零基预算改革作为平衡预算资源和支出需求矛盾的有效手段，是应对当前财政收支形势变化的迫切需要，也是强化国家重大战略任务和基本民生财力保障的现实需要。在中央部门预算层面推进零基预算改革，对于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用具有重要的现实意义。

长期以来，部门预算编制大多以上一年支出为基数、适当考虑一定增长比例的方式分配资金。这种模式相对简便易行，有一定合理性，但容易造成支出固化僵化、“为花钱而花钱”等资金浪费现象，加剧财政支出压力，影响预算平衡、资源统筹和财政可持续。与之相对，零基预算以零为起点编制预算，不考虑过去的预算项目和收支水平，结合财力状况和实际需求，重新审视各项支出的必要性、成本效益、开支标准及优先级，在综合平衡的基础上进行预算编制，能够灵活应对内外环境的变化，更贴近预算年度真实经济活动需要，有利于加强预算控制并提升资金配置效率和使用效益。

总结各地零基预算改革实践，主要有以下经验：一是以做实预算项目库为突破口，加大对项目的清理、政策的整合，把无效低效支出转换成重点保障任务的增量。二是以优化项目评审为抓手，把加强项目预算审核和强化项目排序作为预算安排的前置条件，提高资金安排的精准度和有效性。三是以支出标准化建设为支撑，将支出标准作为预算编制和审核的基本依据。四是以预算绩效管理为指挥棒，强化项目绩效目标管理，在预算分配中体现绩效导向。五是以完善配套措施和加强政策协同为保障，多措并举凝聚改革合力。

一是思维观念的挑战。原有的“基数+增长”编制模式已经运行多年，一些部门习惯依赖上一年额度申请预算，往往将预算基数视作资源，打破基数必然会触碰现有资金分配格局和既得利益。经费被核减会被认为争取资金工作不到位，经费增加则被视为工作成绩，部门会不遗余力想办法保住存量、争取增量，而不是真正按照实际工作需求编报预算。从零开始重新核定每项支出，编制和审核的工作量、复杂程度都会加大，也会影响具体预算编制部门的积极性。

二是配套措施的挑战。零基预算改革需要多项政策措施和制度安排的支撑、协同和配合。如预算项目评审、政策和项目支出的评估等需要科学的方法和高质量标准体系作为支撑，项目优先排序的评估和决定机制则在零基预算管理中发挥着关键作用。实践中还存在支出标准可操作性不强、重编制轻应用、标准体系不健全等问题，绩效评价工作还存在绩效目标设置不合理、自评价流于形式、评价成果应用不足等问题，这些都影响着零基预算改革的有效推进。

三是技术技能的挑战。零基预算改革的难点和重点在于如何真正做到按实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制预算。这需要充足的时间及人员编报预算，还需要业财紧密配合、数据共建共享和跨部门沟通协作，更需要强有力的数据处理与分析等信息化技术的支撑。目前大部分财务人员对单位主要业务运转实际情况了解还不够深入、人员力量结构配备相对单一、信息化互联互通基础较为薄弱，在一定程度上影响了零基预算改革的落实。

站在新的更高起点上推行中央部门零基预算改革，要做到守正创新、系统集成和靶向发力，通过构建“应保必保、该压尽压、讲求绩效”的资金分配机制，推动中央部门把钱花在刀刃上，花出“高质量”，真正落实过紧日子要求的同时，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（一）先立后破稳步推进。一是坚持守正创新。充分借鉴地方改革实践经验，有效利用近年来部门预算改革成果，兼顾部门利益格局和现有的管理体系，积极创新适合中央部门零基预算管理的组织模式和方式。二是坚持实事求是。结合不同支出项目的情况分类处置，对项目实施周期短、内容变化大的存量项目以及新增项目可先行采用零基预算方式，对经常性、工作内容较稳定的存量项目分批逐步开展零基预算编报，渐进实现全覆盖。三是加强过渡衔接。采取原有编制模式和零基预算编制模式双套并行的方式进行试运行，并对两种模式编报结果和产生影响进行对比分析，为完善下一年度预算编制提供借鉴。

