时间:2022-04-10 作者:
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摘要:
关于会计法修订的调研报告
为做好会计法修订工作,进一步修改完善《中华人民共和国会计法修订草案》(以下简称《修订草案》),财政部会计司分四个片区开展调研,进一步听取各地基层单位对《修订草案》的意见和建议,并邀请财政部条法司相关人员全程参加。
一、调研基本情况
(一)调研主题。
本次调研的主题包括:听取各地会计管理机构、部分财政部地方监管局、中央有关主管部门、以及部分企业对《修订草案》的意见和建议。研究讨论会计法修订有关重点、难点问题。
(二)调研方式及对象。
本次调研采取分片区集中座谈和实地调研相结合的方式,分别于2019年6月17日至19日、6月24日至26日、7月2日至3日、8月11日至12日先后赴河南省郑州市、陕西省西安市、广东省广州市、北京市四个地区,邀请各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)会计处负责人,新疆生产建设兵团财政局会计处负责人,财政部湖北、河南、陕西、广东、深圳、北京等监管局监督检查处负责人,中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局财务司、中央军委后勤保障部财务局、武警部队后勤部财务局等中央有关主管单位负责人,以及江西财经大学专家参加分片区集中...
关于会计法修订的调研报告
为做好会计法修订工作,进一步修改完善《中华人民共和国会计法修订草案》(以下简称《修订草案》),财政部会计司分四个片区开展调研,进一步听取各地基层单位对《修订草案》的意见和建议,并邀请财政部条法司相关人员全程参加。
一、调研基本情况
(一)调研主题。
本次调研的主题包括:听取各地会计管理机构、部分财政部地方监管局、中央有关主管部门、以及部分企业对《修订草案》的意见和建议。研究讨论会计法修订有关重点、难点问题。
(二)调研方式及对象。
本次调研采取分片区集中座谈和实地调研相结合的方式,分别于2019年6月17日至19日、6月24日至26日、7月2日至3日、8月11日至12日先后赴河南省郑州市、陕西省西安市、广东省广州市、北京市四个地区,邀请各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)会计处负责人,新疆生产建设兵团财政局会计处负责人,财政部湖北、河南、陕西、广东、深圳、北京等监管局监督检查处负责人,中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局财务司、中央军委后勤保障部财务局、武警部队后勤部财务局等中央有关主管单位负责人,以及江西财经大学专家参加分片区集中座谈。同时,在河南省郑州市、陕西省西安市选择河南农业综合开发有限公司及其子单位、好想你枣业股份有限公司、河南金苑种业股份有限公司,以及西部机场集团等企业进行实地调研,了解情况、听取意见。
(三)调研有关情况。
在集中座谈过程中,大家普遍认为,《修订草案》在继续坚持1999年会计法的立法宗旨和根本要求,紧紧围绕“规范会计行为、提高会计信息质量”的基础上,对现行会计法作了科学、全面地修改,将经济社会最新发展需求和会计实践创新成果在法律条款中加以明确。体现了政府会计改革的新变化、新要求,增加了建立会计诚信体系的要求,突出企业和政府会计主体会计核算的共性要求,引入了灵活的会计年度,加入了会计信息化的原则性要求,对单位建立和实施内部控制提出了总体性要求,完善了会计法律责任体系,引入会计民事责任。这些对于进一步规范会计行为、提高会计信息质量、维护市场经济秩序、推进法治社会建设等方面具有重要意义。同时,针对《修订草案》中存在争议的部分条款,以及修法中的重点、难点问题,大家积极踊跃参与讨论,纷纷献言献策。
在实地调研过程中,西部机场集团财务共享中心有关负责同志介绍了财务转型、业财融合、管理会计的实施情况,演示了会计软件的操作流程,展示了会计凭证账簿的生成过程,并就有关工作谈了思考和体会;河南农业综合开发有限公司及其子单位、好想你枣业股份有限公司、河南金苑种业股份有限公司分别介绍了公司在会计管理工作方面的现状及问题,并就农业领域实施灵活的会计年度问题作了分析讨论。
调研结束后,经认真梳理、归纳总结各地基层单位对《修订草案》以及修法工作的意见和建议,我们对存在争议的部分条款有了更加清晰地认识,对修法重点、难点问题有了更加明确的思路,为《修订草案》的进一步修改完善提供了宝贵的参考依据。
二、各单位对《修订草案》的主要意见和建议
