时间:2022-11-29 作者:
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政府财务报告改革
二、政府财务报告改革
建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务,也是加快完善系统完备、法治健全、权责清晰、公平普惠、科学规范、运行有效的现代财政制度,服务推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基础工作。 2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》).对政府会计与财务报告制度改革进行了顶层设计,明确提出改革的时间表和路线图,标志着政府综合财务报告改革正式启动。财政部于 2015年初步构建起政府财务报告制度框架体系,并选取部分中央部门和地区开展政府财务报告试编工作,积累编制经验。 2019年,财政部结合政府会计准则制度和政府财务报告编制试点情况,重新修订并发布了《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》和《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》三个文件,为 2020年政府财务报告的全面编制提供了制度规范。然而,这项改革涉及面广.技术性、政策性和敏感性强,是一项复杂的系统工程,改革任重道远,仍需攻坚克难.深入推进。 2020年,部分学者对此主要从以下三个方面展开研究。
(一)政府财...
政府财务报告改革
二、政府财务报告改革
建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务,也是加快完善系统完备、法治健全、权责清晰、公平普惠、科学规范、运行有效的现代财政制度,服务推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基础工作。 2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》).对政府会计与财务报告制度改革进行了顶层设计,明确提出改革的时间表和路线图,标志着政府综合财务报告改革正式启动。财政部于 2015年初步构建起政府财务报告制度框架体系,并选取部分中央部门和地区开展政府财务报告试编工作,积累编制经验。 2019年,财政部结合政府会计准则制度和政府财务报告编制试点情况,重新修订并发布了《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》和《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》三个文件,为 2020年政府财务报告的全面编制提供了制度规范。然而,这项改革涉及面广.技术性、政策性和敏感性强,是一项复杂的系统工程,改革任重道远,仍需攻坚克难.深入推进。 2020年,部分学者对此主要从以下三个方面展开研究。
(一)政府财务报告编制
2020年,按照《改革方案》要求全面开展政府财务报告编制工作,标志着政府财务报告制度改革进入全面推进、提质定型新阶段。有学者结合自身参与政府综合财务报告试编工作并研究其他单位试编情况,总结政府综合财务报告编制相关问题并提出针对性建议:清查资产负债,夯实数据基础;运用互联网和大数据研发完善的政府会计信息系统;多途径提升财务人员专业水平;强化报表信息应用和可理解性,并加强审计。有学者分析影响高校政府财务报告的编报质量的主要因素,包括存在信息化建设程度不均衡、财务软件功能不强、编报数据规范性不足、财务系统与业务系统的脱节等问题。提出高校政府财务报告编报应借鉴企业使用财务共享平台的成功经验,构建适合高校财务的共享平台,以解决目前存在的问题,从而提升高校政府财务报告编报质量,推动高校财务管理职能向价值创造职能转型。有学者分析新政府会计制度下政府财务报告与政府决算报告的变化和差异,结合具体编报工作中的实际影响,提出相应的改进建议,以提高报告数据的准确性、可理解性,确保会计人员选择科学合理的报表编制方式开展相关工作,更好地为使用者提供有用信息。
