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中国财政 | 曹堂哲等：以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革

时间：2025-04-17

作者： 中央财经大学政府管理学院曹堂哲杨威解诗琪安徽省芜湖市财政局何红旗

来源：《中国财政》2025年第7期

零基预算作为预算资金分配和管理的重要方式，旨在打破渐进预算支出固化和僵化，一切从零开始编制预算。零基预算经过多年的演变，从零开始的“工具箱”日益丰富，涵盖了包括项目库管理、支出审查、政策统筹和清理、预算绩效管理、支出标准体系建设等预算管理措施。成本预算绩效管理将成本与绩效的理念融入预算管理全过程，通过“打开成本看业务、优化业务促管理、提升管理促改革”，建立基于成本、质量、效益分析与比较的预算资金分配与管理模式，在理念、体系和措施等层面与零基预算高度契合，成为零基预算“工具箱”中的“重器、利器”。

成本预算绩效管理与零基预算理念融合

零基预算作为理性主义预算的代表，相对于增量预算和渐进预算而言，要求在每个预算周期开始时，所有支出项目都必须从零开始重新评估和证明其必要性，而不是基于上一周期的预算进行调整。传统的零基预算通过定义决策单元、建立决策包、对决策包进行排序、将排序进行合并、按照优先顺序配置资金等举措，重新配置资源，打破了资金固化，提高了资金使用效率。由于政治与法律约束、决策单位定义困难、目标自下而上缺乏统筹、工作量繁巨等原因，传统零基预算在美国实施一段时间后，操作层面的具体方法被“自上而下”预算所取代，但是从零开始、重新配置资源、提高财政资金配置效率和使用效益的理念保留了下来，预算编制“破”之后如何“立”的“工具箱”也日益丰富。

成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算模式，作为传统预算绩效管理的守正创新，以物有所值绩效观为基础，旨在建立直接型绩效预算，是现代预算制度和零基预算改革的有力支撑。成本预算绩效管理在宏观、中观和微观层面与零基预算的基本理念高度一致。

宏观上，成本预算绩效管理为零基预算提供支出结构优化的路径和方法。成本预算绩效管理引入关键绩效指标和绩效基线等方法，将行政成本和城市运行成本情况纳入政府财政运行综合绩效评价，强化了各级政府、各部门的成本控制意识，为提高政府预算的配置效率和运营效率提供了有力支撑。同时成本预算绩效管理分行业、分领域、分层次对重大支出政策和重大事项开展穿透式成本预算绩效分析，从投入、管理、产出和效益等方面找准成本基线和绩效基线，形成政策延续、调整、取消等方面的建议，为支出结构优化找到了重要依据和支撑，加强了财政资源整合统筹。

中观上，成本预算绩效管理契合零基预算支出审查的基本框架。零基预算建立“部门职能——工作任务（活动）——预算项目”资金配置框架，并与绩效预算相结合，通过事前绩效评估、成本效益分析等措施对项目支出进行排序，提高预算配置效率。成本预算绩效管理不断从项目层面向部门（单位）整体拓展，将成本效益理念融入部门和预算管理全过程，建立以成本、质量和效益为核心的考核指标体系，明确降本增效目标，确定行动计划和方案，构成部门零基预算评审的重要内容，以“立标、对标、达标”持续推动部门和单位降本增效。两者相辅相成、共同作用，提高了财政资源的配置效率和使用效益。

微观上，成本预算绩效管理支撑零基预算的精准测算和标准科学。成本预算绩效管理通过完善全成本核算体系，建立健全功能标准、公共服务标准、成本定额标准、绩效标准和支出标准，在项目生命周期中强化成本管控，实现财政资金的“物有所值”。这与零基预算强调做实项目库管理和强化支出标准建设相辅相成，都为了确保“让纳税人的每一分钱都产生绩效”，增强了预算管理的科学性与精细化，提升了运营效率。

成本预算绩效管理与零基预算体系融合

我国于20世纪90年代开展了第一轮零基预算改革，2015年以来，各地进一步推动了第二轮零基预算探索，党的二十届三中全会要求“深化零基预算改革”。与西方国家最初的零基预算相比，我国各地新一代零基预算改革集成了支出结构优化、政策和项目清理、集中财力办大事、绩效管理、支出标准体系、跨部门协同、成本预算绩效等现代财政管理举措，成为新形势下财政治理的有效工具。中国式零基预算形成了“破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准”的体系，成本预算绩效管理与中国式零基预算相辅相成，互相融合。

