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中国财政 | 对我国政府性融资担保实践的再思考

时间：2025-01-22

作者： 国家融资担保基金尚大浩、张一超国家烟草专卖局宣扬对外经济贸易大学蒋先玲

来源：《中国财政》2025年第2期

政府性融资担保作为一项服务财政政策、撬动社会资本的市场化财政金融工具，在业务操作中与银行等社会资本更好实现“政策性”与“商业性”的统一，发挥“功能性”作用服务中国式现代化建设，做好政府性融资担保实践，是时代的声音、机遇与挑战。本文结合我国政府性融资担保事业发展的实践，从政策制度、体制机制、机构定位与业务创新等方面提出相关思考。

更好满足有效融资需求和政府的新期待

国家融资担保基金成立六年多来，注重发挥有为政府和有效市场的合力和市场机制作用，不断织紧、织密全国“一张网”的政府性担保体系，强化银担体系合作，经济社会效益初步显现。当前，全国政府性融资担保支持经济社会发展的核心命题已从“有没有”和“够不够”转变为“好不好”和“强不强”的高质量新发展阶段，如何做好服务中国式现代化政府性融资担保实践是时代的新命题。

政府要兼顾稳增长、稳就业、培育经济新动能多重目标任务，对财政资源使用效率的要求更高。一是财政收入减少，非税收入增加，财政收支平衡的可持续性压力加大。2024年前三季度，全国一般公共预算收入同比下降2.2%，其中税收收入同比下降5.3%。与此同时，非税收入在财政收入的比重呈现上升趋势，2024年三季度末接近20%，而2007年占比仅约9%。二是高校毕业生就业难问题较为突出。近年来高校毕业生人数持续上升，但就业岗位未能同步增长。2024年9月，城镇不包含在校生的16—24岁劳动力失业率17.6%，自公布以来已连续三个月高于17%。考虑到近30年的出生人口数量和高校毕业生人数，预计未来五年青年就业率和大学生就业压力依然较大。三是农民工就业面临压力。农民工就业主要集中在制造业、建筑业、交运仓储、批发零售、住宿餐饮、居民服务等行业。当前，这些行业的农民工用工需求在减少。四是各级地方政府“三保”保障责任压力不减的同时，正在加快现代化产业体系建设，加大在科技创新方面的投入和新兴产业的战略布局。

进一步健全政府性融资担保相关政策制度

筑牢行业保障长期高质量发展的基石

明确政府性融资担保的法律地位，奠定行业长期发展的基石。《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》指出“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”，强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，即有效市场和有为政府相结合，既“放得活”又“管得住”，维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环。政府性融资担保正是体现了有效市场和有为政府相结合的市场化财政金融工具，承担着支持经济社会发展重点领域和薄弱环节的政策功能作用。目前，我国正致力于研究并制定《民营经济促进法》，建议确立政府性融资担保对民营经济支持的法定地位，从而在高层次法律框架内促进政府性融资担保行业政策制度的完善。这将系统性地明确政府性融资担保的机制体制、机构定位、体系建设和业务规则，确保我国政府性融资担保事业能够长期稳定发展。

在实践中不断探索

丰富政府性融资担保的内涵与外延

发展中国特色政府性融资担保理论

财政部宣布拟发行超长期特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，增强国有大行的资本实力，支持银行加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度，促进经济高质量发展。目前，我国建立了体现央地财政关系的“国家——省级——市县”三级政府性融资担保体系，国家融资担保基金的一期资本金已全部到位，财政部出台了《国家融资担保基金再担保业务风险补偿资金管理办法（试行）》，建立了从中央财政预算支持国家融担基金再担保业务的风险补偿机制。实际上，政府性融资担保再担保机构的业务杠杆率约为15倍（担保责任余额/净资产的倍数），若以资本金作为资本消耗代偿业务风险（20%风险分担比例、代偿率4%）计算的杠杆倍数可达125倍。建议研究将对政府性融资担保机构的注资纳入超长期特别国债和地方政府专项债支持范围。在当前全球经济环境复杂多变的背景下，这种系统性、规划性的财政措施尤为重要。一是可以提供必要的财政支持，对各级政府支持政府性融资担保机构起到示范作用，提升全国政府性融资体系的资本实力、政策影响力，增强行业信心和体系凝聚力，为长期可持续发展奠定坚实基础。二是中央和省级机构可以通过包括注资、设立投资联动基金等多元化支持，满足各地合作的差异性需求，建立对各级政府性融资担保机构激励相容的合作机制。

