时间:2022-04-10 作者:
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摘要:
政府资产会计理论研究
我国目前关于政府资产管理的理论研究和实践探索尚处于起步阶段,相关的概念界定、类型划分和管理体制等基础性问题有待进一步探索和深度研究。
(一)政府资产概念和边界研究。有学者认为政府资产的界定需要同时兼顾政府资产主体角色、政府资产管理目标和政府资产本质特征,具体的界定方式为:由政府主体控制,通过持有或使用等方式,预期能够带来经济利益或者产生服务潜力的经济资源。其中,“政府主体控制”体现出资产的权属关系,既有法律意义上的所有权控制,又有行政意义上的管理权控制;“持有或使用”表明资产的利用状态或耗用方式,既包括能够以货币精确计量的价值性消耗,也包括难以用货币计量的实物性损耗;“经济利益”或“服务潜力”强调资产具有经济收益效用或具有社会服务效用或二者兼有;“经济资源”则体现资产的有用性和稀缺性特征。在确定政府资产边界的基础上,按照一定标准对政府资产进行分类是后续记录资产信息、强化资产管理的重要条件。有学者按照持有状态或耗用方式将资产划分为四大类,包括行政事业单位占有使用资产、企业国有资产、社会公共资产以及自然资源资产,其中社会公共资产又涵盖政府储备物资、公共...
政府资产会计理论研究
我国目前关于政府资产管理的理论研究和实践探索尚处于起步阶段,相关的概念界定、类型划分和管理体制等基础性问题有待进一步探索和深度研究。
(一)政府资产概念和边界研究。有学者认为政府资产的界定需要同时兼顾政府资产主体角色、政府资产管理目标和政府资产本质特征,具体的界定方式为:由政府主体控制,通过持有或使用等方式,预期能够带来经济利益或者产生服务潜力的经济资源。其中,“政府主体控制”体现出资产的权属关系,既有法律意义上的所有权控制,又有行政意义上的管理权控制;“持有或使用”表明资产的利用状态或耗用方式,既包括能够以货币精确计量的价值性消耗,也包括难以用货币计量的实物性损耗;“经济利益”或“服务潜力”强调资产具有经济收益效用或具有社会服务效用或二者兼有;“经济资源”则体现资产的有用性和稀缺性特征。在确定政府资产边界的基础上,按照一定标准对政府资产进行分类是后续记录资产信息、强化资产管理的重要条件。有学者按照持有状态或耗用方式将资产划分为四大类,包括行政事业单位占有使用资产、企业国有资产、社会公共资产以及自然资源资产,其中社会公共资产又涵盖政府储备物资、公共基础设施、文物文化资产、保障性住房、政府受托代理资产等类别。同时,还有学者认为常用的资产分类标准存在一定的缺陷。一种是按政府资产的流动性分为流动资产和非流动资产。虽然会计准则在非流动资产中加入了公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等核算科目,但由于相关会计人员缺乏培训、工作量大、原始资料和数据难以收集等原因,在实际工作中很少有行政事业单位会自觉地去核算此类资产。另一种是按试行的政府资产报告有关内容进行分类,将政府资产分为行政事业单位资产、金融资产、企业资产、经管资产和自然资源国有资产。这种分类会造成经管资产和自然资源资产与行政事业单位资产、金融资产、企业资产交叉和重复。因此,学者提出不宜将政府资产的核算与一般单位的财务会计核算混在一起,并应尽快研究出台权威的政府资产概念、明确分类及统计体系,完善政府资产报告制度。
近年来,清晰连贯、完整系统的分析框架和支持该框架运作的制度安排较为缺乏,困扰着绩效导向的政府资产管理,也限制了人们对资产管理绩效概念的理解。有学者认为基于当代公共支出管理文献开发的分析方法建构的三角范式可进一步完善政府资产管理体制。整合的三角范式涵盖了政府资产管理体制的两个基本模式:总额和配置层次的集中统一管理、运营层级的分权式管理。这种管理体制的优势十分明显,一方面能够清晰鉴别政府资产管理成果的形式和确切来源,另一方面能够有助于引导多元利益主体与管理者以正确方式追求统一的绩效目标。除此之外,有学者认为规划预算具有强调绩效、实施门槛低、强调财政资源的整合、支持合理的公共定价和符合政府资产作为资本性支出的特点,因此提出可以将规划预算作为管理政府资产绩效的核心工具,将资产的需求管理制度、使用管理制度和绩效评价管理制度紧密联系在一起,从而实现财政资源的整合。