破基数。零基预算强调打破支出固化和僵化格局，一般通过项目库管理的方式，理顺事与钱之间关系，强调“先谋事、再排钱”的原则，通过严格的项目入库评审机制和滚动管理机制，确保项目成熟一个入库一个，入库后建立定期评估和动态调整清理机制。成本预算绩效管理强调“先有成本、再有预算”，秉承业财融合的理念，以成本为抓手，在预算安排的时候，明确功能标准、公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准，这一做法将零基预算的要求做实做细，确保预算安排的项目是谋划成熟的项目和预算测算精准的项目。

保重点。零基预算要求预算支出要兜牢“三保”底线和民生底线，聚焦党委、政府重大战略部署，强调分类和聚焦。一是分类编制预算。根据项目支出用途和范围将项目进行划分，基本支出实行分类分档、定员定额管理；项目支出实行分级、分类管理，按照轻重缓急进行标识，形成“总量控制、统筹考虑、优化结构、保证重点”的分类体系。成本预算绩效管理形成了分行业、分领域、分层次推进的实施策略，形成了“人员支出看政策、基本支出看定额、特定目标项目分类分档建立标准”的管理体系，为零基预算分类保障奠定了基础。二是聚焦重点。通过重点保障事项清单、专项资金清单化管理、集中财力办大事政策体系等方式，将重点工作、重要发展领域及基本民生等纳入清单，优先保障，并对政策和项目定期审查，动态调整，集中力量办大事。比如北京、安徽、海南、深圳等地开展园林绿化资金成本预算绩效分析，结合园林绿化事业发展规划、财政事权和支出责任等，重新构建了园林绿化事项（支出）三级分类体系，并将事项对应关键绩效指标，通过成本效益分析、投入和产出分析，找到各区园林资金的绩效基线，确保发展目标、战略领域、财政事权、政策任务、绩效目标一体关联，达到保障重点的目的。

促统筹。零基预算强调财政资源统筹，通过重构部门项目资金，强化跨部门资金整合，合理划分各级政府的财政事权和支出责任，加强中期财政规划，提升预算安排的系统性、整体性和协同性。比如上海、北京、安徽等地探索“一类事”（预算资金安排的具有共性绩效目标、功能模块、支出要素的支出）成本预算绩效管理，引入基线管理、关键绩效指标、平衡计分卡、成本效益分析等方法，在绩效分析、功能评估、成本核算、成本效益比较的基础上，从投入、过程、产出、效益和满意度等方面合理“立标”，建立“一类事”关键绩效指标；比较“立标”找准绩效基线；准确“对标”，找准短板弱项；努力“达标”，制定行动方案，实现降本增效。通过“一类事” 成本绩效分析，解决了同类事项不同服务标准、成本定额、支出标准和绩效考核不一致的问题，有助于行业高质量发展。

提绩效。全面实施预算绩效管理是零基预算的内在要求，但传统预算绩效管理存在成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、“评分荣辱式”结果运用与绩效奖惩关联“软化”等问题，容易导致预算与绩效“两张皮”现象。与之相比，成本预算绩效管理运用成本核算、效益计量、标杆管理、关键绩效指标、成本效益分析等方法，围绕成本、质量和效益等绩效目标和指标，对财政资金总量结构、配置效率、运营效率开展的分析和研判活动，实现了成本效益理念融入预算管理全过程，穿透在预算绩效管理各环节，比如上海浦东新区等地探索评估评审与成本效益分析融合、重点绩效评价与成本绩效分析融合、业务和财务融合，打造了直接型绩效预算模式，为零基预算提绩效提供了有力支撑。

核成本。零基预算解决配置效率问题后，需要在预算安排之前，进行详细规划与精确计算，解决预算申请多少、分配多少、下达多少等“算细账”的问题。成本预算绩效管理强调健全的成本核算基础和成本管控机制，通过完善成本核算基础、建立成本指标库、数据库和信息平台，提高成本管控水平，明确政策目标与财政权责，确保投入成本与产出质量和效益相匹配，打造“预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本、评价结果有奖惩、评价结束出标准”的闭环管理机制，为零基预算的有效实施提供坚实的基础。

