党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化预算改革、健全预算制度提出顶层设计和更高要求，既高屋建瓴抓住了深化预算改革的“牛鼻子”，同时又触及到了深化预算改革的堵点和难点，表明了中央推进改革的决心。因此，要扎实有效推动各项改革任务落实，既需要以攻坚克难的精神统筹谋划，又需要做好细致的改革基础性工作，推动改革落到实处。从预算完整性来说，根据党的十八大和十八届三中全会决定以及预算法的要求，我国已经形成了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的预算体系，以政府信用取得的债券形式的政府债务分别纳入一般公共预算和政府性基金预算，实现了税、费、利、债的预算管理，并通过四本预算之间的调入调出机制实现统筹，基本实现了全口径的预算管理及监督。党的十八届三中全会对人大监督的范围由对预算决算、国有资产的监督，进一步拓展到对政府债务的监督，也在凸显对人大加强全口径预算决算监督的新要求。《决定》明确提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入预算管理”，从政府预算来说，是在目前政府“四本账”的基础上，更多指向大口径的非税收入，即除税收以外的依托政府行政权力、政府信用（信誉）、国家资源资产或提供特定公共服务征收、收取、募集的财政收入，与《决定》中“规范非税收入管理”一脉相承；从部门单位预算来说，也指向了财政拨款与部门单位的非财政拨款的统筹，优先使用事业收入、经营收入等非财政拨款收入安排支出预算。因此，从全口径的角度对加强所有财政资源和预算统筹提出了更高的要求。目前依托行政权力取得的收入主要表现为依据法律、行政法规、政府规章及规定等所收取的各项行政事业性收费收入，其特点是种类繁多且分属不同的主管部门，这些收入主要纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。依托政府信用（信誉）取得的收入，目前纳入预算的主要为经法定程序批准的各类政府债券以及各种国内外的捐赠收入、利息收入等等；依托国有资源资产取得的收入，除目前纳入国有资本经营预算和一般公共预算的国有资本经营收益外，主要是国家有偿转让国有资源（资产）使用费而取得的收入，内容多且杂。如海域、矿区使用费收入、行政事业单位国有资产出租、出借、处置收入、出租车经营权有偿出让或转让收入、矿产资源专项收入、水资源费收入、市政公共资源有偿使用收入（停车泊位及公共停车场等）等，目前纳入一般公共预算管理。就形式上来说，按法律法规要求上述收入都应纳入预算管理，但现实反映不尽如人意，一部分行政事业性收费及国有资源资产收入等游离于预算之外。从健全预算制度加强财政资源和预算统筹角度来说，除了通过进一步加强管理，堵住跑冒滴漏外，需要重点解决一些问题：一是依托行政权力的收费，首先要明晰有执收执法权的主管部门职权范围，解决部门收费职权交叉重叠问题；其次要厘清收费范围，既要依法依规足额征收纳入预算，同时也要取消一些已经不适应及不合理的收费，更要注意应对新发展阶段出现的一些新兴领域的收费问题，如政府的政务数据资产带来的收益分配问题等。二是将依托政府信用取得的收入纳入预算管理，应该结合《决定》中“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”要求以及一揽子化债方案统筹考虑，前提是要解决如何界定好全口径地方债务，促进地方政府融资平台转型以及建立起防范化解隐性债务的长效机制，在此基础上将所有以政府信用取得的收入统筹纳入预算管理。三是在国有资源资产收入上，目前我国已经建立了政府向人大报告国有资产的制度，分属不同部门管理（国资委、金融监管、财政、自然资源）的国有资产分别以四个专项报告，企业（非金融）国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、自然资源国有资产向人大报告。通过报告制度逐步摸清了家底，但在资产价值的实现及分配、资产收益的征收及分配、各主管部门的协同，以及纳入预算统筹管理等方面仍存在难点需要突破。目前纳入国有资本经营预算的主要是部分国有企业经营性国有资本的收益，非经营性国有资产（行政事业性）、国有资源资产的收入以及部分国有金融企业的收入等纳入一般公共预算。在国有资本经营预算收入中最主要的部分是国有企业上缴利润以及股息股利等，企业利润根据企业性质及盈利水平按照不同的比例分类分档上缴。同时，按照党的十八届三中全会要求，国有资本经营收益逐步调入一般公共预算、社保基金预算，2020年实现了30%，有的地方则更高。《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》提出了深化改革的举措：要扩大国有资本经营预算覆盖范围、推动全面覆盖；有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳；健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制，分类分档；优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制等。因此，目前对此部分的改革，应结合《决定》中提出的“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同”，“推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力”的要求，在对国有企业经营收益的分配上既要考虑“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”的压舱石作用，又要统筹考虑其可持续健康发展的需要。