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2023年11月

中国财政 | 李旭红:深化财税体制改革 推进中国式现代化

作者: 北京国家会计学院副院长、教授 李旭红
来源:《中国财政》2025年第1期 2025/01/22

进一步深化财税体制改革,包括健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度,以促进高水平社会主义市场经济体制的构建,进而助力推进中国式现代化,以实现建设社会主义现代化强国的目标。如何深化财税体制改革,有以下几个关键点应该注重。

注重对经济建设的支持作用

回顾我国的发展历程,综合国力的增强及人民生活水平的提高都离不开经济建设所作出的贡献。因此,社会主义现代化强国的建设需继续发挥经济体制改革的牵引作用,财税体制的改革应注重对经济建设的支持作用。当经济实现高质量发展,国家的财税能力也会随之而进一步提高,也更有利于发挥财政在国家治理中的重要支柱作用。
一是全面落实税收法定原则,规范税收优惠政策,以促进全国统一大市场的建设及经济的高质量发展。生产要素的自由流动才能提升资源配置的效率,发挥市场在资源配置中的决定性作用,也才能进一步调动经营主体的积极性,促进经济的高质量发展。近年来,我国一直积极推动税收立法工作,目前现行的18个税种已有13个税种完成了立法工作,但仍有增值税、土地增值税、消费税、房产税和城镇土地使用税未完成立法工作,下一步推进税收的立法工作有利于增强税收的确定性,优化税收营商环境,稳定市场的预期及信心,促进经济的恢复及活跃。同时规范税收优惠政策,把一些普惠性优惠调整为聚焦重点领域和关键环节的专项性优惠,并将其与相关的税收立法工作相衔接,更有利于减少税收对资源配置的扭曲性效应,更有利于构建高水平的社会主义市场经济体制。
二是根据产业的升级换代及变迁,完善新业态的税收制度及征管体系,建立与中国式现代化相适应的财税制度。当下,以新产业、新业态、新商业模式为核心的“三新”经济成为新质生产力的重要组成,也成为我国经济增长的重要引擎。新业态的纳税主体、劳动用工模式、商业模式,以及利润来源具有多样性及复杂性的特点,对传统财税体制提出了挑战。如果无法对新兴经济进行有效的财税管理,一方面难以促进新兴经济的健康发展,给经济发展带来更多的增量;另一方面面临着财税收入的流失,影响财政的可持续性。因此,新兴经济已经构成财税收入最重要的产业来源之一,必须紧紧围绕着新兴经济完善新业态的税收制度及征管体系。例如在增值税方面,应充分考虑数字经济虚拟性特点,研究将数字服务、虚拟商品等纳入增值税征收范围,完善增值税进项抵扣制度;在企业所得税方面,应充分挖掘新业态的价值源泉,通过引入大数据和智能化管理手段,提高税收征管的效率和精准度,实现有效征税;在个人所得税方面,由于新业态下个人消费者居多,且零工经济越来越活跃,应完善个人所得税综合所得及经营所得的税收政策,以适应税源结构变化。此外,探索平台经济税收管理模式,研究建立平台企业代扣代缴制度,明确平台企业在税收征管中的责任和义务。

注重财税体制机制的创新

当前,财税管理工作面临的新命题是如何通过科学管理提升财政资源配置效率,并发挥对经济社会治理的更大支持作用。因此,机制体制的创新性改革是进一步深化财税改革的重要路径。
预算是财政的核心,是国家治理体系的重要组成部分。预算体制的创新改革在当前形势下更具有重要现实意义。近年来,我国积极推进预算绩效管理改革工作,科学统筹财政资源。下一步创新改革中,一是应着力于零基预算的创新性改革,通过有效的设立、分析及评估机制,并强化信息技术支持及数据分析的功能,以促进零基预算管理的科学性、准确性并有效降低管理成本,例如,开发和应用零基预算管理信息系统,实现预算编制、审核、执行的全流程信息化管理;考虑运用大数据技术,为零基预算决策提供数据支持等等,以保障财政资源的使用效率,并稳步推进优化财政支出结构,避免财政支出刚性的惯性增长,以促进财政的可持续性。二是着力于财政收入统筹的创新性改革,其中,把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理,对于统筹财政收入,缓解当前的财政紧平衡压力具有积极意义,尤其是当税收收入进入低速增长的新常态时期,如何能够合理合法地创新财政收入来源及结构是新时代财税管理的新命题,例如将依托行政权力获得的特许经营权纳入财政收入统筹范围,并协调好经营收益、税收收入上缴之间的关系就是体制机制创新的新命题。

