严肃财经纪律 维护财经秩序

中国政法大学  施正文 姜淏辰

为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）于2023年底完成了党的十八大以来的第三次修订。此次修订坚持问题导向与目标导向的结合，在全链条、全周期、全覆盖上持续用力，明确将财经纪律纳入党的纪律建设体系之中，为依规治党管党、全面从严治党提供了更加科学严密、完备有效的纪律保障。

充分认识财经纪律纳入《条例》的总体背景和重要意义

随着中国特色社会主义进入新时代与全面从严治党的深入推进，财经纪律作为党的建设总体布局中的关键一环，得到了党中央的高度重视。党的十八大以来，习近平总书记多次在重要场合强调“要严肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制”，要求“各级党委特别是主要负责同志要承担起政治责任，统筹抓好财政、税收、审计等工作，严肃财经纪律，把各方面资金管好用好”。

财政是国家治理的基础和重要支柱，体现在党的领导和国家治理的方方面面。因此，财经纪律是否严格，执行是否到位，既关系经济增长，也衡量着党的执政能力和治国水平，更关系到党在人民群众中的形象与威信。从近年来各类监督检查工作的情况来看，财经领域是党纪监督与国家治理的重点，而财经问题也是党风廉政建设与反腐败斗争的难点。一方面，违反财经纪律的顽瘴痼疾屡禁不止，违纪手段迭代更新，对市场经济秩序产生了不良影响；另一方面，财经法律法规建设滞后，党内财经监督的执纪依据不足。在此背景下，《条例》明确将财经纪律写入党内法规，实际上是把党和国家在财经领域中的治理实践和创新成果以党内法规的形式固定下来，通过对党内财权的控制进一步约束党内事权，从而“把权力关进制度的笼子”。财经纪律纳入《条例》，同时也是坚持和完善党内监督的重要制度安排，进一步划清了财经“红线”和“底线”，有利于增强广大党员干部的财经纪律意识和执行力，助力“不敢腐、不能腐、不想腐”建设一体推进。总的来说，财经纪律纳入《条例》，既体现了依规治党与依法治国方略在财经工作领域的同频共振，也顺应了党在新时代与新征程中强化自身建设、进而引领中国式现代化建设的历史使命，对进一步提高党的执政能力、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重大的政治现实意义。

科学理解财经纪律的性质特征和功能作用

（一）财经纪律的性质特征。具体而言，可从以下四点来理解财经纪律的基本性质。一是约束对象。财经纪律纳入党内法规，对违纪党员和党组织严肃问责，进一步增强了党的纪律对于全体党员与各级党组织约束力。在纪法衔接层面，与财经违纪党员合谋的党外特定关系人也会受到相关财经法律法规的追究和制裁。二是约束范围。财经纪律涵盖了所有党员干部、各类党政部门和其他预算单位在公共资金收支、财会、金融、税务、政府采购、国有资产管理等的党内行为准则。三是规范渊源。财经纪律源于财经法规，但更加严格，既包含党内法规体系中涉及财经活动的各项规定，也可延伸至法律法规和规章中关于财经活动的各项规定。四是执纪主体。财经纪律覆盖面广，涉及公权机关与公职人员参与市场运行和经济建设的各项工作之中，严肃财经纪律的监督执纪主体并不限于财政部门、纪检部门，还应包括监察、税务、审计、统计、金融等监管部门。

（二）财经纪律的功能作用。财经纪律的功能生发与作用逻辑内蕴于其自身的规范价值和社会价值。一方面，财经纪律具备规范价值，财经纪律主要以“违纪行为+责任追究”这一规范结构，为全体党员和党组织在财经工作中设规立矩，有助于震慑在财经“红线”“底线”边缘试探的潜在违纪违法主体，引导其回归合乎党纪国法的行为模式。另一方面，财经纪律也兼备一系列社会价值，既包括从严治党、反腐倡廉等政治功能，也涉及强化预算约束、防范化解重大财政风险等经济功能。在此基础上，严肃财经纪律有助于在全社会范围内厚植党的群众基础、维护财经秩序，进而持续推进国家治理体系和治理能力的现代化。

财经纪律在《条例》中的条款安排与内容解析

（一）财经纪律纳入《条例》的条款安排。对照《条例》的历次修订可以发现，2003年印发的第一次修订版《条例》，曾在分则中设计了“违反财经纪律的行为”章节，但此后的两次修订中基于“纪法分开”原则等考虑而删除了上述内容，并在总则中增加了纪法衔接条款。此次修订可视作财经纪律于《条例》中的“回归”，但其条款安排的总体思路不同以往。考虑到《中国共产党章程》尚未将财经纪律列入党的主要纪律类型，《条例》并未采取专章纳入财经纪律的修订模式，而是通过“小切口”的方式，在总则中新增财经纪律的统领条款，并在其他章节中增加具有财经纪律实质属性的条款，体现出循序渐进、突出重点的立法考量。

