时间:2022-11-29 作者:
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政府会计改革工作五年回顾
2015年以来,财政部按照党中央、国务院的决策部署.立足中国国情,坚持问题导向,加强统筹协调,积极稳步推进政府会计改革,着力构建统一、科学、规范的政府会计标准体系,多措并举推进政府会计准则制度全面有效实施,取得丰硕成果。
一、政府会计改革背景
长期以来,我国政府部门实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计体系,对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。然而,随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善,传统的预算会计制度体系的缺陷逐渐显现,主要表现为:不能如实反映政府“家底二不利于政府加强资产负债管理;不能客观反映政府运行成本,不利于科学评价政府的运营绩效;缺乏统一、规范的政府会计标准体系,不能提供信息准确完整的政府财务报告。党的十八届三中全会从全面深化改革的战略高度提出了 “建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措.为新时期我国政府会计改革指明了方向。 2014年底,国务院《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(以下称《改革方案》)确立了权责发生制政府综合财务报告制度改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务...
政府会计改革工作五年回顾
2015年以来,财政部按照党中央、国务院的决策部署.立足中国国情,坚持问题导向,加强统筹协调,积极稳步推进政府会计改革,着力构建统一、科学、规范的政府会计标准体系,多措并举推进政府会计准则制度全面有效实施,取得丰硕成果。
一、政府会计改革背景
长期以来,我国政府部门实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计体系,对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。然而,随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善,传统的预算会计制度体系的缺陷逐渐显现,主要表现为:不能如实反映政府“家底二不利于政府加强资产负债管理;不能客观反映政府运行成本,不利于科学评价政府的运营绩效;缺乏统一、规范的政府会计标准体系,不能提供信息准确完整的政府财务报告。党的十八届三中全会从全面深化改革的战略高度提出了 “建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措.为新时期我国政府会计改革指明了方向。 2014年底,国务院《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(以下称《改革方案》)确立了权责发生制政府综合财务报告制度改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤,要求在 2020年之前力争建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度,并适时推行政府成本会计。
二、建立强力有效的组织保障机制
(一)组建政府会计准则委员会,统筹协调政府会计改革。考虑到政府会计改革政策性强、协调难度大,按照《改革方案》要求.财政部于 2015年成立政府会计准则委员会.协调推动解决政府会计准则体系建设和实施中的重大问题、统筹协调政府会计改革中跨部门的重要事项、推进政府会计国际交流与合作,在组织上形成强有力的协调机制,保证政府会计改革顺利推进。委员会的成员单位,分别来自全国人大预算工作委员会、审计署以及财政部部内有关司局。委员会设立办公室,日常工作由财政部会计司具体负责。自成立以来,委员会在政府会计准则制度建设与实施方面发挥了重要作用。
(二)建立健全咨询专家机制,充分发挥“会计智库”作用。为了充分发挥专业人士在政府会计标准体系建设和实施中的技术支持作用.财政部面向社会公开选聘政府会计准则委员会咨询专家,并不断完善咨询专家管理机制。建立咨询专家微信群,搭建专家探讨技术问题、反馈意见建议等的平台;建立咨询专家工作台账,如实记录咨询专家在参与准则制度制定、承担课题研究、协助调研、制度宣传等方面的贡献情况;建立年度履职报告机制,按年度提交履职报告;建立年度考核机制,全面评价专家履职情况。通过建立完善咨询专家机制,切实发挥专业人士在准则制度建设与实施中的“会计智库”作用,取得了积极成效。