《政府综合财务报告编制指南(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》对政府财务报告的编制范围进行了调整,进一步细化了收入费用表,对财务报表附注重要项目明细信息进行了详细补充,对内部经济业务或事项的抵销合并做了明确规定,标志着政府财务报告编制体系更加严谨、内容更加完善。有学者对操作指南的修改内容以及编制原理进行阐述,并针对编制单位财务报表、合并财务报表、会计报表附注时需要注意的问题进行深入分析。有学者分析编制指南在试行中,暴露出资产负债清查核实工作难度加大、统一会计核算模式导致抵销处理复杂化、财务人员基础薄弱导致编制困难等问题。基于此,为提高政府综合财务报告的编制质量,应引入新技术完善财务报告系统,做实做细抵销处理,采取有效措施提高会计人员的专业素养,实行政府财务报告审计和公开制度。
在国际经验借鉴方面,有学者从政府财务报告的主体、目的、导向、内容、会计基础、报告方式、时限要求、使用者等,比较研究经济合作与发展组织( OECD)中较具代表性的政府会计与财务报告制度,提出完善政府会计准则体系、渐进式引入权责发生制会计基础、明确与细化财务报告目标、制定审计鉴证与公开制度、绩效管理导向等政策建议.为进一步完善我国政府财务报告制度提供有益参考。有学者分析了英国政府会计执行国际会计准则的背景和进展.系统讨论了政府会计采用国际会计准则的技术难点,总结了相关经验与教训以及对我国政府综合财务报告制度建设的正反两方面启示。加强政府会计理论与政府综合财务报告目标研究、完善政府会计核算体系和财务报告编制基础、控制改革风险、完善配套体系、加强政府会计教育是我国政府综合财务报告制度建设的重要措施。有学者综合运用国家治理理论、公共受托责任等理论,阐释国家治理现代化的理念与基础,剖析政府综合财务报告的功能与变革,进而探讨国家治理体系和治理能力的现代化对政府综合财务报告的促进作用,最终探究国家治理现代化对政府综合财务报告的作用机理,为政府综合财务报告相关制度的实施和改革提供可能参考与指导。财政统计报告与政府财务报告同时作为财政信息披露的重要载体,两者间协调机制的建立对提高财政信息披露质量具有重要意义。澳大利亚作为全球范围唯一在会计准则体系中明确了财政统计与财务报告协调规范的国家.在宏观财政统计报告与微观财务报告编制协调实践中取得了重要成果。有学者回顾了澳大利亚发布 AASB1049《整体政府和一般政府部门财务报告》的制度背景,从数据协调、标准协调、关键财政总量调整等维度总结了澳大利亚在政府财务报告与财政统计报告协调的实践经验,并为我国权责发生制政府综合财务报告编制提供政策建议。
(二)政府财务报告分析的理论框架
政府财务报告分析是权责发生制的政府综合财务报告改革的一项重要内容,是我国政府会计改革不断深化的必然产物。有学者在阐述政府财务报告分析相关理论的基础上,借鉴哈佛分析框架,从九个维度构建政府财务报告分析理论框架,并提出政府财务报告分析的实施策略。在政府财务报告分析理论框架中:分析目标是逻辑起点;分析环境是基础支撑;分析主体和分析对象分别是政府财务报告分析的主要参与者和主要作用对象;将分析目标与分析对象相结合,进而得到政府财务报告分析的主体内容;分析方法是分析的必要工具;分析指标体系是分析成果的量化标准;分析模式是多种因素的有机结合,是分析高效进行的关键;质量分析报告是分析成果的最终体现。
基于权责发生制的政府综合财务报告综合反映了政府的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,为财务分析提供了良好的数据基础。有学者在分析政府综合财务报告内外部信息需求者及其需求的基础上,构建与需求对应的资源配置能力、财政自给能力、运行能力、偿债能力和可持续发展能力五能力框架,并进一步构建包含五能力、十二个子系统、二十七个评价指标的体系,为信息需求者展现政府财务状况的全貌,并以模块化方式为信息需求者提供决策支持。地方政府作为关键的治理主体,如何利用政府财务报告信息科学有效地评价其发展能力具有重要意义。