从这些年我国政府性融资担保发展的实践来看，在政府性融资担保介入、发挥功能作用的领域，要立足政府间财政关系、政府性融资担保体系构成、银行业股东属性与结构等国情特点，借鉴国际经验，通过顶层设计，重点围绕政策制度、机构定位、运作模式、产品设计、业务创新、提质增效等重大问题进行系统性、问题导向性、市场针对性和工具创新性的设计，有效发挥政府性融资担保机构政策功能性作用的同时，实现财政资源配置效益的最大化，建立适合中国特色的政府性融资担保发展新范式，实现更好地服务中国式现代化的目标。

科学、全面地认识政府性融资担保的定位与边界。站在财政思维“政策效益最大化”、投行思维“资源配置最优化”的角度，关于如何更好发展政府性融资担保事业，要采用经济分析的方法，按外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”处理政府性融资担保体系内部机构间、与政府部门、与银行、与市场主体的关系时，政府性融资担保立足“政策性定位、功能性作用最大化”的原则“不越位、不缺位”，尊重市场经济的客观发展规律，充分发挥政府部门、政府性融资担保机构体系、银行体系的比较竞争优势，实现政府性融资担保经济社会效益的最大化。

建立对政府性融资担保的系统性认识和总体规划。一是作为一项市场化的财政政策工具，实质是统筹“政府”和“市场”两只手的配合性，更好发挥政府作用、市场在资源配置中的决定性作用，政府性融资担保的支持更加平衡、更加高效，更加符合国际、国内经济环境的条件，更加符合经济结构性改革和社会发展需要。二是深化对政府性融资担保体系“全国一盘棋”的认识。中央层面的政府性融资担保机构统筹政府性融资担保体系业务规模总量和结构的平衡，推动建立健全符合经济发展规律，满足长期、短期经济周期特点和临时性政策性支持的政府性融资担保制度，制定和执行统一的政府性融资担保业务操作标准和规范，实现全国政府性融资担保行业和市场的统一，完善产品和服务，服务全国统一大市场建设，促进政府性融资担保资源与信贷资源等要素的高效融合，支持经济社会发展的薄弱环节、重点领域，推进经济结构战略性调整，提高政府性融资担保资源的效能，为经济社会发展提供高质量公共财政服务。

合理确定各级政府性融资担保机构分工和职能，健全激励相容的约束机制。根据中央政府与地方政府的财政职能、政府间事权和支出责任，合理确定中央与地方政府性融资担保机构的分工与职能。一是中央层面的政府性融资担保机构在构建全国统一的政府性融资担保体系方面，要承担职责并体现均等化原则。二是省级合作机构在全国统一的政府性融资担保制度框架内，承担省级职责并体现区域多样化原则，充分发挥主动性，因地制宜，统筹协调区域内的政府性融资担保供给，提供更符合当地中小企业需求的政府性融资担保服务。三是建立在突发性公共事件或者经济金融危机情况下，中央层面的政府性担保机构承担更多职能的工作清单机制，带动体系快速启动应急机制、及时响应政策要求、高效满足目标对象需求。四是建立健全激励相容的尽职免责机制。强调完善各项支持政策制度的同时，注重健全激励约束机制，制定政府性融资担保行业的尽职免责工作条例，形成“精准定责、合理免责，鼓励担当作为”的正向激励机制，通过宽容业务属性、行业发展中的失误错误，培育行业尽职免责文化氛围，避免干事多出错多、不干事不出事的逆向选择，通过系统性的政策设计体现政策积极有为。

做好服务中国式现代化建设的政府性融资担保业务实践

财政是国家治理的基础和重要支柱，政府性融资担保定位于“依托财政，撬动金融，服务政策目标”，通过发挥“增信、分险、中介”功能，引导、促进金融机构向“不敢、不愿、不能”投放金融资源的重点领域和薄弱环节提供支持，本身是代表财政政策的“耐心资本”和“大胆资本”，也是培育、引导银行等社会资本成为“耐心资本”、“大胆资本”的政策杠杆工具。