(一)关于如何定义会计报告的问题。
政府会计具有“双系统、双报告”的特征,其会计报告包括了财务报告和决算报告,而现行会计法中仅体现了企业的会计报告即财务会计报告,为此,《修订草案》将企业与政府会计主体的财务会计报告和政府会计主体的决算报告统一表述为“会计报告”。《修订草案》第五条第四款将“会计报告”定义为:“本法所称会计报告,是指单位依照国家统一的会计制度的规定进行会计核算,编制的企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告。”但对于会计报告的此条定义,部分参会单位认为并没有包含所有会计主体的会计报告。天津市财政局、吉林省财政厅、深圳监管局指出,会计报告的表述范围并不完全,没有包含民间非营利组织财务会计报表、村集体经济组织财务报表以及财政部门按照预算法编制的决算报告,建议在定义最末增加“等”或“及其他组织会计报告”。广东、大连监管局和新疆生产建设兵团财政局指出,执行《民间非盈利组织会计制度》的社会团体等,既不适用《政府会计准则——基本准则》,编制的也不是企业财务会计报告,同时,“财务报告和决算报告”前加一个定语“政府会计主体的”,显得累赘、失衡,建议将会计报告的定义改为“单位依照国家统一的会计制度的规定进行会计核算,编制的财务会计报告、政府财务报告和决算报告”。甘肃省财政厅、河北监管局建议,将“会计报告”的定义解释调整到第六章附则中,与其他专用名词予以统一说明或释义,在附则中对专用名词的统一说明,有利于会计法体例的体系化和完整性。
(二)关于如何规范单位内部控制建设的问题。
内部控制建设对于规范会计核算行为、提高单位会计信息质量具有重要的保障作用。为此,《修订草案》将现行会计法第四章会计监督第二十七条“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”修改为“单位应当加强内部控制建设,强化内部会计监督,以保证其行为合法、合规、有效,会计信息及相关信息真实、完整。单位负责人对本单位内部控制的建立和实施负责”,并将其单列一条,体现了对单位建立和实施内部控制的总体要求,明确单位负责人对内部控制建设的主体责任。然而,部分参会单位认为目前我国所实施的内部控制规范采用的是全面内部控制观,不仅限于与会计报告有关的内部控制,明显超出了内部会计监督的范围,建议将对单位内部控制建设的总体要求移至总则中进行规定,本章只对内部会计监督进行规范。西部机场集团指出,内部控制属于单位整体层面内部监督,会计监督无法完全涵盖,应明确内部控制和内部会计监督之间的关系和区别。浙江省财政厅指出,单位内部控制的规范范围和内涵并不局限于本法所应规范的会计行为,建议删除第二十七条第二款、第三十二条第(四)项、第五十八条等条款中关于内部控制的内容。大连监管局指出,内部会计监督无法完全保证单位行为的合法、合规、有效,只能为经济活动、财务信息提供合理保证,并合理保证单位依照国家统一的会计制度规定办理会计事务。建议将第二十七条修改为“单位应当加强内部控制建设,强化内部会计监督,保证单位经济活动合法、合规、有效,会计信息及相关信息真实、完整,确保依照国家统一的会计制度规定办理会计事务。”
(三)关于财政部门如何行使账户查询权的问题。
政府会计监管是我国“三位一体”会计监督体系的重要组成部分。为深化行政体制改革、转变政府职能,更好地发挥财政部门在会计监督过程中的作用,《修订草案》参考其他法律的有关规定,将财政部门的账户查询权下方至省级以上财政部门及派出机构,同时,明确了账户查询权的内容,在有确凿证据的情况下,可以对被检查单位以个人名义开立的账户进行查询。具体体现在将现行会计法中的第三十二条第二款“国务院财政部门及其派出机构可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况,有关单位和金融机构应当给予支持。”改为“省级以上人民政府财政部门及其派出机构,有权查询被检查单位在金融机构的账户。财政部门有证据证明被检查单位以个人名义存储公款的,有权查询被检查单位以个人名义在金融机构的存款。有关单位和金融机构应当予以配合。”湖北监管局指出,《税收征管法》第五十四条规定“经县以上税务局(分局)局长批准,凭全国统一格式的检查存款账户许可证明,查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融及后的存款账户”,《审计法》第三十三条规定“审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准,有权查询被审计单位再金融机构的账户”的规定,为此,应基于对等性、统一性原则,明确县级以上财政部门查询单位银行存款账户权限和权利。另外,会计法仅提出查询金融机构的账户的要求,不符合时代发展实际,现在很多单位的存款不仅限于存放在金融机构的资金,还包括存放在一些类金融机构以及互联网金融机构的资金等。陕西财政厅指出,“公款”通常理解为行政单位、事业单位、国有、国有控股或者国家资本占主导地位的企业资金,而会计法的适用范围包括各类经济主体,建议将“公款”改为“单位资金”。
