时间:2022-04-10 作者:
[大]
[中]
[小]
摘要:
政府负债会计理论研究
从2008年底开始,我国地方政府债务规模持续扩大,地方政府债务问题变得越来越敏感,进而成为政府会计改革关注的重点问题。(一)地方政府负债规模及潜在风险研究。有学者分析了我国地方政府债务的 现状,发现地方政府债务呈扩张性增长的原因如下:(1)宽松的货币政策导致融资形式复杂,同各类金融工具紧密结合。(2)预算的软约束。(3)财权与事权不匹配。(4)地方官员政绩考核制度。(5)债务 资金的使用效率较低,且债务的转移能力受限。(6)破产受限。(7)筹资能力受限。还有学者认为我国在地方政府性债务管理中也存在一定的问题,主要表现在地方政府性债务边界不明、且约束力不够,举债方式隐 蔽,地方政府风险意识淡薄、欠缺合理的风险预警机制和不良债务爆发后的处置预案。为了控制地方政府债务规模增长和应对地方政府债务管理问题,有学者提出了相应的应对策略:
(1)进一步明确地方政府与地方政府融资平台的边界,加快推进融资平台公司实现转型。(2)提高地方政府债务统计与考核的精细化程度。
(3)优化财政体制,加快建立中央和地方新型财政关系。(4)建立良好的地方政府债务管理机制,根据不同地区实际情况...
政府负债会计理论研究
从2008年底开始,我国地方政府债务规模持续扩大,地方政府债务问题变得越来越敏感,进而成为政府会计改革关注的重点问题。(一)地方政府负债规模及潜在风险研究。有学者分析了我国地方政府债务的 现状,发现地方政府债务呈扩张性增长的原因如下:(1)宽松的货币政策导致融资形式复杂,同各类金融工具紧密结合。(2)预算的软约束。(3)财权与事权不匹配。(4)地方官员政绩考核制度。(5)债务 资金的使用效率较低,且债务的转移能力受限。(6)破产受限。(7)筹资能力受限。还有学者认为我国在地方政府性债务管理中也存在一定的问题,主要表现在地方政府性债务边界不明、且约束力不够,举债方式隐 蔽,地方政府风险意识淡薄、欠缺合理的风险预警机制和不良债务爆发后的处置预案。为了控制地方政府债务规模增长和应对地方政府债务管理问题,有学者提出了相应的应对策略:
(1)进一步明确地方政府与地方政府融资平台的边界,加快推进融资平台公司实现转型。(2)提高地方政府债务统计与考核的精细化程度。
(3)优化财政体制,加快建立中央和地方新型财政关系。(4)建立良好的地方政府债务管理机制,根据不同地区实际情况制定地区差异化债务化解策略,同时制定地方政府破产制度。
地方政府债务是一把典型的“双刃剑”,一方面能够弥补收支缺口并为资本性建设项目取得融资,另一方面规模过大的债务又有可能给地方政府带来沉重的负担甚至引发财政危机。因此,地方政府在债务规模和债务发行上可能存在着空间相关性。有学者以我国2013年至2016年30个省市的地方政府债务数据为研究对象,对我国地方政府债务的全局和局部自相关性进行了理论探讨和计量检验研究。研究结果表明,各省市地方政府债务之间存在正向空间关联性;固定资产投资占比、财政收入汲取率和财政收入稳定率均与负债率呈正相关;GDp增长率和城镇化率与负债率呈负相关。有学者对地方政府债务风险价值估算及其空间效应分解应用进行了深入研究。通过构建公共经济风险价值模型,分析了地方政府债务风险形成的高度复杂网络关联特征,并利用空间面板杜宾模型的分位数回归,估算出地方政府债务风险价值,分解测度出空间溢出与反馈传染效应,识别出系统重要性因素及系统重要性地区和系统脆弱性地区。本次研究使学者有了新的发现:首先,空间分位数回归模型和普通分位数回归模型测算的VAR值均通过了有效性检验,但地方政府债务风险之间存在着显著的高度复杂网络关联传染情况,空间分位数回归模型对VAR值的估算效果更优于普通分位数回归模型。其次,系统重要性因素的总效应较大,主要有城镇化水平、债务负担率和政府刚性支出等。最后,系统重要性地区多集中于华东地区,而系统脆弱性地区多集中于西部地区。有学者分析了中国31个省份地方政府负债率之间的空间关联关系与网络特征,运用QAp矩阵相关性分析及QAp矩阵多重回归分析方法,验证了空间关联特征的影响因素。研究结果表明,中国地方政府债务风险空间关联网络具有溢出关联普遍、网络稳定性强、多重叠加、小世界特性和无标度特性等复杂网络特征。同时,地方政府债务风险的溢出效应具有方向聚集特征。对于空间关联强度的影响而言,地方财政支出差异与GDp差异有着显著的负向影响,与城镇化率差异、固定资产投资差异和金融机构贷款资金流动差异有着显著的正向影响。