(三)建立联系点单位机制,充分发挥桥梁纽带作用。财政部本着“点面结合”的原则,从省级、市级和县区级财政系统,医院、高校、科学事业单位和学术机构中,选择了 6家在本行业(系统)具有代表性,且在政府会计准则制度领域具有一定实施或研究经验的单位作为联系点单位,深入了解行政事业单位在政府会计准则制度建设与实施中面临的问题和情况,掌握制度制订与实施的第一手资料。同时.充分发挥联系点单位的辐射引领作用,为相关行业和地区分享经验和成果,带动同行业或地区深入有效实施政府会计准则制度。
三、重构政府会计核算模式
在系统总结分析我国传统预算会计体系的利弊基础上.结合我国政府会计的实际情况,财政部构建了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式.这是政府会计改革的重大创新「适度分离”主要体现在以下方面:第一.“双功能二突破了长期以来政府会计的单一预算会计体系,首次提出政府会计由预算会计和财务会计构成;预算会计包括预算收入、预算支出、预算结余 3个会计要素,财务会计包括资产、负债、净资产、收入、费用 5个会计要素。这样在完善预算会计功能基础上,强化财务会计功能,更加完整地反映政府会计信息、。第二,“双基础二明确提出财务会计实行权责发生制,预算会计一般实行收付实现制.国务院另有规定的从其规定。兼顾当前实际情况和长远改革方向,使得政府会计核算既能反映预算收支等流量信息、,又能反映资产、负债等存量信息。第三,“双报告二要求政府会计主体应当同时编制决算报告和财务报告,并且明确了两种报告的内容和信息使用者范围。“相互衔接”是指政府预算会计要素和财务会计要素相互协调,决算报告和财务报告相互补充,共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息、。通过这种适度分离又相互衔接的政府会计核算模式,使公共资金管理中预算管理、财务管理和绩效管理相互联结、融合,全面提高管理水平和资金使用效率,对于规范政府会计行为,夯实政府会计主体预算和财务管理基础,强化政府绩效管理具有深远的影响。
四、建立健全政府会计标准体系
为了使政府会计核算模式真正落地生根,按照《改革方案》要求.要建立一套以政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度为主要内容的政府会计标准体系。
2015年以来,财政部按照《改革方案》确定的时间表和路线图.本着“立足国情、借鉴国际,继承发展、注重创新,公开透明.科学民主决策”的原则,积极、稳妥、有序推进政府会计标准体系建设。
(一)建立政府会计准则体系。 2015年 10月,财政部发布《政府会计准则一基本准则》(以下简称《基本准则》)。在会计准则体系中,《基本准则》是“顶层设计二重点在于明确基本原则和方法,构建会计语言的框架体系。《基本准则》从政府会计主体、会计目标、核算体系、核算基础、会计信息质量、会计要素的确认、计量和报告等不同角度,明确了政府会计准则体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法,构建起了统一、科学、规范的政府会计概念体系.为建立国家统一的政府会计准则体系奠定了基础。
2016年至 2020年,财政部根据《基本准则》,陆续制定发布了存货、投资、固定资产等 10项具体准则及 2项应用指南(见表
1),基本建立起了具有中国特色的政府会计准则体系。这 10项具体准则中,关于公共基础设施、政府储备物资、财务报表编制和列报、政府和社会资本合作项目合同等准则都属于首次对相关经济业务和事项的会计处理进行规范,不仅填补了我国政府会计标准的空白,也为国际公共部门会计准则制定提供了有益经验。(二)健全完善政府会计制度。此次政府会计改革之前.政府部门单位适用的会计制度包括《行政单位会计制度 X事业单位会计制度》,以及医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构、地勘单位、测绘单位、国有林场和苗圃等多项行业事业单位会计制度和国有建设单位会计制度,体系繁杂、内容交叉、核算口径不一.造成不同部门、单位的会计信息可比性不高,难以满足政府会计改革的需要。经反复研究和论证,财政部决定研究制定一项适用于各级各类行政事业单位的会计制度,以统一现行各类行政事业单位会计标准,并同时满足部门单位编制权责发生制财务报告和决算报告的需要。 2017年 10月财政部正式发布《政府会计制度一行政事业单位会计科目和报表》(以下简称《政府会计制度》)。同时,为确保政府会计制度自 2019年 1月 1日起在各级各类行政事业单位全面实施.制定发布了 7个行业执行《政府会计制度》的补充规定(见表 2)。
