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中国财政 | 大财政体系建设：构建高水平社会主义市场经济体制的动力循环机制

时间：2024-11-21

作者： 厦门国家会计学院韩景义王智烜邓秋云连方舟

来源：

大财政体系建设：构建高水平社会主义市场经济体制的动力循环机制

韩景义王智烜邓秋云连方舟

2024年11月，习近平总书记在湖北考察时强调“湖北要在全面深化改革和扩大高水平开放上勇于探索”。湖北省紧紧抓住大财政体系建设这一重点领域和关键环节改革，力图通过构建适合我国国情的高水平社会主义市场经济动力循环机制，从而充分发挥我国以公有制为主体的经济制度优势，促进“社会主义制度”和“市场经济”更好融合，为实现经济高质量发展、推动中国式现代化贡献湖北方案。

在湖北省委的领导和支持下，湖北省财政厅与厦门国家会计学院联合组建研究团队，围绕“大财政体系建设”开展课题研究。在课题研究与科学论证的基础上，湖北省迅速启动了大财政体系建设试点。经过一年多的大胆探索和深化改革，湖北省大财政体系建设完成了从破题开篇到纵深推进、从试点先行到全面铺开，取得了初步成效，获得了基层部门以及领域内专家学者的高度认可，实现了从传统“财政”到“大财政”的调整升级，初步形成了站位更高、职能更广、内涵更深的“大财政体系”。

建设大财政体系的方法路径

在社会主义市场经济体制下，财政职能主要包括资源配置、收入分配、调控经济和监督管理。传统财政注重通过财政资金的收支活动来调控宏观经济，推动经济发展。相较于传统财政，大财政基于全局观和发展观，将财政管理的范围拓展至财政性资金、资产、资源，强调生财、聚财、用财的有机协调，从而为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供了更为广泛和坚实的物质基础。

新形势下，为进一步探索构建高水平社会主义市场经济体制的发展动力模式，大财政体系建设的核心思路是以规划为导向，以国有“三资”为基础，以有效债务为锚定，以供应链平台为载体的财政、金融、投资统筹联动机制，以政府投资带动社会投资，构建高质量发展动力循环机制。大财政体系立足于财政而跳出财政范畴，运用系统观念展开前瞻性思考和战略性谋划，实现跨部门调配财政资源并在更大范围内统筹配置政府资源，联动国资、财政、发改、金融等各部门通力协作，致力于形成“有效资产——有效债务——有效投资——新的有效资产”的良性循环路径。

具体而言，建设大财政体系的核心要义在于牢牢把握“三个有效”，即有效统筹、有效配置、有效监管。其中，有效统筹的内核是财政的基础性与重要支柱作用，为大财政体系提供动力源泉；有效配置是抓手，构成大财政体系的核心动力循环机制；有效监管是导向，通过对区域和各部门的有效监督与全面评价，协调各方同向发力、同频共振，确保大财政体系运行沿着既定目标稳步前进。

（一）有效统筹。要发挥我国以公有制为主体、集中力量办大事的显著制度优势，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，就必须加强对资源的有效统筹，将资源集中于事关国计民生的关键领域、配置到提高生产率的关键环节。基于此，大财政体系建设还要进一步统筹财政与金融相关职能，综合施策，形成合力推动高质量发展。

一是以国有“三资”为基础。要求全面清理盘活各级政府管理的全口径国有资金、资产、资源。基本思路为：首先要实施“三资”清查，编制“一本账”（即国有“三资”总账），将国有“三资”全部纳入“一本账”进行综合管理。其次，要对“一本账”的国有“三资”进行鉴别。再次，对鉴别的有效资产进行货币化计量。总的来看，就是按照“确认、确权、确值”三个原则，划定清查范围，确认资产资源的存量及状态，确认资产权属，确认资源价值，尤其是针对特许经营权、数据资源、文体资源等新型资源建立计价统计标准和体系，最终形成全口径政府资产负债表等“三张表”（全口径资产负债表、有效资产负债表、近期可利用资产明细表）。在此基础上，定期编制和更新的“一本账”和“三张表”将为各级地方政府提供宏观资产负债表方案，为充分盘活利用有效资产提供基础性支撑。在此过程中，大财政体系建设将使地方政府的资产与债务充分显性化，进而更好地识别和深挖有效资产，更好地管理有效债务，创造财政空间。

二是以供应链平台体系为载体。要求立足于政府提供公共服务的本职，以国有企业为抓手，坚持以“用”为导向，以用户为主体，加快推动供应链公共服务平台建设，优化营商环境。深化国有企业功能性改革，推动国资国企聚焦主责主业，更好发挥“引领、带动、调控、保障”作用。运用互联网思维、供应链模式创新生产组织方式，通过搭建供应链平台更好地汇聚生产和服务要素，促进供需对接，推动建设现代化产业体系、高标准市场体系，促进国企民企融合发展。

