政府负债会计理论研究

七、政府负债会计理论研究

近年来,我国一些地方政府债务规模不断增长,且存量规模大、结构复杂,具有不可忽视的潜在风险。新一轮以减税降费为主要特征的积极财政政策,势必给地方财政带来更大压力和挑战。如何正确、全面认识我国地方政府债务的形成机制,找到化解和防范债务风险的有效途径,显得尤为重要。因此,对政府债务的研究持续表现为热点领域。

（一）地方政府债务风险

防范地方政府债务风险和加强对地方政府债务的管理一直是政府会计改革的主要方向和重要目标之一,而政府会计改革对地方政府债务管理的作用和影响究竟如何还需要进一步的验证「一带一路”建设和区域经济体的建设正大力推进.有学者基于 2019年 A省政府专项债券（第七期）的信用评级报告为例,对政府会计改革给地方政府债务规模的影响、债务风险的预警进行定性和部分定量的研究,探索其中的关联,以期为地方政府在“一带一路”背景下更好地发展地方社会经济提供指引,并对政府会计进一步改革提供更多的实践思路。有学者基于债务运行流程视角,设计了地方政府债务风险预警指标体系，在此基础上,首先运用基于嫡权的理想解法测算 2010—2018年辽宁省政府债务各环节以及综合的风险评估结果,然后将风险评估结果导入作为核心预警模型的 BP神经网络中,以构建债务风险预警模型。结果显示,辽宁省 2010—2018年的债务风险各环节和综合风险皆呈现出先上升后下降的趋势,且大多处于高度风险状态；并作出预警提示. 2019—2022年辽宁省政府债务各环节和综合风险有所缓解,但仍处于中度风险状态。有学者选取了近年来进行政府会计改革的 8个国家在 2000— 2017年的面板数据,实证检验了引入权责发生制的政府会计制度显著增加了政府债务的规模,有助于促进政府债务的核算和披露。由此可见,推动政府会计改革、完善财务管理体系将有助于摸清政府债务规模、防范政府债务风险。

地方政府债务风险存在隐蔽性深、随机性大、涉及面广等高度复杂性特征,其防控成效直接制约“守住不发生系统性金融风险的底线二有学者从环境情境、组织情境和政府情境三个维度提取了 7个影响地方政府债务风险的因素,运用 fs-QCA方法对 28个典型地方政府债务风险事件进行实证分析,研究结果显示地方政府债务风险的生成主要受 4种组态构型影响,分别为“政策法律变动型（ Ml）”“低信用评级型（ M2）”“债务财政不匹配型（ M5）"以及“政府兜底失效型（ M7） ”,为地方政府债务风险研究提出了一种全新的分析视角。

有学者基于灰色系统理论的 GM（ 1. 1）模型预测数据.以债务率反推可担保地方政府财力的比例,运用 KMV模型测算 2013—2019年 31个省区市地方政府债务违约风险,研究发现：地方政府债务整体上几乎不存在违约风险,地方政府债务违约风险没有显著的区域特征；地方政府债务存在违约风险的省区市从高风险向中等风险演变. 2013—2019年高风险省区市从 7个降至 3个.中等风险省区市从 2个增加至 7个；地方政府债务违约风险显著降低的省区市并不多,北京等 7个省区市违约概率由高降低,天津等 7个省区市违约概率由低升高。对“十四五”期间的压力测试结果表明.大部分省区市地方政府债务违约风险较小.只有贵州、辽宁、内蒙古和浙江的地方政府违约概率在特定年份比较高,尤其是需要重视 2020年和 2022年。

地方政府债务风险积聚的背后,映射出的是中国特色经济增长轨迹。对于地方政府债务风险的管控,有学者认为化解地方政府债务风险,应对地方政府债务风险展开归因分析,揭示地方政府债务风险管理的困境,并精准施策.在“双支柱”调控总框架下,建立地方政府债务全面风险管理体系；在经济增长动能切换中,培育地方政府运用核心资产价值循环驾驭债务风险的硬实力；在债务压力聚积环境中.提升地方政府有限债务空间的使用效率；在体制机制改革深化中,消除地方政府债务风险积聚的内在基础；在债务风险实战维控中,重塑地方政府政务金融资本化生态。