注重财政改革的全面性及系统性

当改革进入到深水区,全面性及系统性就变成改革的关键切入点,因为只有形成了改革的系统协调效应,才能解决重大问题及难点问题。例如,关于完善地方财税体系,增强地方财力,这既是当前进一步深化财税体制改革的重点问题,也是难点问题。因此,要完善地方的财税体系,则必须建立全面性及系统性的改革思维体系。
一是大力发展经济,拓展地方税源。税收收入是经济发展的晴雨表,税收收入是地方财政收入的主要来源,但是,在经济结构调整时期,税收收入的低速增长或将成为新常态,所以从根源上解决税收的问题,需要地方根据当地的经济社会发展情况因地制宜完成经济结构的转型,通过大力发展制造业、新兴产业及未来产业,拓展地方税源,以保障地方财政的收入。同时,完善地方税征管体系,加强地方税收征管能力建设,完善征管手段,提高征管效率。推进税收征管数字化转型,建立健全跨部门信息共享机制,以促进提升税收收入的有效征收率。
二是增强地方自主财力,在中央统一税制框架下,部分地方税种可研究赋予地方一定的税率调整权力。例如,研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加合并为地方附加税,授权地方在一定幅度内确定具体适用的税率,以增加地方的自主财力。又如,推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,与时俱进探讨将一些与地方经济密切相关的新品目纳入消费税范围,可以进一步发挥消费税对特定消费行为的调节作用,并增加地方政府的稳定税收来源,缓解地方财政压力。
三是探索非税收入的地方下沉。非税收入是地方财政收入主要来源之一,适当下沉部分非税收入管理权限,由地方结合实际实施差别化管理,可以促进地方因地制宜的差别化管理非税收入,有助于提升地方财政效率,激发地方经济活力,并补充地方财政收入来源。

注重财税政策统筹发展和安全

构建高水平的社会主义经济体制,推进中国式现代化必须注重统筹发展和安全,才能行稳致远。在新的形势下,财税体制改革也面临着如何注重统筹发展和安全的问题,既要充实财力,有效降低债务风险,保障财政的可持续性健康发展;又要坚持人民至上这一根本价值取向,促进经济、社会、民生等各项事业均衡发展,尤其应着力保障民生、减少收入分配差距、促进共同富裕、并协调区域、城乡发展之间的均衡,促进社会公平。

一是应继续做好债务管理的优化工作。首先,应进一步发挥增量政策的积极效应,有效使用超长期特别国债促进经济建设,并化解地方债务风险,调动地方积极性,拉动地方经济增长,并合理扩大地方政府专项债券支持范围,适当扩大用作资本金的领域、规模、比例,进一步发挥政府资本的引导作用,推动更多与国计民生密切相关项目的建设。其次,应完善政府债务管理制度,建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制,尤其应与地方政府的履职考核等事项挂钩,强化相关责任人对于化解债务的积极性及责任感。最后,应加快地方融资平台改革转型,进一步发挥有为政府与有效市场的作用,以实现既促进经济的高质量发展又有效防范债务风险。

二是完善转移支付制度。首先,应考虑增加一般性转移支付比重,逐步减少专项转移支付数量和规模,增强地方财政的自主性,可考虑设定一般性转移支付占转移支付总额的最低比例。其次,应推进转移支付规范化。要严格规范转移支付设立程序,健全定期评估基础上的增减、退出等动态调整机制。开发和完善评估的方法论工具,建立区域均衡度评估机制及指标体系,精准评价支出成本差异和财政困难程度,优化分配方式。此外,应加强专项转移支付管理,清理整合专项转移支付。健全转移支付监管体系,完善专项转移支付绩效评价体系,确保专项资金使用充分体现国家战略需求。

三是健全直接税体系,发挥税收在促进社会公平中的作用。直接税比重偏低不利于发挥税收调节收入分配的作用,难以有效缓解收入差距扩大问题。首先,应完善综合与分类相结合的个人所得税制度,进一步扩大综合征税范围,促进劳动性所得统一征税,促进税收公平。其次,应规范资本所得、财产所得税收政策,并加强税收征收管理,提高资本性、财产性所得的有效征收率,补充直接税的收入来源,并提高直接税在税收收入中的比重。再次,完善专项附加扣除政策,根据经济社会发展和居民生活成本变化,适时调整扣除项目和标准,以解决一些民生支出能够得到税前扣除问题,从而降低中低收入人群的税收负担。此外,应进一步优化税率级次及结构,探索适时推进家庭联合申报的征管创新性改革,减轻中等收入人群,尤其是获得劳动性所得的中等收入人才的税收负担,以进一步发挥税收对于人力资本积累的促进效应,既鼓励人才发展,又促进社会公平。

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