《政府会计制度》在继承多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验基础上,有机统一了现行政府单位各项会计制度,采用新的政府会计核算模式,详细规定 77个财务会计一级科目和 26个预算会计一级科目的核算内容、明细核算要求、主要账务处理等,明确财务报表(资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表及报表附注)和预算会计报表(预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表)的格式及填报要求,并对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行举例说明,有利于系统、完整规范各部门、各单位的会计核算,提高政府会计信息的准确性、全面性、相关性、可比性和及时性,有利于进一步提升部门预算和决算的全面性、规范性和透明度,夯实政府资产负债管理的基础,提升财政资源的配置效率。
(三)研究和建立事业单位成本核算指引体系。 2019年 12月,财政部制定发布《事业单位成本核算基本指引》(以下称《基本指引》),为事业单位树立了成本的基本概念和理念,明确了成本核算的基本原则和基本方法,提供了事业单位开展成本核算工作的基本遵循依据。下一步,财政部将在《基本指引》的基础上,研究出台有关高等学校、公立医院、科学事业单位等行业事业单位成本核算的具体指引。
五、推进政府会计准则制度顺利实施
为确保政府会计准则制度自 2019年 1月 1日起在各级各类行政事业单位全面有效实施,财政部在实施前和实施后开展了大量卓有成效的工作。
(一)扎实做好实施准备工作。为做好新旧制度转换工作.财政部于 2018年先后制定发布了行政单位、事业单位及国有林场和苗圃、测绘事业单位、地质勘查事业单位、高等学校、中小学校、医院、基层医疗卫生机构、科学事业单位、彩票机构等 9类行业事业单位执行《政府会计制度》的衔接规定(见表 3),为行政事业单位做好新旧制度衔接工作提供了制度保障。 2018年 8月印发《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》,明确实施内容、实施范围和时间,提出实施工作的要点和要求,指导各级财政部门和各部门、各单位做好前期准备工作。为确保政府会计准则制度贯彻落实. 2018年选择中央和地方 40多家单位作为试点单位进行模拟测试,以验证新的会计核算模式的有效性,同时发现新旧制度衔接和实施中的问题,制定出台《财政部关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》。充分利用政府会计准则制度建设到实施这一“窗口期”,借助财政部网站、官方微信和《中国会计报》等媒体.及时发布有关准则制度及其解读材料,加大对各项会计准则和制度的宣传。组织面向中央部门和地方财政部门的培训,积极指导中国会计学会、三家国家会计学院、有关中央部门和地方财政部门针对政府会计准则制度开展培训,让会计人员全面掌握各项准则制度的精神实质和规定,为政府会计准则制度实施营造良好的氛围。
(二)多措并举确保平稳有效实施。深入开展调研,充分了解实施中的问题。密集开展对中央部门单位、地方行政事业单位实施情况的调研,并组织各地财政部门开展调查研究.及时了解实施中存在的各类问题,会同有关行业主管部门、地方财政部门提出政策建议,为制定后续相关政策做好政策储备。加大政策解释力度,及时回应各方关切。针对实施中有关各方反馈的问题和意见建议,于 2019年适时制定发布《政府会计准则制度解释第 1号》和《政府会计准则制度解释第 2号》,于 2020年发布《政府会计准则制度解释第 3号》,明确有关经济业务和事项的会计处理规定.及时回应有关各方的关切。针对存量公共基础设施等特殊资产的入账核算等问题,会同有关主管部门研究提出解决办法.于 2020年 12月发布《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》。与此同时,通过热线电话、网民问答等多种形式,答复实施中有关各方提出的具体问题。挖掘整理典型案例,以点带面推进新制度实施。