有学者基于经济理论变迁,梳理了近代以来西方预算平衡与政府债务理论变迁的主要趋势,探讨了古典经济学年度预算平衡理论与凯恩斯财政革命后的周期预算平衡理论.及其对政府债务风险管理的影响。在此基础上,使用跨国面板数据实证分析了发展中国家财政周期选择对政府债务风险的影响,研究发现采取逆周期财政政策的国家能够更好地约束债务风险,该实证结果在不同债务警戒标准下均保持稳健。当前,为了有效约束财政风险,我国应避免进入顺周期财政陷阱,建立可控债务风险的逆周期财政调控机制。

（二）政府债务信息披露与分析

有学者从信息披露视角解释政府债务的形成机制。研究显示,以公共信息披露形式呈现的财政透明度对政府债务规模具有抑制效应,并且这种抑制效应主要通过宏观层面的逆周期调控与系统性风险两个渠道实现,前者源于公共信息披露对政府行为的约束作用,并借助投资率和失业率的变化得以体现,后者则归因于公共信息披露对公众预期的引导与塑造作用,并集中展现在系统性风险的形成之中。异质性分析表明,这种抑制效应在财政透明度提高之后先是逐步增强,在第 4年达到最大值,而后开始减弱并在第 7年之后趋于消失,并且在高债务、高财政透明度、低经济增长率的国家更为明显。据此,政府在经济“去杠杆化”的过程中不仅要加强信息披露,更要将信息披露程度与逆周期调控力度有机结合,以实现宏观经济的平稳运行与系统性风险的有序释放。

近年来,我国地方政府债券市场发展迅速。有学者以 2014—2017年省级政府发行债券时披露的信用评级报告为样本,分析了我国债券市场政府会计信息披露的现状及存在的问题。研究发现,我国债券市场政府会计信息披露在不同地区、不同层级、不同类型债券之间存在较大差异。进一步分析认为,政府债券市场化机制不健全导致政府会计信息披露的供给不足,财政管理失衡导致不同政府会计指标的披露水平参差不齐.财政实力不均导致不同地方政府选择性披露会计信息,披露管制缺位导致政府会计信息披露质量不高。因此,应当推动政府债券市场化改革,以激发市场主体对政府会计信息披露的需求；深化财政管理体制改革.以建立政府会计标准体系；制定政府会计信息披露指引,以规范地方政府会计信息披露行为；加强政府会计信息披露管制,以提高政府会计信息披露质量。

有学者以我国地方政府债券的 36个省级发债主体（省、自治区、直辖市和计划单列市）的财政部门为对象,通过申请公开方式构造一次随机实验,并进行后续跟踪研究,利用双重差分法量化分析了顶层制度设计和公众主动参与对地方政府债务信息公开的影响。结论表明：顶层设计和公众参与都会促进地方政府债务信息公开,二者上下结合的作用力度则更为显著,地方政府对债务信息公开制度的贯彻力度会因公众参与而显著加大,贯彻及时性也明显提高；同时,公众参与对地方政府债务信息公开不仅具有即时的一次性影响,也具有长期的持续性影响。因此,应进一步强化并完善与地方政府债务信息公开相关的顶层制度设计.同时引导和鼓励社会公众的积极参与,通过信息公开推动对地方政府债务规范化的良性治理。

（三）政府隐性债务研究

政府债务尤其是政府隐性债务的风险防范,是近年来政府及社会公众普遍关注的重点问题,怎样科学核算、准确计量、有效地管控政府债务是我国政府当前面临的一大难点。从现有的国际经验可以推测,我国于 2019年开始实施的新政府会计制度在一定程度上有助于我国政府摸清负债规模.但是单纯的政府会计改革并不能完全解决政府债务面临的全部问题。从财务会计核算的角度看,我国政府会计改革刚刚开始,面临的问题还有很多,需要经过一段时间的磨合才能使政府会计制度全面落地.真正实现按权责发生制会计基础确认包括政府债务在内的经济业务或事项,全面完整真实反映政府财务状况还任重道远。我国预算会计制度仍保持原来的收付实现制会计基础,但从国际经验来看,预算会计改革将是未来的发展方向。同时,我国即将编制的政府综合财务报告将在一定程度上完善我国政府债务的信息披露,但由于政府债务的多样性、复杂性,有必要更具针对性地制定并颁布政府性债务的具体准则,包括政府债务定义、确认与计量、具体账户设置、核算方法和信息披露等,同时在财务报告之外,有必要编制一套专门的政府债务报告,才能更有针对性地反映和披露政府债务的总体情况,尤其是财务报告中没有反映的政府隐性债务情况。

