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中国财政 | 姚东旻：用好更加积极的财政政策着力促进新旧动能转换

时间：2025-03-17

作者： 中央财经大学中国财政发展协同创新中心姚东旻

来源：

当前，我国经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，新质生产力加快形成。然而，经济发展面临内需不足、风险积累、新旧动能转换等挑战。新旧动能转换是应对国内外发展形势变化和传统发展动能不足的必然选择，更是推进经济结构调整和高质量发展的关键路径。党的二十届三中全会提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。2024年中央经济工作会议提出，以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。2025年，我国财政政策从“积极”转向“更加积极”，应当从加大财政支持力度、完善财税政策支持、强化政策协调配合等方面发力，推进新旧技术转换、新旧业态变更、新经济增长模式培育，充分发挥新旧动能转换对促投资、稳增长的重要作用，为我国经济高质量发展提供强劲支撑。

新旧动能转换的发展历程

新旧动能转换是我国深刻认识经济发展规律、推动经济结构优化的重大战略实践，其本质是发展动力从要素驱动向创新驱动的系统性变革。改革开放初期，我国依托劳动力、土地、能源等方面的成本优势，构建起以传统制造业为主导的产业体系，为经济高速增长提供强劲支撑。随着发展阶段演进和全球产业格局深度调整，传统发展模式面临资源环境约束紧、产业结构层级偏低等问题，新旧动能转换成为突破发展瓶颈的必由之路。自2015年10月国务院常务会议提出新旧动能转换政策后，逐步形成系统化推进路径。党中央以供给侧结构性改革为主线，采取“传统产业升级”与“新兴产业培育”双轨并进策略。一方面运用数字技术改造制造业，另一方面重点发展新能源汽车、高端装备等新兴产业。政策实施注重因地制宜，通过山东省等试验区形成“中央指导+地方创新”模式，配套专项财税和人才政策支持。经过多年实践，我国新旧动能转换取得显著成效。（具体政策演进过程见表1）

按照党中央、国务院关于新旧动能转换的战略部署，各地结合自身产业基础和发展优势，统筹推进产业转型升级与新兴产业培育，上下联动、协同发力引领新旧动能转换，推动经济高质量发展。在这场深刻变革中，财政既当“引水渠”又作“助推器”，通过资金的精准投放和政策的结构性调整，为动能转换注入源头活水，有效破解了传统产业转型的资金约束与新兴产业培育的发展瓶颈。从地区实践来看，各地立足区域禀赋创新财政支持路径，促进新旧动能接续转换。如山东省级财政设立新旧动能转换引导基金，通过“直接投资+子基金运作”模式累计撬动社会资本超万亿元，重点支持新一代信息技术、高端装备制造等领域，实施技术改造专项贴息政策，对符合条件的企业项目贷款给予贴息支持，降低企业技改融资成本，激发设备更新投资动力；广东省通过《制造业高质量发展促进条例》，设立政策性基金，引导资源要素向高效领域和优质企业聚集；浙江省推行“科创飞地”跨区域税收共享机制，破解新兴产业空间约束；河南省设立产业转型升级专项，重点支持装备制造等主导产业数字化转型。通过财政政策“补短板”与“锻长板”协同发力，智能制造领域加速设备更新迭代，绿色低碳技术推动产业清洁化转型，数字经济深度赋能传统产业升级，共同构建起新旧动能转换的立体化支撑体系。

新旧动能转换中的财政作用

目前新旧动能转换面临融资约束、路径依赖、机制不完善等多重挑战。财政政策作为国家治理的重要工具，主要通过缓解融资约束、统筹宏观经济布局和产业调整、引导市场化机制建设三重路径，破解新旧动能转换瓶颈，为经济高质量发展提供财政支撑。