针对政府会计准则制度中的一些重点难点问题和基层行政事业单位会计核算基础薄弱等现实情况,着力选取重点行业、重要领域的部门和单位,总结提炼实施中的行之有效的做法,形成可复制可推广的实施经验,通过财政部网站、《中国会计报》和有关培训平台进行宣传推广,积极发挥引领和带动作用。广泛调动社会资源,充分发挥咨询专家和联系点单位机制作用。充分发挥政府会计准则委员会咨询专家在政策宣讲、咨询和理论研究等方面的作用,发挥联系点单位在调查研究、意见反馈和引领示范等方面的积极作用.广泛调动社会资源.为政府会计准则制度实施工作营造良好氛围。加强政策协调,合力推进政府会计准则制度贯彻落实。在政府会计准则制度贯彻实施中,注重加强与预决算管理、财务管理、资产管理、内部控制和信息化等多方面政策的协调。一方面,在确保现行政策一致的情况下推进政府会计准则制度有效贯彻实施;另一方面,在相关政策修订和完善时充分体现政府会计准则制度的规定。
六、政府会计准则制度初见成效
自 2019年 1月 1日政府会计准则制度实施以来,从中央到地方省直、各区市,行政事业单位基本完成新旧制度衔接和转换工作,并按照新制度核算各类经济业务和事项,编制决算报告和政府财务报告。总体实施有序、平稳、顺利,并取得积极成效。
准确反映预算执行情况,提高了部门决算编报质量。政府会计制度整合了原多项会计制度,增强了部门内及跨行业单位间会计信息的可比性,消除了单位间因执行不同会计制度所导致的信息差异,相对降低了部门汇总、审核、决算分析的难度,通过统一决算编制基础和独立设置预算会计要素、会计科目,预算执行链条趋于明晰,消除了往来款等决算编制调整事项,进一步完善了预算会计功能。同时,财务会计和预算会计相互补充、相互验证,确保决算编报“数出有源.真实准确二进一步提高了预算会计信息质量和决算编报质量,为公开透明的预决算公开制度提供有力支撑。
完整反映政府财务状况,为政府财务报告编制工作奠定核算基础。政府会计改革前,限于会计核算基础等原因.原政府财务报告试点编制需要将数据由收付实现制转换成权责发生制。政府会计准则制度的全面贯彻实施,从制度层面解决了政府财务报告的核算基础问题,为政府财务报告编制的数据提取、调整抵销和合并.以及在中央部门单位扩大编制范围和落地,进一步检验原政府财务报告试点地区和单位的编制成果,提供了准确的会计数据基础。
进一步摸清政府资产负债“家底二夯实了行政事业性国有资产报告基础。在准则制度实施的前期准备中,各地区各部门通过资产清查、清理历史遗留的债权债务、盘点存量资金、基建会计并账等工作,解决了一大批资产管理的历史遗留问题,大量未入账的国有资产得以入账,单位账上结转结余资金数据也更加准确,进一步摸清了政府资产“家底”。特别是部分地区在制度实施过程中,积极调研、强化责任、主动担当,根据准则制度要求出台了很多结合本地区本部门的办法,探索形成了一批可推广的成功经验,将长期以来通过政府支出形成的存量公共基础设施入账入表,有效服务于行政事业性国有资产报告编制工作。
准确反映成本费用信息、.为预算绩效管理夯实基础。政府会计的有效实施,可以较为真实地反映各地区各部门的财政资金使用成效。财务会计以权责发生制为基础,准确核算和归集有关成本费用信息,为预算单位核算清楚政策和项目等的实际成本,从成本等方面综合衡量部门和单位整体及核心业务实施效果提供了可行条件和基础,有助于打牢成本数据基础,提高绩效评价质量,促使部门和地区积极探索建立以财务报告信息为基础的预算绩效评价指标体系.为预算单位绩效考评,完善绩效管理体系提供支撑。
有力促进了行政事业单位管理水平提升。绝大多数单位利用实施新制度的契机,重新梳理现有业务流程和相应的财务管理要求,进一步规范了相关制度和业务处理,有力促进了单位管理水平的提升。很多部门和单位升级改造后的会计信息系统不仅能够很好地实现财务会计和预算会计自动化“平行记账”功能,大大提升会计核算工作效率,而且打通了会计核算与预算管理、决算管理、资金收付、资产管理、合同管理、政府采购、工资发放等信息化业务模块数据的连接,将内部控制程序整合、嵌入信息系统,明显提升了业务管理工作效率和内部控制水平。
财务会计人员的素质和能力得到明显提高。长期以来.行政事业单位基层财会人员总体上存在知识结构单一、对会计新技术、新理念和先进核算方法跟进缓慢等问题。在此次政府会计改革的推动下,通过开展大量学习培训、业务梳理、信息系统升级改造等工作,一些中央部门和地区的财会人员逐步树立起权责发生制理念、掌握先进的会计核算方法、接受会计信息化的新技术和新模式,人员素质和业务水平得到明显提升,并培养了一批高素质的专业人才。
:财政部会计司供稿;
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