2023年7月，某高校采用公开招标方式采购校园食堂配套设备和餐厨用具。《招标文件》中关于“投标人资格要求”规定，该项目专门面向中小企业采购，所投产品制造商应为中小微企业（提供中小企业声明函）。该项目于2023年10月发布中标（成交）结果公告，中标供应商为A公司。参与该项目投标的供应商B公司于中标结果公告后，先后提出质疑和投诉，称中标供应商A公司提供的《中小企业声明函》中载明的部分生产厂家与实际情况不符，其中部分产品的制造商与实际生产厂家不一致，该《中小企业声明函》为虚假材料，本次项目A公司不应享受中小企业扶持政策，故A公司提供的投标文件应为无效，同时中标结果应当无效。

财政部门受理投诉后，立即启动调查。经查阅该项目资料，发现A公司的《投标文件》显示，所投塑料砧板产品为“甲品牌”，其制造商为甲公司；《中小企业声明函》声明塑料砧板产品制造商为甲公司（中小企业）。同时，A公司还提供了一份《委托加工协议书》，该协议载明，甲公司委托乙公司加工生产塑料砧板，品牌为甲公司持有的“甲品牌”，使用乙公司的生产许可证。财政部门同时向乙公司函询，查明甲公司与乙公司之间签订的《委托加工协议书》合法有效，并已按照相关要求对委托加工产品信息进行了标注。经财政部门调查，甲公司确为中小企业。此外，财政部门还向同级市场监管部门致函请求协助认定委托加工情形中如何认定产品制造商，市场监管部门回函称：委托加工情形中，委托加工的产品使用委托企业的商号或注册商标的，应将委托企业视为产品制造商。

财政部门认为，按照关于货物类采购项目的《中小企业声明函》填写要求，投标过程中所声明的对象应当是货物的“制造商”。本案A公司所提供的《投标文件》中，所投产品甲品牌塑料砧板符合《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十七条关于“被委托企业应当取得与委托加工产品相应的生产许可”的规定，甲公司与乙公司之间的委托加工协议合法有效，且案涉产品使用甲公司持有的“甲品牌”商标，甲公司应当被视为案涉产品的制造商。故A公司提供的《中小企业声明函》符合相关规定，B公司所投诉的事项缺乏事实依据。

本案中的焦点问题有两个：一是“贴牌加工”情形中的委托方与受托方，哪一方为产品制造商；二是作为中小企业的委托方，能否享受《政府采购促进中小企业发展管理办法》中规定的中小企业扶持政策。

（一）“贴牌加工”的情形中，委托方是产品制造商

贴牌加工，也叫贴牌生产、代工、委托加工等，通常指作为委托方的企业将产品的加工生产工作委托给具有生产许可证的受托企业完成，而生产的产品使用委托方自身的商号或注册商标，一般委托方还要负责相关产品的研发、设计、市场开发。贴牌加工的本质是企业采取委托方式加工生产产品，是企业整合市场资源、提高生产效率的常见方式。在政府采购活动中，供应商投标的货物相当一部分是贴牌加工而来。

《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十条第二款规定：“采取委托方式加工生产列入目录产品的，企业应当在产品或者其包装、说明书上标注委托企业的名称、住所，以及被委托企业的名称、住所、生产许可证标志和编号。”可见在工业产品生产许可管理中，委托企业负有“在产品或包装、说明上标注相关内容”义务，通常被认定为产品的“生产制造主体”。在本案例的“贴牌加工”的情形中，委托方甲公司占主导地位，负责产品研发、设计、销售及后期维护，根据委托加工协议及甲公司要求，受托方乙公司仅负责产品生产的加工环节，不拥有产品的知识产权、品牌，不对外独立承担法律责任，因此，应将委托方甲公司作为产品制造商。

（二）“贴牌加工”的情形中，作为中小企业的委托方可以享受中小企业扶持政策

首先，作为中小企业的委托方享受中小企业扶持政策符合《政府采购促进中小企业发展管理办法》的规定。《政府采购促进中小企业发展管理办法》第四条第（一）项规定中的“制造”、“生产”并没有“自行加工产品”的语义限制，后文也没有明确规定“货物由中小企业制造”指必须由中小企业自身完成加工产品的动作。与《办法》配套的附件1《中小企业申明函（货物）》指出享受中小企业扶持政策需要申明“制造商”为中小企业。本案例的“贴牌加工”情形中，委托方甲公司是所投产品的制造商，且甲公司为中小企业，已经符合《政府采购促进中小企业发展管理办法》的规定。

其次，作为中小企业的委托方享受中小企业扶持政策符合“权利义务对等”的公平原则。《民法典》第一千二百零二条规定：“因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任。”《产品质量法》第二十六条第一款规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十条第二款对“采取委托加工方式生产列入目录产品”的规定，则将委托加工情形中的委托企业一方置于“生产者”的地位，因此在“贴牌加工”情形中，通常由委托方对外承担产品质量责任。在本案例中，委托方甲公司是所投产品的质量责任承担者，自然应被认定为“产品制造商”，作为中小企业的甲公司可以享受相应的扶持政策，符合“权利义务对等”的公平原则。

最后，将“贴牌加工”情形排除在中小企业扶持政策范围，背离了《政府采购促进中小企业发展管理办法》的本义。有观点认为，《政府采购促进中小企业发展管理办法》第四条第一款第（一）项将“货物由中小企业制造”进一步解释为“货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标”，即“货物由中小企业制造”指货物必须由中小企业本身加工生产，应当排除采用委托加工生产的情形。该观点将导致采用委托加工方式生产货物的中小企业不能享受相应的政府采购扶持政策。而是否采用委托加工方式生产货物并不影响对中小企业性质的认定，委托加工也不是法律法规所禁止的行为。将“委托加工”情形排除在中小企业扶持政策范围，是对《政府采购促进中小企业发展管理办法》的限缩性解释，减损了采用委托加工方式生产货物的中小企业的合法权益，背离了《政府采购促进中小企业发展管理办法》“促进中小企业健康发展”的政策初衷。

综上，“贴牌加工”情形中，委托方为货物制造商，作为中小企业的委托方能够享受《政府采购促进中小企业发展管理办法》中规定的中小企业扶持政策。