(四)关于如何规定会计机构和会计人员设置的问题。
会计工作的组织方式是单位内部管理行为,应当符合单位会计业务的需要,可由单位自主决定,不宜再作强制要求。同时,在会计实务工作中,已设置会计机构的单位出于管理需要,将部分会计业务委托给专业机构办理,或由集团成立财务共享公司为本集团的子企业或分公司办理会计业务,或交由国库集中支付机构进行集中核算。现行会计法关于在“不具备设置条件的”的情形下单位可以对外委托其会计业务的规定,已经不能涵盖目前的会计工作组织模式。为此,《修订草案》将现行会计法中第三十六条第一款“各单位应当根据会计业务的需要,设置会计机构,或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员;不具备设置条件的,应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。”改为“单位应当根据会计业务的需要,组织本单位的会计工作,或委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。”浙江、福建省财政厅指出,会计机构设置及会计主管人员的要求是对会计工作的基础保障,删除此项规定将使会计职能更加弱化,不利于会计工作管理。同时,在《修订草案》第四十条、第四十二条等相关条款中对会计机构负责人(会计主管人员)仍然有明确要求,若删除第三十七条款中关于会计工作的组织要求,将会造成前后矛盾。为此,建议仍然保留对会计机构和会计主管人员设置的要求。河北省财政厅指出,村账乡代管、部门集中核算管理等核算形式在基层普遍存在,但现行法律对其尚未有所明确规定,建议能对政府会计工作中上级财政代管、部门集中核算等核算形式的合法性、合规性及适用条件进行规定,作出区别于代理记账机构的相关规定。
(五)关于总会计师设置的问题。
总会计师作为单位财务会计的主要负责人,全面负责本单位的财务会计管理和经济核算,参与本单位的重大经营决策活动,是单位负责人的重要参谋和助手,为了进一步明确总会计师的地位,保障总会计师依法行使职权,《修订草案》借鉴《总会计师条例》的有关规定,增加了关于“设置总会计师的单位,不得设置与总会计师职权重叠的班子副职”的表述,同时,为了强调总会计师的职责不容侵犯、干扰,以有效发挥总会计师的职能作用,增加了关于“任何单位和个人不得干扰、侵害、限制总会计师的法定职责权限”的规定。山东省财政厅指出,目前很多国有企业不设置总会计师,而是设置或派驻财务总监,建议考虑现实发展趋势,对总会计师和财务总监进行职责界定。河北省财政厅指出,“班子”一词不属于规范的法律语言,建议将第一款第二句“班子副职”改为“行政副职”。中央直属机关事务管理局、大连监管局指出,一些行政部门和大型事业单位收支规模也非常大(如部属高校、三甲医院),经管着大量财政资金和国有资产,但会计机构和会计人员力量比较薄弱,建议明确行政部门和大型事业单位必须设置总会计师。
(六)其他意见建议。
1.
关于单位内部会计监督要求的问题。从我国会计工作的实际和有效强化内部控制的要求出发,会计法第二十七条对单位内部控制监督制度的基本内容和要求作出了原则性规定。为进一步补充完善单位内部会计监督制度,《修订草案》将融资、担保等重大经济业务事项,以及与采购、销售、研究与开发、工程项目、业务外包、合同、预算等相关的重大资金收付均纳入单位内部会计监督应关注的范围,同时,明确了上级单位对下级单位的会计监督责任,即增加第(六)项“对重大经济活动和对所属单位定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”福建财政厅指出,内部会计监督与内部审计监督存在以下区别:主体不同,前者主体是内部会计机构,后者主体是内部审计机构;工作内容不同,前者负责会计内部控制的建立、执行和自查,进行内部会计监督,后者负责对内部会计机构进行内部审计和监督检查;侧重点不同,前者更多是从规范性角度出发,侧重事前预防、事中跟踪和事后完善,后者更多是从查错纠弊角度出发,侧重事后检查和追责。《修订草案》第二十七条对内部会计监督和内部审计监督的区分不够清晰,建议对有关表述进一步斟酌。广东监管局指出,当今经济社会活动
2.