有学者借鉴衡量企业发展能力的相关理念,结合国家治理主体的多元信息需求,将地方政府发展能力的评价维度划分为资源配置、资产管理、可持续发展三个层次,分别构建了相应的评价指标,以期满足各方利益相关者对于切实反映地方政府受托责任履行情况的信息需要,提供决策支持,助力政府善治。全国行政事业单位已执行新政府会计准则制度,在会计核算时,实行财务会计和预算会计平行记账。在应计制和现金制的“二元”结构下,如何解读政府综合财务报告成为 2020年度政府、监管部门、社会公众及利益相关者关注的焦点。有学者借鉴企业利益相关者理论,以会计信息需求者为导向,把需求信息分为基础信息和衍生信息两类,在此基础上结合需求者及其信息需求,提出构建适合我国国情的信息需求导向型政府综合财务报告分析体系。
如何利用信息技术有效披露政府综合财务报告、提升政府财政信息透明度、推动政府会计数据的决策有用性是值得关注的问题。有学者总结分析西班牙、美国和巴西三国基于 XBRL技术披露政府财务报告的思路、过程和经验,并针对我国政府财务报告披露问题,提出成立政府财务报告编制和披露专门机构、加快制定政府会计准则分类标准、研发政府财务报告披露相应网站和程序等政策建议。此外,区块链技术发展越来越受到重视,如何适应这一新的趋势,在政府会计中有效应用区块链技术,确保政府会计信息真实.防范腐败,实现人民财政,提高政府管理财政资金水平,监督专项拨款和公益性服务收费具有不可或缺的重要作用。有学者通过对政府会计信息质量要求和区块链的特点适配性的分析.对可否利用区块链进行会计信息处理来保证会计信息质量进行了探讨,并深入剖析了这一模式的优势和挑战。优势主要包括五个方面:共享账本端到端打破信息孤岛,使得会计信息在联盟成员间完全透明化;智能合约和共识机制保证了会计信息的真实可靠;区块链可提高会计信息处理工作的效率;运用区块链可提升服务效率并降低信息系统运营成本;区块链产生的会计信息受到法律的保护。挑战主要来源于以下三方面:如何处理政府会计信息的安全性和共享性之间的问题;联盟链之间会计信息的交互存在交易验证问题和业务管理问题;区块链本身技术成熟度问题。有学者分析区块链技术在我国政府会计中应用的有利因素和不利因素,提出应建立和完善区块链技术相关法律法规,妥善处理政府会计保密性与区块链公开性的矛盾,加大会计人员区块链技术培训和区块链技术应用的宣传,让区块链技术特性在政府会计中得到创新应用和推广。
(三)政府财务报告审计
完善的政府财务报告审计制度具有国家治理功能,在实现问责政府、透明政府等方面发挥重要作用。近年来,为推进国家治理体系和治理能力现代化,国家治理导向的政府财务报告审计制度建设成为热点问题。有学者分析金砖国家南非政府财务报告审计经验与做法,南非政府财务报告审计在提高财务报告信息质量、助力政府问责及提高财政透明度等方面发挥了重要治理功能,其制度特色为审计内容广泛、审计工作集中于审计署、高度重视地方政府财务报告审计以及强调审计独立性等,但仍存在审计专员不足、审计环境有待改善、审计建议执行率不高、无保留审计意见很大程度上取决于财务报告审计提出的更正建议等问题。提出我国国家治理导向的政府财务报告审计制度建设可借鉴南非经验,应在确立审计目标、明确审计机关为主导审计主体、确定审计对象、制定审计准则等审计制度的前提下,注重审计信息公开、加强制度与立法建设、建立内部审计机制、完善政府会计档案管理制度以及加强审计团队建设,以此通过审计问责推进国家治理体系和治理能力现代化。有学者提出建立政府财务报告审计制度包含两个层面的措施:一是在现有的审计制度体系总体框架下,呼应政府财务审计要求。例如在修订审计法、审计法实施条例、国家审计准则时,明确写入政府财务报告审计的内容。二是制定具体的政府财务报告审计制度,并且形式应该相对灵活、便于及时根据审计实践进行调整,可以采取“指导意见”“规定(试行)”等形式。无论是哪一种形式,都需要对政府财务报告审计的审计目标、审计对象、审计内容、审计组织分工等关键要素作出规定。