出标准。零基预算建立在理性预算基础之上，追求基于客观标准，以实证证据、绩效指标和可量化数据为依据，最大化政府项目的产出效果。标准科学是零基预算编制的内在要求，包括项目文本标准化、支出标准化等内容。通过全面推行成本预算管理，促使各级政府、各部门依据支出政策、项目构成要素以及财政承受能力等因素，构建一套形成广覆盖、多指标、可调整的支出标准体系，形成了投资建设功能标准、公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准等构成的预算“标准体系”，确保零基预算实施有据可依。

以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革

破基数方面：以物有所值打破基数依赖。深化零基预算要牢固树立“先谋事、再排钱”的观念，进一步做实项目库管理，对项目支出进行分级、分类，精准测算，精准施策。对此，成本预算绩效管理可以将“物有所值”理念和事前功能评估理念深度融入项目库全周期管理中：在事前绩效评估中加强功能评估和成本效益分析，推动部门提前做好项目谋划、征集、储备等前期工作，实现资源投入与政策目标相嵌合，以财政资金“物有所值”打破基数依赖，以成本效益理念穿透评估评审和绩效目标审核，加强预算编审的系统集成。

保重点方面：分类深化成本预算绩效管理。保重点的关键是分类编制项目预算，定期清理政策和项目，集中财力办大事。对此有必要聚焦党委、政府重大战略部署，分行业、分领域深化成本预算绩效管理，提升成本预算绩效管理的系统性、整体性和协同性。一是引入成本预算绩效分析等方法，开展政策清理，实现政策动态调整、优化和退出。二是完善部门整体支出审查，自上而下理顺战略、政策、项目和资金的关联关系，以成本预算绩效管理为抓手，在零基预算编制中完善“人员类项目看政策、公用经费类项目看定额、特定目标项目分类分档建立标准”的分类保障机制。三是配合零基预算“保重点”功能，针对重点事项，加快完善分行业、分领域的成本绩效指标和基线体系，打造行业发展的标尺。

促统筹方面：深化跨部门成本预算绩效管理。零基预算要求强化对预算编制和财政政策的宏观指导，加强纵向与横向协同，推动跨部门资金统筹整合。这要求成本预算绩效管理要进一步形成党委政府领导、财政组织协调、市区乡镇联动、部门主责落实、人大审计监督、社会广泛参与的工作机制。要将成本预算绩效管理从项目向跨部门、跨区域的“一类事”拓展，结合政策清理，对 “一类事”开展进行成本绩效分析，加强跨部门协同和上下联动，完善“一类事”数据共享平台或机制，实现关键绩效指标和历年指标值、共性功能模块的公共服务标准和绩效考核、成本定额标准、财政支出标准等共享、可比、有用，从成本控制、管理效率、产出效益、满意度和可持续性等方面形成立标、对标、达标的长效工作机制。

提绩效方面：打造成本预算绩效管理闭环。零基预算强调绩效优先，将绩效评估和评价结果作为预算编制的重要依据和参考。对此，应将“物有所值”理念和方法贯穿于预算管理各环节，将成本绩效理念融入预算绩效管理全过程。项目（政策）论证做好成本效益分析；事前绩效评估做好成本效益比较；绩效运行监控做好成本控制；绩效评级做好成本核算、评价和分析，将成本绩效评价结果作为支出标准制定、预算安排、政策调整、管理改善和行业改革的重要依据。

核成本方面：完善成本核算基础工作。核成本是零基预算和成本预算绩效分析的共同基础。一是要摸清财政项目支出的成本构成，对新增项目要合理估算成本，对延续性项目要细化核算历史成本，既要区别不变成本和可变成本，也要分析可控成本和不可控成本及其变动趋势。二是夯实成本核算基础，进一步深化政府会计制度改革，按照权责发生制核算项目的全周期成本，规范和统一财务核算的科目、口径，实现成本核算、预算管理、财务管理、绩效管理、内控制度的系统集成，建立成本核算基础数据库和单位成本数据库，并与绩效指标和标准相衔接，为成本绩效管理奠定基础。

出标准方面：健全高质量发展治理体系。标准科学是现代预算制度和零基预算的重要特征和内在要求。通过成本预算绩效分析，完善项目标准文本建设，健全公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准体系，推动预算管理一体化更加智能化，强化数据分析运用，提升预算管理效能，完善标准科学的预算制度，优化零基预算编制。通过实施成本预算绩效分析，将成本预算绩效管理贯穿在政府履职的全过程、各环节，以成本预算绩效管理健全高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核，推动政府治理能力提升和高质量发展。

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