（二）有效配置。大财政体系建设在摸清家底的基础上，要求进一步管好用好国有“三资”，实现资源的有效配置，构建经济畅通循环的运行机制，实现国有“三资”分散变集中、资源变资产、资产变资本。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，必须着重把握以下四点关键之处：

一是以规划为导向。建立健全规划统筹机制，以国家重大战略规划为导向，明确发展目标、发展战略、发展策略，推动由项目主导的发展模式向规划引领的发展模式转型。通过有效集成政策和不同领域资源，促进各部门的衔接和落实。通过规划引导要素流动、优化资源配置、规范政府行为，促进经济发展循环畅通。

二是明确投资作为经济发展的关键驱动力，形成市场主导的有效投资内生增长机制。投资既能够应对短期的经济波动，也能够为未来创造长期的增长潜力。有效投资既能扩大有效需求，还能支持实体经济：一方面有利于需求侧的短期增长与稳定，特别是在需求不足导致经济增长放缓的情况下，政府和企业的投资行为可以有效弥补需求缺口，防止经济衰退。另一方面有利于供给侧的结构调整与升级，通过投资于新技术、基础设施建设、清洁能源等新兴领域，能够推动产业升级和绿色转型，优化经济结构，使得经济在长期中保持高质量增长。尤其是在全球竞争和技术进步加速的背景下，只有坚持有效投资，才能确保供给侧的创新和进步，使得经济发展具有更强的韧性和可持续性。大财政体系强调以省域战略规划引领投资项目谋划，建立政府支出“正、负面清单”，加强财政承受能力评估，优化项目前期决策机制，以结算决算“两算”为重点，强化项目全生命周期管理，既治标又治本，有效提高整体的投资质效，推动提升债务的有效性，为畅通经济循环打好基础。

三是以有效债务为锚定，构建财政、金融、投资统筹联动机制。债务是现代经济发展的“助推器”，能够在经济增长的不同阶段满足各类融资需求。合理的债务规模为经济提供了充足的资本，确保社会资源流向具有高经济效益的领域。适度扩大债务规模能够有效激活市场需求，支持重点产业、基础设施建设和社会项目的发展，实现经济的良性循环。大财政体系建设强调要保障债务的有效性。一方面要对接有效需求，即债务资金要投入具备经济效益和社会效益的领域。通过精准挖掘需求，将资金导入能发挥优化公共服务、激励技术创新等作用的领域，实现资源的有效配置，进而带动消费和投资增长，形成经济发展的良性循环。另一方面要形成有效资产。有效债务不仅满足短期需求，还应形成具备长期价值的资产。借助债务融资形成的资产一般应具有长期的社会效益和影响力，且通常以固定资产作为支持，从而在市场波动中提供稳定的价值保障。这样的资产通常与良好的信用体系相结合，增强了市场信心，进一步促进资本的循环与增值。同时要坚持底线原则，巩固发展的安全底盘，保证债务的合理性，做到“总量适度、结构优化、成本较低、稳定持续”。充分发挥投资和债务驱动发展的关键作用，推动财政与金融两大政策工具形成合力，通过有效债务联结财政、金融、投资，形成“有效资产——有效债务——有效投资——新的有效资产”良性循环机制。

四是以政府投资带动社会投资。党的二十届三中全会强调：“健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。”大财政体系建设要求充分发挥国有有效投资的引导带动作用，强化国有企业“引领、带动、保障、调控”功能，以供应链平台体系为载体更好汇聚生产服务要素，促进供需对接，充分激发社会投资活力，推动各类资本良性发展、共同发展。

（三）有效监管。构建高水平社会主义市场经济体制的动力循环机制，不仅需要有效统筹和有效配置，还要在此运行机制中充分运用监督评价体系，通过对区域和各部门的有效监督管理与全面评价，进而保障区域经济良性发展。

一是健全绩效评价体系。充分发挥绩效评价“指挥棒”和导向作用，构建财政、金融、投资联动绩效评价体系，具体包括大财政体系建设综合绩效评价体系、县级“三保”支出绩效评价体系、国资整体“有效投资”绩效评价体系、投资项目综合绩效评价体系、国有企业功能性绩效评价体系，推动形成有效投资、有效债务和有效资产闭环管理，保障动力机制循环畅通。

二是加强地方债务监管。建立全口径地方债务监测监管体系，健全全口径统计监测、预警提示和应急处置机制，加强项目全链条、常态化、穿透式监管。建立专项债券“借、用、管、还”全生命周期系统，建立高风险地区举债新上政府投资项目提级审核机制，加强举债项目资金来源审查，从源头上防止形成低效、无效负债。

三是构建大监督格局。构建财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、中介机构执业监督、行业协会自律监督的“五元一体”大监督格局，确保大财政体系建设各项任务按期完成、落地见效。