整体来看，《条例》对于财经纪律的条款安排遵循了总分结合、新旧融贯的设计路径。财经纪律既体现在总则中对财经违纪违法行为的统领性处理规则部分，又分布在分则对违反政治纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律等行为的相关具体规定里；财经纪律既包括针对财经工作中的突出问题靶向施治的新增条款，也涵盖其他纪律类型中实质上涉及财经内容的原有规范。经过此次修订，初步形成了对财经活动的党内规范依据，有助于强化财经纪律的刚性约束。

（二）财经纪律的总则条款解析。在《条例》总则部分，此次修订新增了第三十条第二款“违反国家财经纪律，在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的，依照前款规定处理”。该款采用概括式立法，是《条例》中对于财经纪律的统领性条款，对于财经纪律的体系化理解与监督执纪中的具体适用均具有指导意义，是对全体党员及党组织违反国家财经纪律行为给予纪律处分的主要依据。

就内容构成而言，该款主要明确了财经纪律所约束的财经活动的具体内涵，涉及公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等诸多领域。其中，公共资金的收支管理是财经工作的重中之重。保障公共资财取之于民、用之于民、高效运转、避免浪费，既关系到广大人民群众的切身福祉，也是财经纪律的功能所系与使命所在。就条款适用而言，该款作为处分财经违纪行为的“一般条款”，可以在各类财经活动的监督执纪过程中援引作为处分依据。其具体适用主要指向“违纪但不违法”与“违纪且违法”这两类情形，二者均可“依照前款规定处理”，即“视具体情节给予警告直至开除党籍处分”。对于“违纪且违法”的行为，基于“纪在法前”与“纪法衔接”的原则，应在给予党纪处分后依照相关财经法规的规定追究其法律责任。

（三）财经纪律的分则条款解析。虽然《条例》仅在总则中明确提及“财经纪律”，但实际上《条例》分则的主要纪律类型中都有很多财经纪律条款的“身影”。《条例》中对财经纪律分则条款的修订，与时俱进、问题导向显著。在政治纪律部分，为落实党的二十大报告中关于“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的要求，《条例》对党员领导干部政绩观错位、搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”的行为由违反群众纪律调整到违反政治纪律一章中，从严给予处分。在廉洁纪律部分，《条例》针对违反中央八项规定精神的行为完善处分规定，例如增加以讲课费、课题费、咨询费等名义变相送礼的处分条款，强化对违规接待、滥发福利、未经批准公财私用等行为的纪律约束。此外，群众纪律、工作纪律等章节也有相关修订，如新增对公务用餐管理工作中因履职缺位而导致餐饮浪费行为的处分规定等。

有效运用财经纪律维护财经秩序

（一）严格落实党纪国法，持续健全财经监督体系。纪律的权威性始于贯彻，制度的生命力在于执行。财经纪律不是“稻草人”，而是不容触碰、伸手必究的“带电的高压线”。当下，财经领域的党纪国法聚焦现实问题不断修订，体系更加严密，规定更加细化，唯有严格落实财经领域的党纪国法，确保执纪必严、违法必究，方能真正形成财经纪法的刚性约束，根治财经领域乱象。因此，严肃财经纪律、维护财经秩序的关键，在于财会监督体系的进一步健全，工作机制的进一步完善，持续加大监督力度，严肃追责问责，从而把严的基调、严的措施、严的氛围在财经工作之中长期坚持下去。

（二）强化党内监督引领统筹，优化财会监督体制机制。习近平总书记曾指出：“党内监督是第一位的监督，党内监督有力高效，其他监督才能更好发挥作用。”财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，加强财会监督首先要服从服务于党内监督，充分发挥党内监督对其他监督的引领统筹作用。同时，财会监督与财经纪律的约束对象高度契合，也是严肃财经纪律、规范市场经济秩序的重要抓手。要持续健全完善财会监督体系和工作机制，不断夯实法治建设、人才队伍和信息化建设，推动财会监督与其他各类监督的有机贯通，进而更好发挥财会监督在党和国家监督体系中的基础性和支撑性作用。

（三）发扬人财并重执纪理念，提升管党治党整体效能。财经纪律纳入《条例》，彰显出党的纪律建设体系更加丰富、方式更加多元。随着财经纪律在监督执纪实践中的逐步落实，有望实现对财经领域公权力行使全过程的制约和监督。由此带来的启示是，财经纪律的有效运用具备“牵一发而动全身”之功效。应当进一步发扬人财并重的执纪理念，带动党内各大纪律全面从严，进而不断提升管党治党整体效能，为推进党和国家治理体系和治理能力现代化贡献财经力量。

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