由于我国政府债务的特殊性,政府债务规模还与民生息息相关。有学者从居民福利最大化的角度出发,以我国1995年至2014年省级面板数据为研究样本,在运用门限计量经济模型进行实证研究后发现,地方政府负债与居民福利之间存在倒“U型”关系,其原因在于:(1)地方政府债务规模高,民间投资下降,地区产出、居民收入和消费随之减少。(2)地方政府及其所控股的地方国有企业将负债资金大多投向“高耗能、高成本、高污染”的生产性基础设施建设项目,产生环境污染效应。地方政府债务影响房价的中间传导机制是工业化和城镇化进程,而房价影响地方政府债务的中间传导机制是土地市场,两者作用的路径不一致。有学者采用2010年至2015年面板数据进行实证研究表明,地方政府债务与房价两者之间存在显著相互作用的正向影响。进一步分析发现,地方政府债务和房价还将继续存在上涨趋势,中国城镇化不可逆转,且债务偿还依赖土地财政。因此,该学者认为未来房价的调控目标应明确为“房住不炒”,而且要尽早建立债务风险预警机制,同时由于现行的地方政府债务多投向公益项目,投资体量大、周期长、回报率低,所以应适当引进民营资本,降低对土地财政的依赖。还有学者从人口老龄化的角度出发,认为人口老龄化对地方债务的影响是多层次、多维度的,并且地方债务风险的潜在影响渠道分为需求–房价渠道、直接财政压力渠道和财政压力–房价渠道三类。
有学者深入研究了城市空间结构对地方政府负债的影响。研究结果表明,城市用地扩张、城市人口密度变化、城市用地结构均对地方政府负债率具有显著的影响。其中,约束空间扩张可以有效抑制负债增长,提高人口城镇化质量,优化用地结构,有利于降低负债水平。为此,应该严格执行空间规划红线制度,设立人口密度调控机制,严格规范新城区建设,建立新城区有关问题的责任追究制度和建设用地结构配比管理机制,从而有效降低城市空间结构对地方政府负债的影响。还有学者分析了地方政府债务对地区创新的影响机制,在此基础上利用2010年至2016年中国30个省份的面板数据,运用空间面板计量模型实证考察地方政府债务对地区创新的影响。研究结果表明,地区创新活动具有显著的空间溢出效应,但是地方政府债务对地区创新活动具有显著的抑制作用。同时,地方政府债务对地区创新活动的负向影响主要来源于直接效应,间接效应和总效应并不显著。为此,应该正视地方政府债务规模扩张的积极影响,协调地区内企业创新资金的投入与地方政府债务资金的来源,通过强化地方政府债务融资的市场化机制来弱化地方政府债务对创新活动的抑制作用,并且要加快建设多层次资本市场,为地方政府和地区创新活动融资。有学者基于我国31个省份银行、国有企业和宏观经济数据,利用固定效应面板回归和中介效应检验模型,实证分析了政府干预下的银行贷款行为对来源为国有企业的地方政府隐性或与负债的影响。通过研究发现,政府干预使我国银行贷款行为存在扭曲现象,即银行贷款资金效率下降但贷款额度增加,而政府干预下银行贷款的增加使国有企业风险增加,进而使通过国有企业形成的地方政府隐性或有负债增加。系统治理地方政府隐性债务,是维持地方财政可持续性和防范化解系统性金融风险的必然要求,有学者从财政可持续性的角度对地方政府隐性债务治理进行了研究。运用财政非线性反应函数测算地方政府债务上限,对经济新常态以来我国地方财政收支可持续性及政府显性和隐性债务现状进行了评估。研究结果表明,当前我国地方财政运行中存在“财政疲劳”的现象,地方政府债务上限为191%,足够的债务空间确保了当前地方政府仍具有财政可持续性,但也加大了债务风险。为此,应该创新地方基础设施投融资模式,明晰政府职能与规范支出边界,构建差异化地方税体系,健全基层政府财力保障机制,加强政府投资绩效管理等。