(二)政府资产核算研究。2019年1月《政府会计制度》正式实施,给政府单位的财务管理工作带来了较大的影响。为此,学者们基于不同角度进行了研究。有学者从事业单位的角度出发,对固定资产的核算现状进行分析,认为还存在以下问题:(1)管理意识较弱,内部控制监管机制不完善。(2)固定资产管理的信息化程度不足。(3)固定资产的价值监管与实物监管脱节。(4)固定资产折旧方法不完善。(5)基础管理薄弱。有学者发现《政府会计制度》对固定资产核算的影响为:(1)重新界定了固定资产的定义和分类标准。(2)改善了固定资产折旧相关事项。(3)固定资产确认的会计要素及会计账户发生了变化。(4)固定资产核算基础和记账方法有了改变。(5)对固定资产管理需求发生了转变。因此,有学者认为事业单位应当借助《政府会计制度》实施的东风,进行固定资产管理方面的改革创新,并提出了以下几点意见:(1)搭建固定资产信息共享平台,实现价值监管和实物监管的有机统一。(2)进一步强化固定资产管理与预算管理相结合。(3)完善固定资产管理的内部控制活动,提高固定资产的使用效率。(4)科学选择固定资产计提折旧方法。(5)加强相关人员培训。(6)更新固定资产管理工作意识。有学者认为《政府会计制度》的有效执行将对高校固定资产管理工作产生重要影响。一方面,资产管理人员的工作难度不断加大;另一方面,暴露出高校固定资产管理中的问题,主要表现在内部控制制度不完善、固定资产管理模式陈旧、固定资产使用效率较低、现行财务信息系统与政府会计制度的固定资产管理不匹配、传统资产绩效管理模式与政府会计制度的固定资产管理目标差距大等方面。在新旧制度转变的关键时点,有学者认为高校要做到重视财会人员培训,夯实固定资产管理基础;优化高校信息系统,加强固定资产信息化管理;创新资产绩效评价,提升固定资产管理效果。有学者认为政府会计改革对医院实物资产管理提出了更精细的管理要求。一方面需要医院对固定资产进行全面的盘点,按照固定资产国标分类代码对医院固定资产进行分类梳理,确定各类资产的期初余额;另一方面医院需要梳理各经费购置资产与折旧的账务处理规则,做好固定资产在折旧时间和折旧范围上的转变。因此,该学者认为医院财务人员应尽快了解政府会计制度的变化与创新,做好医院的资产管理工作。
(三)政府资产管理研究。信息时代,数据是最重要的资源,社会公众、企业甚至整个国家的发展都离不开数据的支持。政府数据资产的有效治理,有利于下一步更好的开放政府数据资产。有学者对信息治理和数据治理进行了比较分析后,从信息管理视角和公共管理视角阐释了政府数据治理的内涵与理论逻辑,认为政府数据治理的内在逻辑可从政府、市场和社会三个维度来考量,也就是从政府数据结构与政府职能的复杂性逻辑、政府治理与市场经济的适用性逻辑、政府治理与社会治理体系的协同性逻辑。有学者从政府治理结构、决策方式、治理范式、管理方法、服务理念、治理思路、治理重心、治理流程、治理体系以及治理绩效评估等方面分析了数据治理对推动政府治理变革与决策支持的影响,并认为如果想要做好政府数据治理,就要具有开放的数据思维,做到充分的数据共享和精准的数据应用。有学者认为开放政府数据的价值主要包括四个方面:透明度和问责制、自我赋权和社会参与、经济增长与知识创新、行政效率和政府效益。
