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中国财政 | 东北振兴突破口：重塑营商环境厚植投资沃土

时间：2024-12-16

作者： 国务院发展研究中心企业研究所马晓白对外经济贸易大学国家对外开放研究院国际商学院张竹

来源：《中国财政》2024年第22期

新时代赋予了东北地区新的使命和责任，推动东北全面振兴必须将东北振兴战略更好融入国家发展格局。习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上特别强调，要“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境，习近平总书记多次作出重要指示，在党的二十大报告中明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。基于打造一流营商环境、助力东北全面振兴的战略目标，本文梳理了近年来东北地区营商环境改革的做法，总结东北营商环境改革中的典型经验。同时，针对国有企业、民营企业、小微企业等不同主体，开展实地调研，收集整理企业反映的营商环境领域突出矛盾，剖析营商环境优化的难点问题，从而提出下一步改进工作的政策建议。

近年来东北地区营商环境改革的做法与经验

一是坚持高位推动，统筹谋划。近年来，东北地区高度重视营商环境优化工作，出台了一系列政策举措，在转变政府职能、深化行政体制改革等方面取得了显著成效。如，辽宁省出台《辽宁省营商环境建设行动方案（2021—2025年）》，实施全面振兴新突破三年行动计划，聚焦10个方面、制定50项重点任务，全面打响新时代的“辽沈战役”。吉林省出台《吉林省2024年营商环境优化重点行动方案》，聚焦经营主体需求，组织实施40条创新性、突破性、牵引性务实管用举措和激励性政策，为推动新时代吉林全面振兴率先实现新突破提供强有力支撑。黑龙江省出台《黑龙江省2024年优化营商环境专项行动工作方案》，确定了11个方面93项工作任务，推动优化营商环境工作再上新台阶。

二是优化提升市场环境，促进公平竞争。如，辽宁省明确提出严格执行负面清单制度，全面落实“全国一张清单”管理模式，并建立市场准入评估制度，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”普遍落实。吉林省深入实施公平竞争审查制度，以教育、医疗、招投标、政府采购等行业和领域为重点，加大交叉检查力度，切实防止出台具有排除、限制竞争的政策措施。

三是强化法治保障，维护市场秩序。法治化的营商环境是经济高质量发展的助推器，在优化营商环境的过程中，东北地区高度重视法治建设的作用。地方立法更加科学完善，东北三省分别在2016年、2019年制定《辽宁省优化营商环境条例》、《黑龙江省优化营商环境条例》、《吉林省优化营商环境条例》，对市场环境、政务环境、法治环境、人文环境、法律责任等进行规范。依法行政更加严格规范，吉林省2024年营商环境优化重点行动方案明确规定全面实施“事前报备、现场亮证、扫码迎检、事后评价”行政检查执法监督管理机制，规范监管秩序，营造公开透明、公平公正的法治环境。公正司法更加扎实践行，黑龙江优化营商环境条例明确提出，人民法院应当依法公正审理涉及经营主体的各类案件，平等保护各类经营主体合法权益，加强和改进执行及执行监督工作，提高审判和执行效率。

四是优化公共服务，满足多元需求。在政务服务方面，东北地区紧紧围绕政务服务便利化、数字政府建设，打好改革组合拳，打造高效办成一件事的政务环境。2023年，辽宁省梳理形成《辽宁省便民服务事项指导目录》，推进政务服务流程系统化重塑，推进“办事不找关系”、“一件事一次办”、“免申即享”改革，依申请政务服务事项100%进厅上网。吉林省把数字化作为推动吉林全面振兴的关键变量，把握“转型数字化、服务智能化、社会共享化、产业高级化”大趋势，以数字化全面驱动生产生活和治理方式变革，推动“数字吉林”建设向更高水平跃升。2024年3月，黑龙江省出台《黑龙江省人民政府关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的实施意见》，积极推动“高效办成一件事”，打造企业群众办事环节最简、材料最少、时限最短、费用最小、便利度最优、满意度最高的“六最”龙江特色营商环境品牌。

企业反映的营商环境领域存在问题

东北地区部分城市反映存在拖欠账款问题。如有些民营企业反映，一些项目由于缺乏第三方监督，尤其是当相关主体有较大调整时，款项延误的情况较为严重。而且，在遇到资金被拖欠的问题后，当事方还有推卸责任的情况。同时，由于合同签署流程繁琐，有时合同中不规定还款时限，并设置合同额外的保证金，也为企业经营带来不必要的困扰。

东北地区经济发展依赖于国有经济的大力推动，国有经济在东北地区部分城市根基深厚，影响深远。然而，过度发达的国有经济系统对于竞争性领域民营经济的发展存在一定影响，国企改革滞后导致的活力不足也在一定程度上影响了地方发展。同时，一些国有企业存在过度依赖政府的现象，在遇到困难时往往选择找政府而不是通过市场机制解决。因此，如何有效平衡政府、国企、民企之间的关系，是一个非常复杂但亟需解决的问题。

东北地区部分城市存在政府审批环节多、时间长等问题。例如，一些简化的手续由于和过去的部门、机构不匹配，出现了一些证明无人可办的情况；一些部门改革不彻底、不全面，没有真正从惠及企业、惠及民众的角度解决问题，导致不仅改革成效不明显，反而带来其他问题。