聚焦服务有效融资需求。一是银担合作是推动银行等金融机构在薄弱环节、新领域建立风险识别、定价与配置的市场机制和容错机制的有效方式。通过对目标服务对象的行业特点、融资差异性、需求变化，以及银行业等社会资本不同时期面临的难点与痛点，进行系统性、有针对性的研究、动态跟踪，统筹银担合作政策性与商业性的统一，高质量开展银担合作的产品开发、业务创新，高效发挥政策功能性作用。二是建立政府性融资担保逆周期和跨周期支持启动与退出机制。在市场机制失灵时果断启动、加大支持力度。待经济企稳、行业景气度回升、新兴行业完成技术突破或顺利生产后，通过动态调整业务范围、业务规模可以退出，避免无限制地政策性补贴支持，造成资源浪费甚至产业过剩。

以业务为纽带聚合资源，服务金融五篇大文章。金融“五篇大文章”之间相互重叠、互为促进。随着我国多元化融资市场、多层次资本市场化改革不断深入，为政府性融资担保的发展注入了新动力，为支持各行业中小企业提供了更多的融资渠道。政府性融资担保作为衔接政府部门、社会资本服务中小企业的政策性机构，其内涵是作为一项政策工具服务财政工作目标和金融强国建设，外延是以“担保增信”为纽带承担政策性功能，发挥公共财政的杠杆作用推动信贷资源优化和融资结构调整。一是要着眼更好支持中小企业的全局性机构定位，协调、聚合、发挥各类社会资本的专业优势，构建融合财政、金融、产业、社会等方面政策与金融资本协同合作的生态伙伴合作机制，提高政府扶持小微企业的效率，成为有为政府与市场化相结合促进直接融资与间接融资、资本市场与银行信贷融合发展的重要工具。二是政府性融资担保机构要围绕宏观经济、产业趋势、有效融资需求做好金融“五篇大文章”，要建立与银行业金融机构等各类专业社会资本全方位的协调合作机制，构建融合财政、金融、产业、社会等方面政策与金融资本协同合作、服务中小微企业全生命周期的生态伙伴合作机制，服务做好金融五篇大文章。

开展多维度、多视角的评价机制。建立科学、统一的统计口径和考核评价制度，加强经济社会效益评价分析工作。一是参考工信部、科技部对各类企业分类准则与方法，建立与申万宏源、万得等专业行业研究、指数编制机构相一致的行业分类和统计口径，统一与直接融资市场相匹配的行业对比标准。二是编制政府性融资担保指数及反映各行业、“五篇大文章”业务的子指数及指标体系，形成多维度、跨行业、跨市场、可对比、公开透明的融资市场经济社会效益评价分析体系。三是发挥好考核评价“指挥棒”作用，引导政府性融资担保聚焦就业优先、科技创新、普惠养老、数字经济、绿色发展等方向，健全政府性融资担保推动中国式现代化建设的激励约束机制。

用好“一份担保”，体现“一项政策”，干好“一项聚焦服务财政政策目标的事业”。一是围绕中央经济工作会议提出的“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”任务要求，政府性融资担保从加大业务研究、优化业务结构、创新业务实践、提高业务的经济社会效益等方面，高效、及时服务“财政政策持续用力、更加给力，优化财政支出结构，加大重点领域保障，提高资金使用效益”的政策目标。二是理解、把握政府部门、企业部门、居民部门在需求端、投资端以及经济循环过程中的关系，根据各部门、各行业、各类群体的消费与投资、乘数效应等特点，找准政府性融资担保精准支持服务对象、高效发挥财政杠杆作用的着力点和发力点，在业务实践中建立、丰富政府性融资担保的中国理论。三是结合我国经济的需求结构与产业结构的特点，发力对消费者服务业、公共服务业和生产者服务业的支持，加大对服务业的有效投资，激发有潜能的消费。四是推动政府部门、各领域的产业与科技头部企业、合作担保机构、银行等创新多元消费场景，培养首发经济、银发经济等领域的新需求，刺激潜在消费需求，满足有效投资需求。五是开展“2025年政府性融资提振消费专项行动”。结合支持大规模设备更新和消费品以旧换新等领域的财政贴息、货币再贷款、产业支持等政策，针对吸纳就业人员多、消费乘数效应大、扩大有效投资的重点行业、领域、平台企业，联合银行创设“提振消费政府性担保专项产品组合”，以“业务产品化”推动业务结构优化和高质量发展，服务扩大内需、助力经济结构调整，做好服务中国式现代化的政府性融资担保实践。

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