有学者基于显性债务和隐性债务的性质差别,从财政体制和政治晋升角度进行不同口径和不同层面的考察,以此对不同债务风险的异质性进行全面研究。研究发现,不同口径的财政自主度对不同债务风险的影响存在明显差异,晋升激励制度的不同构成也对不同债务风险存在相异的影响机理,显性债务风险和隐性债务风险的形成机理存在显著差别。无论是总体债务、显性债务还是隐性债务,专项转移支付的“公共池”效应均助长了地方政府债务的“道德风险二造成了非理性的债务风险。对于显性债务,地方政府的债务风险在一定程度上是基于财政缺口形成的,但在地方政府所获得的上级资金补助中,一般转移支付和税收返还具有资金分配的固定规则,地方政府对其拥有较高的资金自由度,以此衡量的财政自主度对地方显性债务风险存在正向的影响关系。但对于隐性债务,无论是何种口径的财政自主度,其对债务风险的影响均显著为正.地方政府主要根据自身的偿债能力举借隐性债务。多元化的政治晋升约束使得地方政府的显性债务风险得到收敛,但由于 GDP的现实发展是地方政府的客观需要.隐性债务风险受 GDP晋升指标的影响较为显著。此外,财政体制和晋升制度对地方政府债务风险具有交互影响,交互影响倾向于让地方政府债务风险存在收敛性。

为探究地方政府隐性负债行为成因,学术界在对财政分权下预算软约束驱动因素和政治集权下经济增长目标拉动因素分析的基础上,有学者构建交互关系模型,并展开实证分析。研究发现：在全国层面上看,预算软约束和经济增长会同时导致地方政府隐性债务规模扩张；在东部地区,主要表现为经济增长目标的拉动,而在中西部地区,经济增长的拉动作用不明显,预算软约束的政策驱动作用会导致地方政府隐性债务规模扩张,而经济增长的目标会加大预算软约束对隐性债务规模的驱动作用。根据这种地区异质性,应制定区域差异性的隐性债务规模扩张防范政策.化解隐性债务风险,促进经济高质量发展。

有学者运用区 R模型,通过收集 2002—2017年数据.研究影子银行和地方政府债务间的关系。结论如下：无论全国还是广东、河南、陕西的影子银行和地方政府债务间均是长期稳定关系；全国、广东、河南的政府债务受影子银行影响,而影子银行变动主要是受自身的影响；陕西地方政府债务的变化主要是受自身影响,影子银行的变化也主要是受自身影响；经济发达地区（广东）的影子银行占比高于经济欠发达地区（河南和陕西）的影子银行占比,但没有超过其经济增长占比；经济不发达地区（陕西）的影子银行占比高于经济中等地区（河南）的影子银行占比,且陕西影子银行的占比超过其经济增长占比。因此,应缓解地方政府债务对影子银行的依赖性以及加强监控经济欠发达地区影子银行的风险。

（四）地方政府债务治理研究

过去几年,我国地方政府债务风险处置已取得积极进展,但仍存在治理理念模糊、法治观念不强、地方主义盛行等问题,部分地方财政治理陷入“低级陷阱”并引发重大风险。有学者试图对中国地方政府债务治理的演进逻辑和转型路径提供一个逻辑自洽的理论解释,揭开长期困扰学界的中国地方政府债务融资之谜。文章认为,中国能够有效调动地方政府表外融资努力,且在传统预算软约束的体制环境中避免危机触发,是由于制度禀赋赋予中国特有的协调行动和政策试验等大国治理能力,其他理论思潮发展的“危机崩溃论”或“功能财政论二都不适于解读新时代地方政府债务治理的战略取向。为矫正传统模式隐含的制度性错配扭曲,新时代债务治理亟需从“激励导向”转型为“绩效导向二实施提质增效目标引领的项目甄别和绩效审计.从供给侧继续释放改革红利,促进实体经济高质量发展。有学者认为地方政府债务应纳入依法行政范围,有必要对地方政府债务进行行政法规制,从行政主体和行政程序两个方面规范和约束地方政府债务。同时,随着社会主义市场经济的发展完善,由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的合作行政模式已成为时代治理的新趋势。应深化机制改革,加快政府职能转变；推动建立共治模式,鼓励社会资本参与；建立完善信息披露制度,规范地方政府债务的监督管理体系。