(二)地方政府债务管理及风险防范研究。强化地方债务管理和防范地方债务风险一直是政府会计改革的目标之一。为了检验政府会计改革对于地方政府债务管理的作用效果,有学者基于政府会计改革于2017年将部分省份作为试点地区构建出“天然实验室”的情境,采用双重差分模型(DID)对两者之间的关系进行探索。研究发现,政府会计改革会抑制地方政府债务规模的上升,其作用机制主要表现为:(1)明确界定了政府债务的范围,确认了或有负债和隐性负债。(2)实现了政府资产的清查和核算,准确评估政府的偿债能力。(3)地方政府信息披露有助于加强地方政府债务的管理与预警。(4)政府会计改革采用双分录平行记账的方式,据实监测每笔业务发生的合理性,避免部分不当举债。2019年1月1日起,政府会计制度全面施行,在资产、负债科目体系设置、核算要求等方面发生了一定变化。有学者认为可以依托政府会计制度建立地方政府债务风险防控体系,并提出以下几点建议:(1)建立和完善基于政府会计报告的债务信息分析体系,全面梳理政府单位债务,分类施策,精准管理。(2)资产管理与债务管理相结合。(3)建立综合债务报告制度,弥合“负债”与“债务”之间的差异。(4)构建科学完善的信息披露体系,提高财政信息的公开性和透明性。(5)立足“防”“控”,建立地方政府债务风险预警机制。有学者认为新科目能使高校财会人员更好地梳理各项往来、负债实质,不同科目的划分有助于按照负债的类别揭示不同程度的偿债压力和债务风险,促使相关方面更为科学地开展政府会计主体的债务风险分析和管理。该学者还提出在新旧制度衔接的关键时点,高校应当加大核销力度、尽量减少未核销往来款项,清理其他应付款、代管款项科目,分离受托代理负债与其他长期应付款。
在地方政府债务规模扩张和风险加大背景下,很多地方政府将ppp模式作为债务治理的重要举措,甚至将化解债务风险作为引入ppp项目的重要动因。有学者认为ppp模式在地方政府债务治理中有独特的优势:(1)解决政府期限错配问题,有利于缓解短期内地方财政资金压力。(2)有利于优化地方政府的内部控制和预算管理。(3)有利于提升公共项目运营效率,降低长期债务风险。(4)开拓投融资渠道,实现投资和融资多元化。即便如此,ppp模式还是存在一定的风险,该学者从政府、市场、项目和法律四个层面着手,对各类风险展开综合分析:第一,政府层面风险主要表现在运作模式单一化、政府支出责任依旧很大以及新出台政策对ppp项目的不良影响。第二,市场层面风险具有不可控性,极有可能增加项目融资成本,减少项目收益,影响ppp项目价值的发挥。第三,项目层面风险主要来源于项目良莠不齐,地方政府为套取国家财政资金造假包装ppp项目。第四,法律层面风险主要是因为ppp项目发展缺乏相关的配套政策支持引导、组织保障和法律法规约束,造成无序发展、乱象丛生。还有学者从政策变迁的视角梳理ppp模式与政府债务风险之间风险化解与风险严控的双向逻辑,发现我国地方政府债务政策逐渐由风险化解型转变为风险防控型,相对应的,ppp模式也由原先的鼓励推动转变为规范应用。同时,从政策文本出发,发现政策话语体系更多地将隐性债务与项目中的违规融资、变相举债行为相联系,从而将政府隐性债务划分为两种类型:(1)救助型隐性债务,即地方政府基于市场预期、公共责任及社会道义所需承担的政府救助义务及其相应的支出责任。(2)违规型隐性债务,即地方政府违法违规或变相举借形成的债务。同时,该学者基于债务冰山模型,对ppp项目中隐性债务的类型、特性等进行初步探讨,并提出需要对其进行穿透识别、分类应对。具体来说,针对救助型隐性债务,需要强化前期工作,加大深度与精度,同时加强风险应对能力,降低项目失败概率及救助型隐性债务的转化概率;针对违规型隐性债务,关键在于甄别ppp项目中的违规财政支出责任,防控违规事件发生。