2025年是“十四五”规划的收官之年，也是全面深化改革向纵深推进的关键之年。2024年底召开的中央经济工作会议，作出了“实施更加积极的财政政策”的决策部署，为财政重点工作奠定了总基调。回顾我国财政政策的发展历程，在不同的经济发展阶段和社会环境下，积极的财政政策所运用的调控工具、采取的调控方式呈现出差异化特征，但始终聚焦于以强有力的政策举措、积极主动的政策态势，有效引导各类资源合理配置，充分发挥财政政策的杠杆效应，全方位推动经济朝着持续向好的方向稳健前行。

分税制改革以前，尽管政府工作报告中常有“严格控制财政支出和赤字数额”等相关表述，但对于财政政策的具体类型并未有明确阐释。直至1994年，《关于1993年国家预算执行情况和1994年国家预算草案的报告》首次对当年财政政策进行定性，并明确指出当年国家预算安排要坚持从紧原则，为后续财政政策的发展奠定了基础。梳理财政政策的发展历程可以发现，积极的财政政策的实施大体可分为三个阶段：

第一阶段是1998—2004年，即实施积极的财政政策的萌芽探索期。1998年初发布的《关于1997年中央和地方预算执行情况及1998年中央和地方预算草案的报告》提出要“继续实行适度从紧的财政政策”，即延续自1994年开始实施的紧缩型财政政策。之后，为应对亚洲金融危机逐步蔓延的影响，1998年7月，适时调整宏观政策方向，提出采取扩大需求的积极的财政政策。自此，我国开启了长达七年的积极的财政政策探索与实践。在这一阶段，财政政策的主要措施是增发国债用于投资。1998—2004年间共发行长期建设国债9100亿元，主要投向交通通信、农林水利、生态环境以及农网改造等基础设施建设领域，有效刺激了内需，全面激活产业链上下游各环节的生产与消费活动，推动总需求和总产出的稳步增长，既成功抵御了亚洲金融危机的冲击，又为后续经济社会持续健康发展奠定了基础。

第二阶段是2008—2012年，即实施积极的财政政策的拓展扩张期。2008年，为应对美国次贷危机在全球范围内扩散对经济造成的冲击，11月的国务院常务会议果断将财政政策由“稳健”调整为“积极”。与上一阶段不同的是，此阶段积极的财政政策在刺激经济增长的同时，更加强调消费在拉动内需方面的作用，也更注重经济结构的调整与地方政府参与。从需求侧角度来说，扩大政府投资仍是主要手段。2008年第四季度至2010年底，来自中央预算内投资、中央政府性基金、地方财政预算以及中央财政代发地方政府债券等资金约4万亿元，主要投向灾后恢复重建，以及铁路、公路、机场等重大基础设施建设和城市电网改造等领域。从供给侧角度来说，结构性减税政策有效降低了宏观税负。2011年，陆续出台了一揽子结构性减税政策，有效减轻企业与个人负担，包括提高个人所得税中工资薪金所得的减除费用标准、提高增值税和营业税起征点、延长对小型微利企业减半征收企业所得税等政策。在需求和供给两方面的措施引导下，积极的财政政策在抵御2008年金融危机影响方面取得显著成效，确保经济按照预期目标稳健发展，并在一定程度上推动了经济发展方式的转变与经济结构调整。

第三阶段是2013年至今，即积极的财政政策的创新转型期。与上述两阶段不同的是，这一阶段财政政策的实施背景发生了显著变化。经济增速逐渐放缓，经济发展方式中潜藏的结构性问题开始显现，加之过去实施的一系列经济刺激政策衍生出的滞后效应与溢出效应，共同造就了“三期叠加”的复杂局面。基于此，积极的财政政策将重心放在通过减税降费推进结构性改革方面，同时也注重平衡供给侧和需求侧的关系。2016年，“营改增”改革的全面推开不仅有效降低重复征税情况，而且促进实现“提高直接税比重”的税制结构目标；2018年，通过下调制造业、交通运输等行业的增值税税率，持续助力企业减税降负；2022年，开始实行大规模增值税期末留抵退税政策，当年宏观税负较2012年下降4.9个百分点。此外，以优化培育新的经济增长点为目标，积极的财政政策有力支持推动科技创新并加大投入。数据显示，2012—2022年间，全国基础研究经费年均增长近15%，增速为全社会研发投入的2倍。这些积极有效的财政政策，不仅成功助力经济在复杂多变的环境中保持稳定增长态势，更为经济结构的优化升级提供了坚实的资金保障与政策支撑。