就完善国有资本经营预算的绩效评价制度来说，应结合《决定》中提出的“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”要求进行。我国在上世纪九十年代就曾经推行过零基预算，当时主要体现在部分地区的项目支出上，近几年又重提。将零基预算改革写进党的决议应该还是第一次。简单说，零基预算相对于基数预算的优点，一是以往年度预算基数不再自动成为下一年预算决策或者预算拨款的依据,现有的支出基数必须和新的支出增量一起比较和竞争,各个部门每年必须为它的全部预算申请进行说明。二是可突出当年经济社会发展战略及政策重点,从而解决传统基数预算下“基数加增长”，以承认既得利益为前提,使以前年度的一些不合理的收支因素，如一次性、临时性的因素得以延续造成支出结构固化及某些支出规模单边上涨的问题，使预算决策有较大回旋余地,有利于充分发挥预算政策的调控功能。三是有利于财政部门对各部门预算申请的管理控制和资金统筹，改进资源配置效率、优化支出结构、提高资金使用绩效。但实施零基预算也有一些困难，以往零基预算难以推进不仅仅是技术层面的问题，重要原因还在于实施零基预算则要动基数，背后就是各方原有资金盘子及利益格局的调整，将会引起各方围绕基数保卫战进行博弈。因此，零基预算还涉及如何完善治理体系的问题。如何深化零基预算改革？一是在预算编制层面将零基预算与绩效预算有机结合，这些年来对新增项目实施的绩效预算管理，很大程度上就是一种零基预算的理念。同时今后不只在新增项目上，对存量政策及项目也要定期进行基于零基理念的绩效评价，对政策目标已经达成的项目应及时终止，对投入方向类似或相近的支出应统筹整合，以解决一占上预算盘子就成为永久的固化问题。二是做好零基预算实施的基础工作。零基预算是否有效取决于基础信息是否科学合理。近年来一直提倡的政府部门习惯过紧日子不应简单按照一个百分比压减，关键是要对部门的机构设置、职责范围、人员编制、支出标准等进行重新厘定，进行有保有压的调整。同时，不只是项目支出，在基本支出上（人员、公用经费）也要逐步引入零基理念。要结合政策及价格因素，动态调整及完善分类分档的基本支出定额标准，建立起支出标准与预算管理相融合的管理机制，从而对零基预算的实施形成支撑。三是对相关政策法律法规进行协同，取消一些支出挂钩的要求，以突破零基预算实施在法律制度层面上一些阻碍。我国目前的预算分配权除了财政部门外，还有多个政府部门在某些专项资金或特定项目上拥有一定的预算分配权。例如，发展改革委、教育、科技、农业等部门，其中专项转移支付占比较大。同时，一些部门法要求部门支出与财政收入或GDP增长挂钩，也固化了财政资金的分配，影响了财政资金的统筹和优化。为解决这一问题，党的十八届三中全会就提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，预算法中也有相应要求，2015年国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》中提出了十个方面的统筹，涉及项目、预算科目、部门、四本预算、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行之间等。其目标就是要推进统一预算分配权，解决实践中一些领域的资金挂钩问题，避免资金分配出现固化，资金使用“碎片化”，加强存量资金资产统筹，盘活各领域沉淀的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，增加资金有效供给。这是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。目前我国统一预算分配权的难点在于相关法律法规与制度层面的矛盾、部门利益与权力分散交织、预算分配机制不完善等，从而导致实际落地层面的困难及挑战。为了克服这些难点，实现统一预算分配权，需要加强顶层设计、完善法律法规、增强政策取向的一致性、优化预算分配机制、提高预算管理能力和加强监督等方面的工作，从而实现将所有预算资金纳入财政部门统一分配。同时，由于统一预算分配权会使权力向财政部门集中，实践中还应加强与其他部门的协作和沟通，增强预算分配的合法、公开、透明，避免权力过度集中或滥用权力，自觉接受人大监督。 总之，党的二十届三中全会提出有关深化预算改革内容，许多都是以往多次提出又未得到有效解决的问题，表明改革进入深水区。因此，预算改革的顺利推进还需要如《决定》所说，“冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，敢于突进深水区，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，坚决破除各方面体制机制弊端，实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变”；需要坚持系统观念，消除惯性思维及对原有路径的依赖，进行“系统性重塑、整体性重构”，“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效”；需要以加强统筹、打破固化、调整各方的权力及利益，加强各项法律法规及制度的建设和完善，“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。“要以钉钉子精神抓好改革落实”，尽快从改革蓝图到改革施工图，出台有利于落地的具体举措，以实现各项预算改革目标。通过健全预算制度、加强财政科学管理、信息化数智化赋能，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，统筹使用，推动建立现代财政制度。
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