（二）聚焦重点健全机制。中央部门零基预算改革的核心在于预算编制怎么编、怎么增、怎么减以及增什么、减什么，保什么、压什么。一是健全完善预算编报审核机制。结合行业和部门实际，按照改革总体目标和原则，实化细化零基预算编制环节和步骤，严格规范操作流程，确保财政支出的公正性、合理性和科学性。二是健全完善任务清单决定机制。结合部门职能、支出性质、年度重点工作、财力状况、绩效情况等，梳理不同类型业务事项，考虑项目之间的关联性和政策之间的耦合度，确定保障事项范围，明确支出责任，科学设置绩效目标。三是健全完善项目排序决策机制。统一项目分级与排序标准和流程，做到规范决策、科学决策，通过项目排序倒逼业务活动的精细化管理和内涵式提升。

（三）强化统筹形成合力。一是夯实预算编制数据基础。加强业务、财务基础数据的收集和整理，如水利部门水文测报运行维护类项目，需要收集水文站数量、水文站级别、设施设备数量、主要工作开展情况等；财务数据的收集，需要收集预算执行结果分析、合理的实际支出水平范围、一次性偶然性因素等。二是加快推进项目支出标准体系建设。全面梳理预算支出定额标准，进一步完善支出标准清单，并建立标准弹性调整机制，将重大政策变更影响情况以及项目执行、结果运用情况作为制定和调整标准的依据。三是强化预算绩效管理。将绩效理念和方法深度融入零基预算管理，健全完善并动态更新绩效评价体系和评价标准，强化绩效目标审核和绩效评价结果运用，加强对存量项目的周期性绩效评估，为支出的增减、调整和优化提供有力支撑。

（四）闭环管理提升质效。一是健全预算审查机制。规范项目前期申报，明确项目入库规则，做深做实项目评审，强化事前绩效评估，将资金效率效益审查与政策目标效果审查有机结合，有针对性地提出压减或优化支出的意见。二是建立跟踪调整机制。对项目库内储备项目实行滚动管理，开展持续跟踪，对绩效目标完成差、支出进度慢的项目作出基数调整。三是建立退库清理机制，明确项目库清理范围和标准，持续清理整合职能相近、绩效低下、定位不清、重复交叉的部门预算项目，坚决取消、削减不再符合当前战略目标或者效率低下、成本过高的项目。

（五）结果导向强化监管。一是加强预算执行监控，不仅要注重从预算编制环节实现对支出事项的有效控制，还应实时跟踪预算执行情况，及时掌握各项支出的动态，从严从紧控制预算追加，切实强化预算刚性约束，安全有序推进预算执行。二是完善内部监督管理制度，强化预算评审、内部控制检查、财会监督、审计监督、巡视监督等管理手段的贯通衔接，对资金管理使用的各个环节进行全方位、多角度、全过程的监督，维护预算编制和执行的严肃性。三是强化激励约束，将预算执行进度、预算绩效“双监控”、监督检查发现问题、预算调整频次和幅度、事前绩效评估和绩效评价结果等作为预算安排的重要参考，为零基预算有效实施创造良好环境。

（六）技术赋能助力改革。预算管理一体化系统的推广应用，为中央部门预算管理信息化提供了良好平台，在实践中已经发挥了规范预算管理、硬化预算约束、提高工作效率等显著作用。零基预算编制工作量大，数据支撑需求更强，需要进一步依托预算管理一体化系统建设，与先进信息系统的开发和技术基础设施的实施做好衔接，积极引入大数据、人工智能等，赋能预算管理的各个环节，包括预算编制、预算执行、全过程监督、全过程绩效管理、技能培训等，助力提升预算编制的规范性、精准度与效率。如，增强数据分析与应用，通过数据模型和智能算法分析预测支出需求变化，为精准分配预算提供科学依据；利用智能化技术自动抓取数据、评估成本效益，提升信息采集和分析能力，提升数据计算、录入、核对、汇总等基础工作效率，减轻预算编制人员的工作负担，提升预算编制的效率性和决策的科学性。

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