一是缓解新旧动能转换中的融资约束。新动能的成长依赖于高风险、大规模、长周期的资金支持，而现有融资体系难以满足这一需求。如在科技创新、人工智能、新能源等前沿领域，初创企业由于盈利模式尚未成熟、无形资产难以定价等特征，面临融资渠道受限、融资成本较高等问题。财政政策在缓解融资约束方面发挥着优化资源配置、改善资本供给结构的作用，从而为新旧动能转换提供持续动力。其一，通过引导长期资本向科技创新、先进制造等关键领域流动，提高资本供给的稳定性和针对性，为技术创新和产业升级提供持续动力；其二，通过优化资本市场结构、促进资源的高效流动，减少资金在产业链中的错配，确保资金能够快速流向创新驱动型企业，促进新兴产业和传统产业的深度融合，确保新旧动能转换的顺利进行。

二是统筹宏观经济布局与产业结构调整。受产业路径依赖和体制机制滞后的影响，部分传统行业在转型过程中仍面临资源配置效率低、要素流动受阻等问题。新兴产业的发展往往缺乏产业、区域间系统性支持，导致产业链上下游协同不足、区域间发展不平衡等问题，影响整体经济布局的优化。财政政策在优化宏观经济布局和推动产业结构调整方面发挥着统筹协调、优化要素配置、促进区域协同发展的作用。其一，通过引导资源流向，增强关键产业和战略性行业的支撑力，减少传统产业的低效投入，推动新旧动能的协调发展；其二，通过优化市场环境，提高市场对新兴行业的适应能力，增强产业链上下游联动性，促进不同领域之间的协同创新与深度融合，提升整体产业竞争力；其三，通过促进要素合理流动、优化地方产业结构，提升区域创新能力，增强不同地区在新旧动能转换过程中的协同效应。

三是引导市场畅通新旧动能转换渠道。当前，新旧动能转换的市场基础尚未完全夯实，表现为市场需求不足、预期不稳。一方面，新技术、新模式的市场认知度较低，市场需求尚未充分释放，企业创新成果的产业化推广面临较大阻力，影响新兴行业的成长速度。另一方面，外部经济环境波动和市场规则尚不完善，企业在投资和生产决策中对未来发展预期不稳，部分企业对技术创新和产业升级持观望态度，资本市场对新动能的支持力度也相对有限。此外，新旧动能转换涉及多个产业链和区域协调发展，当前市场机制在促进资源高效流动、推动产业链协同发展方面仍存在短板，影响新动能的规模化发展和整体产业升级进程。财政政策在引导市场机制发挥作用、稳定市场预期、培育新兴产业需求方面具有重要作用。其一，通过优化资源配置、完善税收激励机制、加强产业引导，提高企业对市场前景的确定性，增强创新和资本投放的积极性，通过改善投资环境，提升企业预期的稳定性，增强市场主体的投资信心；其二，财政政策在构建公平竞争环境、完善信用体系、提升产业配套能力等方面发挥引导作用，推动市场机制更加高效运作，在促进市场体系建设方面发挥协调作用，推动政府与市场形成合力，优化产业生态环境，促进新旧动能转换。

实施更加积极的财政政策

促进新旧动能转换

2025年实施更加积极的财政政策，增强宏观调控的针对性和有效性。通过加大支持力度、优化财税政策设计、强化政策协调配合，为新旧动能转换提供支撑，为经济高质量发展奠定基础。

（一）加大财政支持力度，激发创新内生动力。科技创新是推动新旧动能转换的核心动力，财政政策需进一步完善支持体系，增强科技创新的可持续性和自主性，推动企业、高校、科研院所协同创新，形成稳定的创新链条。一是增加对基础研究、关键技术突破和科技基础设施建设的资金支持。通过稳定的财政投入支持研发和创新，推动科研机构和企业持续探索前沿技术，夯实自主创新基础。同时，加快完善科技创新基础设施，如实验室、试验基地、算力平台等，为产业创新提供必要支撑。二是降低企业创新成本，增强企业科技研发动力。通过税收激励、财政补贴等方式，提高企业自主研发的积极性，推动企业在智能制造、新材料、新能源等领域形成核心竞争力。此外，财政政策应鼓励产学研深度融合，推动企业、高校、科研院所联合攻关，加快科研成果的产业化进程，缩短创新转化周期，提高科技创新的市场化应用水平。三是发挥财政的“杠杆”作用，撬动社会资本支持科技创新。财政资金自身难以满足科技创新的长期发展需求，需要财政资金撬动社会资金进入科技创新领域。政府通过设立科技基金、产业引导基金等，降低投资风险，提高资本市场对科技企业的支持力度，完善多层次科技投融资体系，推动创新要素的市场化流动，助力新旧动能转换。