建设大财政体系的作用和意义

大财政体系建设是湖北省进一步全面深化改革的重要内容，为构建高水平社会主义市场经济体制的动力循环机制提供了现实可行的实践路径，为推动中国式现代化的湖北实践作出了贡献。

一是大财政体系建设符合社会主义市场经济的发展规律，能够更好发挥社会主义制度优越性。大财政体系建设与中国特色社会主义市场经济体制相适应，在构建动力循环机制中具有独特优势。通过有机结合公有制与市场经济，使得公有制经济利用价格、债务等市场机制服务于国家经济运行，政府能够更好地在市场失灵和经济波动时发挥积极作用，熨平经济周期波动带来的冲击。在这一体制下，政府不仅仅是经济活动的调节者，更是在特殊情况下的稳定器，确保市场在危机时有明确的应对机制。大财政体系建设中的国有企业承担了重要的市场启动角色，能够在市场低迷时通过大规模投资、技术创新等手段带动经济复苏，进而推动市场有效运转。公有制与市场经济的有机结合不仅在平稳期支持经济发展，更在波动期为经济提供了坚实的缓冲，从而实现了市场与政府协调互动的优势循环。

二是大财政体系建设以存量与增量并重，力求实现政府资源存量与增量循环统筹。大财政体系突破传统财政视角，从关注单一的政府增量要素，转向关注政府和市场、存量和增量两类要素，有利于跨领域、跨周期统筹资源要素。换言之，过去我国经济快速发展更多是基于“做大增量——分配增量——形成新的增量”的“增量循环”。当传统财政囿于以预算收支为中心的小循环，大财政体系旨在进一步实现以宏观资产负债表为中心的大循环，将国有资源（资产）的存量以及政府收支的流量均纳入统筹范围。通过大财政体系建设，从重增量向存量增量并重转变，在更深层次、更大范围统筹规模巨大的国有“三资”，有利于更好发挥国有“三资”的积累效应和规模效应，更有力地支撑经济社会健康发展。

三是大财政体系建设有助于厘清政府与市场的关系，促进有为政府与有效市场的高效配合。通过统筹政府资产和负债的管理，大财政体系能够确保政府统筹的资源在市场中得到更为精准和高效的配置。与此同时，政府也能通过市场的反馈信号及时调整政策和资金投入方向，形成协同效应。这种机制使得政府在“有为”的同时，不会过度干预市场的正常运作，促进了市场自身的调节功能。大财政体系通过规范政府收支、资产负债等环节，增强了政府治理的透明度和规范性，明确了政府在市场中的角色，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

四是大财政体系建设有利于国有经济布局优化和结构调整，符合国有资本和国有企业做强做优做大的现实需要。国有企业在连接政府与市场的过程中具有重要的功能性作用。大财政体系通过全面清理国有“三资”，定期编制“一本账”和“一套表”，有助于提升对国有资产的监管能力，将国企纳入更完善的财政管理框架之中，优化资产的使用效率和监督机制。通过大财政体系建设，政府不仅可以更加有效地管理国有资产，还能确保国有企业在市场中发挥引导和示范作用，促进市场的公平竞争和资源的合理配置。同时，畅通国企资本金注入渠道，提升国有资本的集中运营能力，通过对接资本市场获取市场融资，拓展了国企的发展空间。

五是大财政体系建设有助于增进财政与金融的政策协同性，提升资源配置效率。财政和货币政策的协同性在大财政框架下得以强化，通过加强两者的协调配合，能够更好地实现宏观经济目标，防止政策叠加带来的负面效应。大财政体系建设全面统筹财政与金融政策工具，有利于促进要素和政策工具的高效配合与协调，促进了资源配置效率的全面优化。通过统筹资金使用、优化资源配置，提高投资效率，防止重复投资和资源浪费，确保财政和金融资源流向具有经济效益和社会效益的领域，推动有效投资和可持续发展。

六是大财政体系建设有助于统筹发展和安全，不仅防范化解地方债务风险，更为监管效力的提升提供坚实的基础。以化债为切入点，大财政体系建设要求牢牢守住不发生系统性风险的底线，分类推进存量债务化解，为政府有效债务腾出空间。通过更加规范的财政管理体系和完善的监管机制，政府能够有效防范和化解风险。同时，全面的评价体系也在这一框架下逐步建立，确保政策执行的有效性。通过系统性、数据驱动的评估评价机制，政府能够更好地监控政策实施的效果，及时进行调整和优化，确保政策效能的持续提升。

七是大财政体系建设有助于提升国家治理体系与治理能力，有助于增强政府对市场经济的驾驭能力与科学宏观调控能力。大财政体系建设有利于强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，有利于激发全社会内生发展动力与创新活力，有利于更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，力争在实现高质量发展、推进中国式现代化道路上展现更大作为。

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