、物价仍偏低迷的形式决定的

加力并保持必要的支出强度是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体回升向好，科技突破和文化突围开启了经济乐观叙事和资产价格重估的新阶段，但经济恢复基础仍有待进一步巩固增强。一是一线城市房价初步止跌回稳，但全国房价止跌回稳以及从房价传导至房地产投资的稳定仍然任重道远，房地产企业的信用风险仍未有效化解。二是“抢出口”短期支持经济，但美国对华加征关税的负面冲击或于二季度显现。三是服务消费仍待提振，消费品以旧换新政策短期可以提振商品消费，但其持续性有待继续观察。四是物价水平低位运行，PPI同比连续29个月为负，影响企业利润、财政收入和居民收入增长。

更加积极的财政政策可以发挥多重作用。一是以必要的支出力度扩大总需求，以内需提振对冲外部冲击、以内部的确定性应对外部的不确定性。二是优化供给结构，促进新质生产力发展，促进新旧动能转换。三是稳定预期。当前，各方对财政政策发力期待较高，财政超常规的逆周期调节能够更好地稳预期。四是防范化解包括房地产风险和金融风险在内的经济社会风险，更好地支持房地产保交楼、收储等，促进房地产止跌回稳。

赤字率达到4%，专项债和超长期特别国债规模扩大，中央加杠杆，有利于扩大有效需求、提振市场信心、防范化解风险

赤字率的提高有特殊意义，可实现三重功效。

一是赤字率和赤字规模明显提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长。二是与其他财政工具不同，赤字率更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义。提高赤字率释放中央稳经济的坚定决心，有利于稳定社会预期、提振市场信心。三是以中央赤字为主，通过转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。赤字规模中，中央赤字为4.86万亿元、占比85.9%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1万亿元超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，从而进一步优化了债务结构。

专项债额度进一步提高，规模的扩大和管理机制的完善将协同发挥稳定经济增长、弥补短板、促进房地产止跌回稳、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。一是专项债投向领域采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。二是专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥补短板的作用。三是专项债可用于盘活存量闲置土地与收购存量商品房用作保障性住房，这将进一步促进房地产市场供需平衡、增加房地产企业的现金流，降低债务风险。四是扩大的规模中仍有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。五是明确专项债资金可以用于支持消化地方政府拖欠企业账款等，有利于增加企业现金流、提升抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，从而畅通经济循环。

超长期特别国债规模扩大，不仅加大了力度，而且扩展了对“两重”、“两新”的支持范围，除了继续形成大量的优质基础设施优化供给结构外，还将有力促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费。更重要的是，超长期特别国债形成优质资产，可以避免地方加杠杆导致的风险，为地方财政腾出空间。

此外，发行特别国债支持补充商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又有利于提高商业银行落实降准降息政策进一步支持实体经济的能力。

进一步加大对地方的转移支付，兜牢基层“三保”底线，缓解区县财政压力和收支矛盾

报告提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。近年来受房地产调整转型、物价低迷、减税降费等影响，宏观税负下行，但同时债务付息支出、“三保”支出刚性增强，财政收支紧平衡持续。基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，中央持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。

考虑地方财政实际情况，今年中央对地方转移支付安排10.34万亿元，剔除2023年增发国债结转至2024年资金因素后同口径增长8.4%。近年来，中央持续加大对地方的转移支付，连续第三年超过10万亿元规模，有利于缓解地方财政压力，让地方政府有更大的财力去支持科技创新、民生改善和营商环境优化，推动经济发展。

优化财政支出结构，有利于提高财政支出的效率和结果，符合我国经济发展阶段转换和进一步稳定宏观经济的要求

报告提出“优化财政支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，提高资金使用效益”，与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相互呼应。近年来，我国持续优化财政支出结构，加大民生保障力度，这不仅是发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要的要求，还是经济高质量发展的要求。伴随我国经济发展水平逐步提高、城镇化进程进入后半段以及人口老龄化进程加快，居民需求从生存型消费逐步进入到发展型消费，尤其是医疗、教育、养老需求上升，财政取之于民用之于民，必然也要提高相关支出比重。

2024年一般公共预算中用于医疗、教育、社保、就业、住房保障的支出占比为39.7%，较2013年上升4.4个百分点。同时，当前消费不足的主要原因是居民消费意愿不足，存在医疗、养老等后顾之忧，从稳定宏观经济的角度考虑，也有必要优化财政支出结构。

报告提出“以科技创新引领新质生产力发展”，预算安排对此予以重点保障，这有利于推动我国经济增长转向科技驱动，有利于优化供给结构、实现更高水平的供需循环、以高质量供给创造需求，有利于维护产业链供应链稳定进而维护国家经济安全。近年来，财政对于科技创新的支持力度明显加大，取得了非常好的成效，近期持续涌现的人工智能、人形机器人领域的重大突破甚至改写了宏观经济叙事，大幅提振了社会预期和市场信心。

充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理长效机制与深化财税体制改革

报告部署“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。严控财政供养人员规模。”主要侧重零基预算改革、消费税改革、转移支付改革，这是落实党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的要求。

零基预算改革。零基预算在我国的实践最早可以追溯到20世纪80年代末。实施零基预算是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径。经过长期实践，零基预算的理念已被基层财政工作人员广泛接受。2021年3月，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提到，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。截至2024年末，大多数省级政府已宣布实施零基预算改革。但是，目前在国家层面缺乏零基预算编制框架和细化零基预算改革实施情况的评估，下阶段要建立健全与零基预算相关的配套制度，如项目库、预算绩效评价及反馈机制等。在财政紧平衡背景下继续深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极的财政政策提质增效。

消费税改革。党的二十届三中全会已经明确消费税征收环节后移并稳步下划给地方政府，此次进一步明确先从部分品目入手，意在增加地方财力，也是本轮财税体制改革的主要发力点。

规范税收优惠。既可以服务于全国统一大市场的建设，避免各地违规的“税收洼地”和税收逐底竞争，又可以稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。

建立同高质量发展相适应的转移支付激励约束制度。在侧重公平发挥好转移支付促进区域均衡发展和基本公共服务均等化职能的同时，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓励经济大省多发展多创收，提高其发展积极性。

从未来进一步深化财税体制改革看，此轮改革短期要增加地方自主财力，从根本上看改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。比如，养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权可以上移给中央政府来承担。

构建债务管理长效机制，有必要在四本经常性预算之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接。当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。