明确政府财务报告的审计主体,是开展政府财务报告审计工作的基础。现有研究对政府财务报告审计主体的认识不统一,尤其是在审计主导权上存在政府审计机关主导和注册会计师主导两种不同的观点。有学者从审计委托权视角,提出实施政府财务报告审计是政府审计机关的职责,政府审计机关应当主导政府财务报告审计工作,并针对政府综合财务报告审计与政府部门财务报告审计的差异性,提出政府审计机关推进政府财务报告审计工作的两种可能模式,即政府审计机关独立开展政府综合财务报告审计工作、政府审计机关引入注册会计师参与政府部门财务报告审计工作。有学者提出国家审计主导政府财务报告审计,包括国家审计确定政府财务报告审计规则、组织政府财务报告审计、开展政府财务信息分析、强化政府财务报告审计质量等主要内容。构建国家审计主导的政府财务报告审计制度.需要进一步明确国家审计的政府财务报告审计职责、政府财务报告审计规则、审计机关统筹实施政府财务报告审计、国家审计加强对政府财务信息分析等内容。
政府部门财务报告审计客体的核心问题是哪些单位要纳入政府部门财务报告审计的范围,有学者以经典审计理论中的审计客体理论为基础,提出一个关于政府部门财务报告审计客体的理论框架。政府部门财务报告审计依赖的是本级政府与本级国有单位之间的委托代理关系,从本级政府作为委托人的审计需求出发.代理人是审计客体.政府部门财务报告审计客体是部门预算单位,包括本级财政部门、本级国有资源管理部门和本级国有资源使用单位中的部门预算单位;从本级各国有单位作为代理人的审计需求出发.代理人本身是审计客体.政府部门财务报告审计客体是部门预算单位本身。政府部门财务报告审计客体的主要观点有报表观和资金观.研究支持报表观,但对国有企业的处理要具体分析。
有学者从理论基础和审计程序两个层面,分析政府财务报告审计与企业财务报表审计的联系;从审计主体、审计客体、审计内容、审计目标、审计依据、审计报告使用者等方面,分析政府财务报告审计与企业财务报表审计的区别;从适度引入注册会计师参与政府财务报告审计、深化政府财务报告审计理论研究、完善政府财务报告审计标准体系、促进政府财务报告审计与其他审计的协同等方面,提出推进政府财务报告审计有效实施的策略。有学者基于经典审计理论,提出政府部门财务报告审计本质的理论框架。从内涵上来说,政府部门财务报告审计是基于系统方法从财务信息及相关制度等维度对部门预算单位的国有资源经管责任履行情况的独立鉴证,是推动责任评价和责任追究的治理制度安排。从外延上来说,政府部门财务报告审计是一个体系,可以从不同的视角对其进行分类,从审计业务类型来说,政府部门财务报告审计可以分为财务信息审计和内部控制审计;从保证程度来说,政府部门财务报告审计可以分为合理保证审计业务和有限保证审计业务;从业务基础来说,审计业务可以区分为基于责任方认定业务和直接报告业务;从审计主体来说,各类审计主体都可能参与政府部门财务报告审计。
政府部门财务报告审计与政府财务报告审计、部门预算执行审计和部门决算审计既有关联,也有区别。有学者分别从委托人和代理人角度分析政府部门财务报告审计需求,提出一个关于政府部门财务报告审计需求的理论框架。从委托人角度来说,在本级政府与本级各国有单位的委托代理关系中,本级国有单位对本级政府承担了国有资源经管责任,其中包括财务报告责任。由于人性自利和有限理性,本级国有单位不一定能良好地履行其财务报告责任.因此,本级政府会推动建立针对本级国有单位财务报告责任的治理机制,审计是这个治理机制的成员。从代理人角度来说,本级国有单位基于信号传递需求或保险机制需求或良好地履行其财务报表责任之需求,也可能存在财务报告审计需求。
根据国际通行做法以及我国政府审计机关的审计资源现状,社会审计在政府财务报告审计中必将扮演重要角色.然而,当前政府
审计项目外包还缺少有效的外包监督机制。有学者采用调查问卷方法研究政府财务报告审计优化策略.调查表明,会计师事务所普遍重视政府审计项目,但存在注册会计师不熟悉政府业务的背景和内容等问题。在外包过程中,政府监管部门首先要选择可靠的会计师事务所、并在审计合同中明确审计工作目标和审计工作质量要求,同时在选择会计师事务所时注重其政府审计工作经验以及声誉.加强对其审计过程的监督和复核,并对不规范审计行为进行追责。
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