在积极的财政政策持续发力的背景下，通过制度创新、工具升级和治理提升，我国已逐步构建起与国家治理体系相匹配的现代预算管理体系，并在预算统筹、绩效管理以及债务风险防控方面取得显著成效。

一是预算统筹能力显著增强。2008年以来，积极的财政政策持续发力，大规模减税降费与扩大支出、增发国债等措施并行，对政府财力调配提出了更高要求。因此，预算统筹能力的不断增强，成为优化财政管理体系的关键。一方面，“四本预算”统筹衔接愈发紧密。2015年，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》提出，要加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。如2023年中央国有资本经营预算本级支出中，向一般公共预算调入的比例达到51.7%，为公共服务、民生保障等领域提供了更充足的资金支持。另一方面，跨周期调节机制逐步完善。随着一般公共收入增速放缓，除了“四本预算”内部的调入调出以外，中央预算稳定调节基金在资金调配中发挥着“蓄水池”的重要作用。这种灵活调整既保障了财政收支在不同经济环境下保持相对稳定，又增强了财政政策应对经济波动的能力。

二是绩效管理效能跨越式提升。2017年以来，积极的财政政策定调变得更为细化，如“更加积极有效”、“加力提效”、“提质增效、更可持续”、“提升效能，更加注重精准、可持续”等。这要求财政政策不仅要在力度和工具方面进行强化，更要发挥政策实际效能，提升有效性与针对性。自2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度不断完善。从政策效能角度来看，绩效管理制度切实发挥着“花钱必问效，无效必问责”的关键作用。例如，在2023年福建省部门预算的编制过程中，通过对绩效评级较低的专项资金进行压减，成功统筹超过6亿元预算资金用于其他重点项目支出。同时，预算绩效管理中的成本效益意识显著增强，为衡量政策有效性提供了直观的量化指标。北京、上海、江苏、山东等地区积极开展成本绩效分析试点工作，通过制定定额标准、设定绩效基线以及开展事前功能评估，促进实现公共服务绩效管理的标准化、科学化和精细化。

三是地方政府债务风险防控体系日益完善。2008年以来，在积极的财政政策推动下，中央与地方政府同时加大杠杆力度，地方政府债券从试点发行走向正式发行，且发行规模逐年递增。与此同时，一套旨在保障财政可持续性的债务风险防控体系逐步健全，债务管理机制不断创新。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》印发后，各级政府相继出台地方政府债务风险评估和预警办法，以债务率作为主要考核标准，新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率等作为辅助标准，并将债务风险划分为“红橙黄绿”四档，逐步建立完善地方政府性债务风险预警机制。此外，健全地方政府债务绩效管理机制，并将其作为债务管理的独立环节。在地方政府债券绩效管理方面，各级政府严格落实质效监控，以确保债券资金使用高效合规。

在积极的财政政策的引领下，依托于预算管理的民生保障精度持续优化、预算管理一体化系统全面铺开、预算管理法治化与民主化建设逐步完善。这些改革相互协同，不仅强化了积极的财政政策的乘数效应，更通过预算资源的科学配置，在稳增长、保民生、防风险间形成动态均衡，为国家治理能力现代化提供了坚实的财政制度保障。未来，仍将在财政政策引领下深化财税体制改革，进一步发挥财政政策“提质增效”的核心枢纽作用，为中国式现代化建设有效赋能。

【基金项目：研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“健全预算制度加强财政资源和预算统筹研究”（24ZDA038）】