（二）优化财税政策设计，助力产业转型升级。新旧动能转换的核心在于产业结构的持续优化，财政政策需从资源引导、产业统筹和区域协调等方面入手，推动传统产业升级与新兴产业发展相结合，促进产业体系现代化。一是优化资源流向，提升产业转型效率。财政政策通过差异化支持，引导资源从低附加值、低效率产业向高端制造、数字经济等新兴领域流动，减少资源错配，提升产业链整体竞争力。对传统产业而言，财政政策应重点引导其向绿色化、智能化方向转型，通过技术升级、设备改造等措施提升生产效率和附加值。对新兴产业，财政政策应用好税收优惠、补贴激励等工具，促进技术研发、市场推广和产业生态建设，推动新产业快速形成规模效应。二是强化产业协调，确保产业升级有序推进。产业结构调整涉及多个行业和环节，财政政策应根据不同领域的重要性和市场需求的紧迫程度，分阶段、分层次推进产业转型。对于国家重点支持的产业，财政政策应集中资源支持核心技术突破，确保自主可控的产业链和供应链安全稳定。同时，财政政策应助力传统产业与新兴产业的融合，推动技术创新与市场需求的深度对接，形成稳定的产业发展生态。三是推动区域协调发展，优化产业布局。不同地区的资源禀赋、产业基础和市场环境存在差异，财政政策应通过区域专项资金、财政转移支付等方式，引导各地因地制宜地推进新旧动能转换，避免低效的产业竞争，促进区域内外产业互补。东部地区可集中财政资金，重点支持发展高端制造、数字经济等高附加值产业；中西部地区可依托财政支持，承接东部地区产业转移，推动装备制造、智能制造、绿色产业发展；东北地区应加快传统制造业转型，通过财政引导，推动产业升级，形成区域协调发展的产业格局。通过区域协调发展，提升各地区产业竞争力与经济韧性，进一步推动整体产业结构的优化升级。

（三）强化政策协调配合，激发市场潜力活力。新旧动能转换需要构筑全要素、全周期、全链条的系统性支撑体系，应当强化财政政策的牵引作用，通过深化政策协同激发市场活力。一是通过政策“组合拳”为新旧动能转换营造良好环境。一方面，财政政策应加强与货币政策的协调配合，合理扩大专项债用作项目资本金范围，撬动更多金融资源支持基础设施和重点领域建设，形成“乘数效应”。另一方面，财政政策应加强与产业政策、就业政策的协同，聚集资源培育新质生产力，缓解结构性就业矛盾，为新旧动能转换提供人力保障。二是多措并举支持新业态发展。通过实施制造业技术改造投资抵税政策，对工业互联网平台建设给予贴息支持。通过设立专项引导基金支持数据要素市场化改革。通过构建自贸试验区差异化财税政策框架，对制度创新成效显著的片区实施税收增量返还、专项转移支付倾斜及地方政府专项债券额度单列，强化制度创新财力保障，激发改革试验内生动力。三是用好财政补贴，激活新消费。财政政策通过强化新型基建投资引领作用，统筹中央预算内资金重点支持新型基础设施建设，同步构建县域商业体系发展激励机制，通过以奖代补方式引导市场主体参与城乡商业网络升级。通过完善绿色消费支持体系，优化新能源汽车消费支持政策，建立阶梯式绿色消费补贴机制。通过推进消费税征收环节后移改革，研究制定数字人民币应用场景税收优惠政策。

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