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中国财政 | 孟祥会：深化零基预算改革优化财政资源配置

时间：2025-04-21

作者： 黑龙江省财政厅党组书记、厅长孟祥会

来源：

深化零基预算改革是党的二十届三中全会作出的重大部署，是深化财税体制改革的重要一环。近年来，黑龙江省始终坚持政治引领、高位推进，着眼预算“紧平衡”实际，以深化实施零基预算管理为突破点，大力优化财政支出结构，为龙江高质量发展、可持续振兴提供财力保障。

深刻认识零基预算重要意义

坚定深化改革信心决心

深化零基预算改革是落实党中央改革部署的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对预算管理改革作出了系列部署，党的二十届三中全会更是将“深化零基预算改革”写进《决定》，充分体现了党中央加速推动改革进程、加力深化改革内涵的鲜明态度。黑龙江省坚持把思想和行动统一到党中央决策部署上来，省委十三届六次全会、省委经济工作会议、省政府工作报告先后对深化零基预算改革作出部署安排，省委、省政府主要领导多次作出批示、提出要求，省政府分管领导召开会议、调度进展，高位推动零基预算改革。

深化零基预算改革是实现财政科学管理的必由之路。零基预算改革是健全现代预算制度的核心内容，是经实践检验行之有效的科学管理举措，黑龙江对零基预算理念运用的探索由来已久，自2000年省本级启动部门预算改革以来，始终坚持“破基数、促统筹、保重点、提绩效”的改革方向，坚持“资金跟着项目走”，各项支出审核从零开始，打破“基数+增长”的传统预算编制方式，财政支出结构持续实现优化，资金使用绩效得到有效提升，黑龙江在2023年度财政部地方财政管理绩效考核中跃居全国第一档次，并成功入选全国首批财政科学管理试点。

深化零基预算改革是做好应对财政收支矛盾的必要之举。近年来财政收入增长放缓，而刚性支出压力逐年递增，财政收支矛盾不断加大，黑龙江通过深化零基预算管理，向支出要财力、向存量要增量，在财政“紧平衡”的局面下，做到了中央规定配套项目、民生政策性支出、支持经济结构战略调整和产业升级的生产性投资、科技人才等创新领域支出、防范化解重点领域风险支出等“五个必保”，切实兜住了基层“三保”底线，有效防范了政府债务风险，确保了财政可持续运行。

积极探索零基预算管理路径

促进财政管理提质增效

坚持制度引领，规范工作运行。聚焦当前新形势新任务新要求，围绕财政资源统筹、过紧日子、预算绩效管理等零基预算核心内容，不断完善基础制度支撑。以加强财政资源统筹解决“钱从哪来”，制发《黑龙江省省本级非财政拨款资金预算管理暂行办法》，进一步加大非财政拨款预算统筹力度，鼓励和引导事业单位优先使用非财政拨款收入安排部门支出预算。以落实过紧日子要求解决“钱往哪用”，制发《黑龙江省财政厅关于贯彻落实过紧日子要求严控一般性支出的通知》，重点从14个方面明确45条管控措施，配套制定《黑龙江省省级部门过紧日子评估机制（试行）》，推动党政机关过紧日子成为习惯和常态。以强化预算绩效管理解决“钱怎么管”，制发《黑龙江省财政厅关于强化财政政策导向作用提高财政资金使用绩效的指导意见》，进一步健全预算绩效管理制度体系，推动 “花钱问效”理念深入人心。

严格源头管控，提升编制质效。坚持集约节约、优化存量、严控增量的原则，深入实施“零基预算”编制方法，省本级预算编制秉持“先定事、后定钱”理念，将预算项目全部“打开”，以零为基点编制预算，加力优化支出结构，全面推进不同渠道、不同级次、不同年度资金统筹配置，构建能进能出、能增能减、有保有压的管理机制，通过挤出存量解决增量方式，精打细算安排预算。严格管控“三公”经费等一般性支出，从严审核各级“三保”、债务还本付息、城市运维等刚性支出预算，严格落实24类一般性支出科目预算规模按10%比例压减要求，大力压缩非急需、非刚性、非必要支出，“三公”经费继续实现“零增长”，切实做到“小钱小气、大钱大方”。

硬化标准约束，强化支出刚性。坚持将标准作为预算管理的基础性支撑，着眼财政工作实际需要，构建起覆盖定额公用标准与项目支出标准、通用标准与专用标准、暂定标准与法定固定标准的支出标准体系。对基本支出，实行定员定额管理，动态完善14类52档支出标准；对项目支出，将信息系统运维、通用设备购置、基本科研业务、招商展会等70余项主要共性项目标准嵌入一体化系统进行控制，从源头防止超标准、无标准编制预算。

突出花钱问效，强化绩效管理。将预算管理与绩效管理深度融合，完善反映关键要素、体现产出效果、便于操作考评的“共性+个性”绩效指标体系，并嵌入预算管理一体化系统，推动提高绩效目标设定质量。每年至少开展两次绩效运行监控，分期分批组织清理低效无效及沉淀闲置资金，及时采取调整使用方向、清理收回等措施予以盘活。深化“政策+资金”绩效双评和结果运用机制，对经济社会发展类政策资金集中开展“大起底”式重点绩效评价，将评价结果实质性运用到2025年预算编制中，调整资金额度61.9亿元，优化完善政策78项，推动优化政策和资金供给，保障财政资金花得其所、用得其效。

持续加力深化零基预算改革

扎实开展改革专项行动

今年的政府工作报告明确提出“支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，这是“零基预算改革”首次写入政府工作报告。黑龙江财政将坚决落实党中央、国务院决策部署，结合财政科学管理试点工作，开展全覆盖深化零基预算改革行动，加强制度集成和举措创新，进一步完善能进能出、能增能减、有保有压的预算管理机制。

以清单制明确保障重点。全面对标党中央、国务院决策和省委、省政府部署，结合当年可用财力，健全大事要事分类保障清单，分清轻重缓急，实行滚动安排、跨年度平衡，提升重大战略任务保障能力。坚持有效市场与有为政府相结合，对市场自发调解的领域，更多通过政府性引导基金、贴息、担保等市场化方式投入。

以标准化加强源头管控。建立支出标准与预算管理相融合的管理机制，动态完善基本支出定额标准，加快建立不同行业、不同领域、分类分档的项目支出标准体系。按照急用先行、先易后难、逐步完善的总体思路，优先建成一批应用范围广、实际需求迫切的财政支出标准，加快完善一批专业性较强、制定难度大的财政支出标准，储备形成一批参照财政支出标准或结合部门自身实际制定的暂定支出标准，形成边制定、边应用、边完善的工作格局，发挥支出标准对零基预算管理的支撑作用。

以项目库夯实管理根基。建立常态储备、能进能出、能增能减、动态优化的项目库管理机制，聚焦预算项目谋划、评审、储备、编制、执行等全生命周期，优化入库项目要素设置，健全项目动态评估清理机制，对政策到期、交叉重复、低效无效的存量项目及时退出、调整。坚持“资金跟着项目走、投入跟着绩效走”，积极引入竞争性分配方式，树立“多中选好、好中选优”的资金安排导向，从源头提高资金分配的科学性和精准性，实质性优化支出结构。

以抓绩效提高资金使用效益。开展绩效管理巩固提升行动，进一步健全绩效管理链条，强化绩效目标设定、事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价机制，加强评价结果运用，对低效无效项目予以取消或压缩、对高效益高产出项目予以倾斜、对长远战略项目加强保障，并将绩效视角、方法和要求贯穿财政工作各领域各环节，切实提高预算管理水平、政策实施效果和资金使用效益。

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