人才供给存在结构性短缺。首先，人员冗杂导致用工成本上升。东北地区的部分资源型城市处于转型阵痛期，企业亟需妥善处理人员冗余的转型遗留问题。其次，技术型人才短缺是东北地区制造业企业普遍面临的问题。如黑龙江省某国有企业反映，油田企业员工工资待遇普遍较低，想要招聘到高质量的技术型人才十分困难。最后，人才引进力度依然不够。如某制造业企业反映，一些迫切需要发展的城市招商条件较差，对技术人才的吸引力不如南方省份，这不仅导致东北对其他地区人才吸引力不足，而且造成本地区高校毕业生外流的状况。

资金作为企业经营的关键要素，制约着东北地区企业的发展。对东北地区代表性城市的调研中发现，不少企业认为融资问题在整个东北地区普遍存在，且各类型企业都面临融资难、融资贵的问题。小微企业和“三农”企业在向民营商业银行寻求担保时，需要面对过高的利息。对于科技类公司而言，由于外地投资者在东北更看重农业、军需和旅游产业，对科技型企业普遍不太看好，因此更加大了融资困难。此外，东北地区与其他省份之间信息不对称情况严重，南方省份对东北发达行业及产品不够了解，所以哪怕是信誉良好的国有企业有时也难以获得融资，而要想获得融资就需要面对高利率、高门槛。

优化东北地区营商环境的建议

第一，在市场化方面，政府要将公平竞争视为重要准则，处理好政府与市场的关系。在服务企业时，应注重不同所有制主体之间的公平性。打破准入、招投标、合同签订、认证认定等各环节的隐性壁垒，通过设置明确、合理的资格、资质要求，构建公平竞争的市场环境。同时，要加快信用信息平台建设、联合惩戒应用和信用信息修复。在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的指导下，部分省市出台了指导性文件，并安排特定部门负责社会信用体系建设工作，但东北各地区工作进度差异较大。应积极向沈阳、哈尔滨等城市学习，聚焦典型案例，推广先进经验，提升建设效率，补齐地区短板。

第二，在法治化方面，要完善法治体系建设，坚持以法治化为支撑，持续提升政策稳定性和透明度。在制定与企业经营相关的政策时，政府部门应向代表性企业、行业协会征求意见，做好反馈与解释说明工作。在重要政策出台时，应设置一定的提前期、适应期、过渡期。在政策执行时，应因地制宜，结合地区与企业的实际情况深化、细化实施方案。同时，做好政策宣贯、业务对接、条件落实、成果发布等工作，确保政策有效落地。

第三，在国际化方面，要加强与国际法治规则接轨，积极参与全球治理体系改革和建设进程。一方面，利用好国内、国际两个市场、两种资源，提升东北地区企业的国际竞争力，为国家的高质量发展与高水平对外开放提供助力。另一方面，要对标国际高标准的法治规则，在实施中，适当借鉴上海、广东等地区的做法，推行一批锐意进取的先行、先试改革措施，探索政策体系的创新方向。

第四，在政务环境优化方面，要提升政务服务能力，建立多方的监督体系，着力督促相关改革政策落到实处。让办事流程和办事费用公开化、透明化，建立办事网点、网上办事大厅，有针对性地培训专业咨询服务人员，让群众办事更省事、省心，确保真正做到“办事不求人”。同时，对外应“打开暗箱”，让政务服务公开透明运行，对内应严查严管，严格问责。此外，要进一步关注政府的数字化转型，积极利用大数据、人工智能、云计算等数字化手段，加强数字政务服务、数智化监管服务的提供，推动政务服务流程的便利化与高效化。

第五，在要素环境建设方面，要加强要素保障供给。就企业融资而言，应进一步关注供应链金融服务，缓解企业各个发展环节中的融资难、融资贵问题。例如，推动国有大型银行开展东北的投资项目，为东北地区的发展出力。同时，加强发展金融科技，使交易环节简化、交易成本下降、融资渠道多样化，降低企业与金融机构之间的信息不对称。从人才培养角度，要强化人才招引政策体系建设。虽然一个地区的人才积累是一个长期的工作，需要依托于当地基础设施建设和高等教育体系建设，但短期来看，提升工资水平、改善人才引进政策、出台创业补贴政策依然有一定的必要性。对于一些政策遗留问题，可由地方政府牵头，上级政府给予支持，对这些问题展开立法讨论。例如，为一些工龄较长的员工寻求买断，企业可以支付更高的工资给年轻的技术人员和管理人员，在提高国企用工流动性的同时提高员工工资待遇。同时，关注国企退休员工的福利保障问题，让下岗员工有基本的生活保障。从长期而言，应加强东北地区企业的竞争优势，提升东北地区的形象，基于“企业硬实力”与“地区发展潜力”吸引高素质人才与高潜力创业者。

第六，突破关键卡点，从根本上解决企业担忧。在价值观方面，要推动东北地区解放思想、转变观念。可以尝试使用新兴渠道加强价值观培育与舆论引导，使人们树立正确认识。应以解放思想推动高质量发展，涵养创新实干的工作意识，构建亲清政商关系。在优化地方政府财政结构方面，一方面，应以兑现承诺为基本落脚点，减少拖欠资金的情况，提升政府形象，增强企业信心。另一方面，应提升资金使用效率，将资金用在实处，增加对教育、医疗等公用事业的投资建设。这将不仅有利于改善东北地区人民的生活水平，而且有助于留住优秀人才、吸引投资者。

【本文受到北京市社会科学基金项目（项目编号：23GLA002）、对外经济贸易大学国家对外开放研究院2023年度课题（批准号：2023GK07）的资助】

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