进一步地,基于鉴证、监督、评价、建议与指导五大审计功能,研究提出了基于审计视角的ppp项目债务管理体系和穿透式债务风险动态管理模式。在当前ppp模式推广应用热潮下,ppp模式在实施过程中出现的异化现象,大体可分为向新的融资平台演化、模式滥用、“公公合作”三种。为了防止ppp模式异化为新的地方政府融资平台,遏制住隐性债务风险的增长,有学者认为政府监管部门应采取以下措施:(1)进一步规范ppp综合信息平台项目库管理。(2)深化地方政府对ppp模式的认识。(3)完善相关的法律规范。(4)健全项目风险管理与内部控制。(5)完善项目绩效考核与责任审计。
目前,我国地方政府显性债务规模增长相对平稳、风险可控,隐性债务的规模占债务总规模比重较大、增长较快,其风险主要表现为存量大、增量快、结构复杂、融资成本高、投资收益低以及无法偿还等方面。因此,对地方政府隐性债务进行治理将会对我国国家治理能力的提升以及防范化解政府重大风险具有重要影响。为此,有学者对我国地方政府隐性负债形成路径和会计控制进行了考察。研究发现,地方政府隐性负债的形成主要包括以下路径:社会保障基金缺口、农村社会保障缺口等形成直接负债,投融资平台违规举债形成隐性或有负债,利用政府与社会力量、社会资本合作方式形成隐性或有负债,政府隐性担保形成隐性或有负债,其他违规举债项目形成隐性或有负债。按照形成路径对隐性负债进行了重分类,并提出了我国地方政府隐性负债的会计控制策略。有学者对地方政府隐性债务的边界、分类估算和治理路径进行了研究。地方政府隐性债务包括财政风险矩阵中的或有显性债务、直接隐性债务和或有隐性债务。地方政府隐性债务规模可以分为两大类别进行估算,一方面是地方政府直接隐性债务估算,包括养老保险金缺口形成的刚性兑付类隐性债务、公共投资项目形成的未来经常性支出和资本性支出;另一方面是地方政府或有隐性债务估算,包括违法违规类隐性债务、地方政府承担一定救助责任的债务。不同类型隐性债务的形成机理不一,因此,要建立分类治理路径,全面提升财政资金统筹使用能力,完善养老金全国统筹及医疗费用增长约束机制,将ppp风险共担机制合理化,强化行政问责,优化债务主体治理结构,对地方政府隐性债务进行有效治理。另有学者对地方政府隐性债务风险及防范措施提出了自己的观点,认为应该建立和完善政府债务管理的各项机制,坚决遏制隐性债务增量,严格控制债务规模,积极稳妥的化解存量隐性债务,加强政府工作人员的思想作风建设,完善德、勤、绩考核标准,健全监管体系,建立地方政府债务风险预警机制,从而有效防范化解地方政府隐性债务风险。还有学者结合地方政府债务的发展历程,对化解地方政府隐性债务风险进行了分析。目前,我国地方政府隐性债务风险主要的形成原因有三点:财权与事权不匹配导致收支失衡,制度缺陷和对经济增长的考核方式迫使债务趋向隐形化,供需环境和经营能力导致隐性债务风险增大。化解地方政府债务风险所要面临的主要问题是隐性债务风险正在转化为金融风险,且其风险化解是一个长期的过程。为此,该学者建议应摸清债务底数,严格管控债务发行条件,有效控制债务增量、化解存量,逐渐转变政府职能,改善支出结构,明确各级政府事权,减轻地方政府支出压力,强化金融监管,规范市场秩序,从而实现化解地方政府隐性债务风险的目标。
近年来国家审计在地方政府债务监管中发挥了重要作用,有学者基于我国30个省区市(未含西藏)2010至2015年的地方政府债务和审计数据进行分析,发现地方政府债务风险与国家审计功能发挥显著负相关,国家审计功能发挥越好,地方政府债务风险越低。进一步研究发现,财政透明度越低的地区,国家审计对地方政府债务风险的作用越显著,意味着较高的财政透明度能够降低地方政府债务风险防范对
国家审计的高度依赖。因此,该学者提出在防范地方债务风险时应当明确国家审计监督的重要地位,充分发掘国家审计潜力,并且要做好
信息披露,有效提升财政信息的公开性和透明性。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号