有学者认为政府数据资产治理就是运用科学合理专业的治理技术对政府所有有价值的、不涉及国家秘密的数据进行激活应用,促进其资产化,鼓励社会各界对政府数据资产进行开发利用,挖掘其潜在价值,增加社会效益。为了形成由政府主导、社会协助、公众参与、企业合作的全面数据治理环境,有学者认为可以从以下四个方面继续深入研究和开展工作:(1)统筹规划,确定政府数据资产治理的目标和计划。(2)建立数据资产治理体系及相关治理标准。(3)加强与外界合作,培育政府数据资产治理的合伙人。(4)加强政府数据资产评估,优化评估体系。我国在推进开放政府数据的进程中面临的首要问题就是缺乏明确的法规政策作为依据,有学者综合国内外的立法经验,对开放政府数据立法提出以下几点建议:(1)明确开放政府数据的基本原则。(2)开放政府数据的最低技术标准也应达到蒂姆·伯纳·李提出的五星级方案(一星标准:数据以任何形式在网上可获得。二星标准:结构化数据以机器可读格式在网上可获得。三星标准:结构化数据以机器可读格式、非专有格式在网上可获得。四星标准:以上所有内容,再加上利用W3C的开放标准来标识事物,让其他人可以指出你的事物。五星标准:以上所有内容,再加上将数据链接到其他人的数据以提供语境。)中的三星级标准,即机器可读格式和开放文件格式。
(3)明确开放政府数据技术门户的设立原则。(4)明确开放政府数据的专责机构(人员)。(5)确立开放政府数据的监督机制。
鉴于政府会计制度所规定的处理方法不仅未能全面完整、逻辑一致地揭示政府性资产处置的过程及结果,而且还因处置净收入要按照收支两条线进行管理而扭曲了资产处置损益的计量,故有学者对《政府会计制度》中的处置方法进行了具体分析,认为其不足主要体现在以下三方面:“资产处置费用”科目中包含了非资产处置性质的资产核销;未能包含应收账款、其他应收款等债权类资产及短期投资、长期股权投资和长期债券投资等投资类资产的处置;核算内容因资产处置方式的不同而不同。该学者还提出可以将所有形式的政府性资产处置分为结转待处置资产账面价值、记录处置净收支、结转处置净损益、确认应缴财政款义务和上缴处置净收入五个基本步骤,并据此提出应在财务会计科目体系中设置“待处置资产”“资产处置”“资产处置收益”“资产处置损失”“捐赠支出”“调拨支出”“上缴财政支出”和“应缴财政款”这八个与政府性资产处置相关的会计科目。
在我国,随着政府与社会资本合作模式(ppp)的广泛应用,其所暴露的问题也越来越多,主要表现为:(1)投资ppp项目的资金已超越了地方政府的承受能力。(2)民营企业资金有限,且ppp项目回报率低。(3)ppp项目体量大、周期长,存在相当的风险。因此有学者提出将ppp项目资产证券化,将项目设计为特殊目的载体(SpecialpurposeVehicle,即SpV),将SpV资产出售给投资者,由SpV独立地承担风险,其风险与原有公司(即ppp项目资产证券化的发起人)实现风险隔离,使得项目获得资金,发起人和证券投资者都获得投资收益。这样做不仅可以解决ppp项目资金占用时间长、周转慢、收益低的问题,还可以吸引更多的社会资本投入ppp项目。针对如何有效利用政府资产,还有学者提出了TOT模式,即政府部门或国有企业将已建成项目的一定期限的产权或经营权有偿转让给投资人,由其进行运营管理,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。经过实践检验,TOT模式具有较强可行性,在满足政府需求的同时,具有操作简单、风险可控、效益可观的优势。乡镇政府的固定资产管理水平影响着当地的经济建设,对于保障我国政府功能的运转和当地经济的发展有至关重要的作用。因此,有学者专门对乡镇政府固定资产管理进行了研究。该学者认为当前乡镇政府对固定资产管理缺乏足够重视,甚至有些乡镇政府还没有将固定资产管理工作纳入到内部管理体系当中。同时,乡镇政府是我国政府部门中最为基层的机构,日常处理工作的过程较为繁琐,工作量相对较大,所以对于固定资产的管理方式相对较松,信息更新速度跟不上时代步伐。政府会计制度的实施对固定资产方面提出了更加全面细致的规定,这对促进乡镇政府在固定资产的使用和分配上将产生良好的影响。因此,各个乡镇政府应该培养固定资产管理专业人才,严格贯彻实施政府会计制度,以此产生更多的利益来回馈群众。
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