以 2015年为节点,我国地方政府债务进入了新时期.以市场化规范化的地方政府债券取代种类繁多的平台债务。由此,我国地方政府债务改革的方向是由乱到治、由隐到显、由软到硬。有学者首先对 Qian和 Roland（ 1998）的预算约束模型进行形式化.在此基础上引入区域产业结构、土地资源、地方政府积极程度及地方政府破产成本等因素,通过一个多期局部均衡模型,探讨地方政府项目收益、预算约束规则与社会总福利的关系。研究发现：硬约束条件下的地方政府项目收益大于软约束条件；硬约束条件下的社会总福利大于软约束条件,而对于硬约束内部分类.区分了一般硬约束与严格硬约束.两种情况下社会总福利的大小与地方政府税收、政府积极程度、土地禀赋等因素有关；引入地方政府的破产成本之后,为了避免地方政府破产而引发极大的政府信用危机,在经济新常态与房价滞涨时期,一般硬约束而非严格硬约束可能是地方政府防范破产成本发生的最优选择,这也与财政部近期开始允许新增地方政府债券可用于偿还存量债券债务的政策实践相一致。

有学者在 G—K框架中引入内生财政压力和财政整顿规则,揭示我国财政刺激背后金融高杠杆的逻辑,并通过“反事实”方法模拟不同财政整顿方案的经济效果。研究发现：政府债务过度膨胀并非孤立和偶然的现象,其背后是“肆意扩张型财政政策"（ProfligateFiscalPolicy）造成的广义信贷过度扩张。设定债务规则和债务上限,明示政府对债务的容忍度,能够降低外部冲击造成金融环境突然收紧的流动性风险,也可以增强经济韧性。债务置换可以缓解政府的短期流动性风险,但其不是财政整顿的归宿,只能是权宜之计。财政紧缩固然可以建立财政缓冲机制、腾挪财政空间,但却以牺牲社会福利为代价。除政府主导财政整顿之外,建立与完善打破刚性兑付的市场化机制也必不可少。据此,针对我国政府的债务问题,建议应采取“定规则、设上限、提效率、破刚性”的财政整顿措施。

（五） PPP项目与政府债务研究

在我国经济进入“新常态”的背景下, PPP模式得到了大力推进并引起广泛的研究关注。有学者基于中国式财政分权的制度背景,以世界银行 PPP项目数据为研究样本,对财政分权、财政透明度与地方政府选用 PPP模式的关系进行了理论和实证分析。研究发现：财政分权水平对地方政府选用 PPP模式的行为决策存在正向影响,随着财政分权程度的增大,地方政府受到双重竞争压力增大,财政自由度提升,为获取投资建设资金,其更倾向于寻求与社会资本进行合作。进一步检验表明,在中西部地区以及能源行业中,这一促进关系更为显著。此外,财政透明度会对此关系产生正向调节作用,财政透明度越高,越能够缓解财政分权带来的融资风险,并减弱 PPP模式下的不完全契约问题。

在地方融资平台替政府融资的职能受到限制后, PPP项目作为缓解地方政府财政压力的方式获得了高速发展,但是也带来了新的地方政府财政风险。为了研究 PPP项目形成的地方政府财政风险,有学者利用普通回归、匹配样本 t检验、固定效应面板回归等方式,研究了 PPP项目中的政府财政风险来源,并结合我国东西部地区的经济发展差异,研究了 PPP项目形成的地方政府财政风险的地区差异。根据研究结论提出了相应的政策建议：政府要根据项目行业和投资期限,合理选择项目回报类型；对于不适合社会资本参与的行业,禁止政府以可行性缺口补贴回报方式,或者提供隐性承诺等方式吸引社会资本参与,设立 PPP项目。关注西部地区 PPP项目所形成的政府财政风险。中央政府可通过转移支付等方式缓解西部地区的财政压力,避免西部地区为了追求 PPP项目的落地而对可行性缺口补贴的偏好,以及可能的违规行为。

党的十九大以来. PPP进入了严管时代.必要的清理和纠偏有利于其回归本源。寻求法治发展路径是为了规范 PPP产业的发展,让公私合作切实发挥效果。 PPP模式客观上能够解决政府的资金困难,但是政府不能将其异化为地方融资平台， PPP项目的实质在于整合公私资本,在简政放权、完善营商环境、加强法治建设的当下找到经济与社会治理的新思路。有学者认为应通过法治建设纠正 PPP的异化现象,完善财政部门对项目和咨询机构的监督、审计部门对项目的审计监督,完善项目退出机制、建立健全“出库”制度.明确公私投资主体之间的风险分担机制,加强对项目的信息披露监管,在加强预算约束的前提下合理放开地方政府的融资渠道。