关于会计核算具体操作方面违法行为的问题。《修订草案》对于不符合有关要求和规范的行为,根据违法行为的责任主体、违法动机、危害程度,分类明确相应的法律责任。浙江省财政厅指出,《修订草案》第四十五条中增加的“未使用符合规定的会计核算软件的”的表述,容易产生歧义,将未使用会计核算软件的单位也列入了处罚范围,建议完善表述。陕西省财政厅指出,《修订草案》第二十一条规范了会计报告的编制和提供,但在第五章并无对应的法律责任,为保持罚责一致,建议在第四十五条增加一项违法行为。广东省财政厅指出,《修订草案》第四十五条第(六)项“未按照规定保管会计资料,致使会计资料毁损、灭失的”,属于比较严重的违法行为,建议移至第四十六条,按照较为严重的违法行为进行分类。同时,将改条的表述修改为“未按照规定保管会计资料,致使会计资料毁损、篡改、灭失的。”
三、我们的意见
(一)补充完善会计报告的编制主体和范围。
经梳理,除企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告外,单位依据国家统一的会计制度编制的会计报告还包括民间非营利组织财务会计报告、村集体经济组织会计报表、农民专业合作社会计报表、基金财务会计报告等,为保证会计报告编制主体和范围的规范性、完整性,拟将会计报告的定义修改为“本法所称会计报告,是指单位依照国家统一的会计制度的规定编制的企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告、民间非营利组织财务会计报告,以及其他会计主体的财务会计报告。”
(二)区分内部控制和内部会计监督。
从内部控制的发展和功能来看,内部控制经历了内部会计监督(即会计内部控制)到内部控制(即全面内部控制)的发展历程,内部控制的目标包括财务报告目标(即合理保证单位财务报告真实、完整、可靠)、合规性目标(即合理保证单位经营活动合法合规)、经营目标(即合理保证单位经营目标实现),其中,财务报告目标和合规性目标与会计信息真实性、完整性和可靠性直接相关,可以通过内部会计监督实现,而经营目标则是贯穿于单位内部经营管理的各个方面,远远超出了内部会计监督的范围。为此,拟将对内部控制建设的原则性规定移至总则,即“单位应当加强内部控制建设,以保证其行为合法、合规、有效,会计信息及相关信息真实、完整。单位负责人对本单位内部控制的建立和实施负责。”
(三)明确财政部门的账户查询权。
税收征管法、审计法将账户查询权均放至县级以上人民政府税务部门(审计机关),并规定经县级以上人民政府税务部门(审计机关)负责人批准后,方可查询纳税人(被审计单位)在金融机构的存款。为保持会计法与其他法律的对等性和统一性,拟将《修订草案》中财政部门的账户查询权进一步下放至县级以上人民政府财政部门,并规定经县级以上人民政府财政部门负责人批准,财政部门有权查询被监督单位以个人名义在金融机构的存款。同时,考虑到与被监督单位有经济业务往来的单位也隐藏着重要的违法线索,拟维持现行会计法中关于将与被监督单位有经济业务往来的单位纳入查询范围的规定,将《修订草案》第三十二条第二款修改为“在对前款第(二)项所列事项实施监督,发现重大违法嫌疑时,县级以上人民政府财政部门,可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况。财政部门有证据证明被监督单位以个人名义存储单位资金的,经县级以上人民政府财政部门主要负责人批准,有权查询被监督单位以个人名义在金融机构的存款、理财产品、提供对外融资等与资金相关的账户。有关单位和金融机构应当予以配合。”
(四)明确单位会计工作的组织形式。
为适应当前会计实务改革、演进的需求,会计法应在合理保证会计工作的合规性、合法性和有效性的前提下,适当放宽对单位会计工作的组织形式的限制。为此,拟将《修订草案》第三十七条修改为“单位应当根据会计业务的需要组织本单位的会计工作。单位单独设置会计机构的,专职会计人员一般不得少于3名;单位未单独设置会计机构,并在有关机构中配备从事会计工作的人员的,其会计人员一般不得少于3名,并应指定至少1名会计主管人员。会计人员是指在单位从事会计核算和内部会计监督等相关工作的人员。”同时,考虑到未经许可的机构外,个人也不得从事代理记账业务,拟将“或委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账”修改为“单位不得聘用个人或者未经许可的机构为本单位代理记账。”
(五)明确总会计师设置的范围和有关表述。
考虑到目前高校、医院、财政等系统设置总会计师的实际情况,为进一步明确总会计师的设置范围,应增加除国有的和国有资本占控股地位或者主导地位的大中型企业外的其他单位可以设置总会计师的规定,拟在《修订草案》第三十八条增加“其他单位需要设置总会计师的,应当参照执行”的表述。同时,考虑到“班子”一词不属于规范法律用语,拟借鉴《总会计师条例》第四条的表述,将“设置总会计师的单位,不得设置与总会计师职权重叠的班子副职”改为“设置总会计师的单位,不得在单位行政领导成员中,设置与总会计师职权重叠的副职”,使其表述更为准确、规范。
(六)继续做好修法研究工作。
分片区座谈和实地调研中,参会代表和基层单位结合会计工作实际,对《修订草案》提出了很多意见和建议,对于行之有效的意见,我们进行了充分地吸收;对于存在争议的意见,我们将进一步召集外部修法专家集中讨论研究,做好会计法修订在最后攻坚阶段的各项工作,确保将会计法修订成为一部促发展、保善治的良法。(财政部会计司供稿)
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