时间:2020-08-14 作者:楼继伟
[大]
[中]
[小]
摘要:
国库集中收付制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,改革的政策性、技术性都很强,推行的难度很大。两年来,在党中央、国务院的高度重视和正确领导下,在各有关方面的大力支持和相互配合下,各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的指示,财政国库管理制度改革正在顺利、平稳、扎实地向前推进,并已取得了明显的阶段性成果。
(一)财政国库管理制度改革框架基本确立。推进财政国库管理制度改革,既是财政管理的基础性、综合性工作,又是一项操作性、技术性很强的工作,必须有一套科学的方案和严密的制度作保障。2000年以来,我们在借鉴国际通行做法的基础上,结合我国具体实际,将改革的重点首先放在制度创新上,目前已初步确立了国库集中收付制度的基本框架。
1.制定了财政国库管理制度改革的总体方案。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会议原则同意了财政部会同中国人民银行起草的《财政国库管理制度改革方案》,确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。改革方案明确提出,我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收...
国库集中收付制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,改革的政策性、技术性都很强,推行的难度很大。两年来,在党中央、国务院的高度重视和正确领导下,在各有关方面的大力支持和相互配合下,各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的指示,财政国库管理制度改革正在顺利、平稳、扎实地向前推进,并已取得了明显的阶段性成果。
(一)财政国库管理制度改革框架基本确立。推进财政国库管理制度改革,既是财政管理的基础性、综合性工作,又是一项操作性、技术性很强的工作,必须有一套科学的方案和严密的制度作保障。2000年以来,我们在借鉴国际通行做法的基础上,结合我国具体实际,将改革的重点首先放在制度创新上,目前已初步确立了国库集中收付制度的基本框架。
1.制定了财政国库管理制度改革的总体方案。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会议原则同意了财政部会同中国人民银行起草的《财政国库管理制度改革方案》,确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。改革方案明确提出,我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。为实现这一目标,一是要建立国库单一账户体系,所有财政性资金的收入和支出,都要纳入国库单一账户体系管理和核算;二是要以国库单一账户体系为基础,改革财政资金收入收缴制度和支出支付管理制度。三是要做好各项配套改革,包括进行银行账户清理、深化预算编制改革、制定修订相关法律法规、建立健全财政管理信息系统和现代化支付系统、建立健全财政国库执行和国库现金管理机构以及加强监督制约机制等;四是要按照先试点、后推开,积极稳妥、分步实施的原则推进改革。这个方案的确立,标志着财政国库管理制度改革的总体框架已经明确。
2.基本建立了统一规范的财政资金支付管理制度。制定发布了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》,对财政资金的支付管理作出了系统性规范。一是明确了国库单一账户体系中各类账户的功能、设立程序和管理要求等内容;二是确立了财政资金支付必须坚持按预算、按用款计划、按项目进度和按规定程序办理的“四按”原则;三是明确了用款计划的内容、格式、编制要求、报送和审批程序等;四是规范了财政直接支付和财政授权支付的具体操作流程;五是明确了财政国库管理制度改革过程中财政部门、中国人民银行国库部门、代理银行、试点部门及所属单位的职责和权限。同时,为了解决财政资金支付流程改革之后试点单位的会计核算问题和财政资金的银行清算问题,还制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》和《财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定》,与中国人民银行制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》等配套制度,基本形成了完整的支付管理制度体系。大家知道,过去的财政管理制度没有对支付管理作出全面系统的规范,比如,有的管理制度对财政部门向一级预算单位拨款过程作了规范,但未涉及向商品和劳务供应者支付资金的环节;有的制度在一定程度上规范了一些专项资金的支付环节,但未涉及其他类型的资金。出台完整、统一的支付管理办法,不仅规范了试点资金支付的管理,而且适应于各类财政资金的支付管理。国务院已将这项制度列入立法计划,修改完善后将作为国务院行政法规(即条例)发布。这是财政资金支付管理制度体系建设的一个重大突破。
3.收入收缴制度改革迈出重要步伐。长期以来,包括预算外资金在内的非税收入的收缴实行由执收单位设立过渡性存款账户、分散收缴的方式,收入从收缴到进入财政专户前,分散在各单位账户上,要经历一个较长的运行过程,难以进行有效的监督管理。过去虽然多次采取加强预算外资金管理的措施,但管理的重点多在治理乱收费,规范资金用途等方面,没有对收入收缴环节进行系统的改革和规范。一些地方财政部门积极探索,对管理层次比较单一的部门实行了收缴分离等改革,积累了一定的经验。在此基础上,按照《财政国库管理制度改革方案》的要求和深化收支两条线管理改革的需要,在实施支付管理制度改革的同时,我们以预算外资金收入收缴管理改革为切入点,对收入收缴管理制度进行了改革。一是在账户管理上,由财政部门设立预算外资金财政专户,取消主管部门和执收单位设立的收入过渡性存款账户,对一些所属单位多、分布广、层次复杂的主管部门,由财政部门为执收单位开设财政汇缴专户,有效防止了已实现的收入分散在各单位存款账户的现象。二是在收缴程序上,以新的账户体系为基础,规范收入收缴程序,取消过去由主管部门所属的执收单位通过过渡性存款账户层层上缴的方式,改为实行直接缴库和集中汇缴。三是健全票据管理体系,将新设计的《非税收入一般缴款书》纳入票据管理体系,并与信息化管理紧密结合起来。四是充分运用现代信息技术,增加收入收缴的透明度,加强对预算外资金收入收缴的监督管理。按照改革内容的要求,制定发布了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》,对预算外资金、行政事业性收费、政府性基金等非税收入的收缴管理作了全面规范,基本形成了非税收入收缴管理制度改革的框架和制度体系。
4.初步设计开发了财政管理支付系统运作平台,为财政国库管理制度改革提供了技术保障。为了适应财政管理改革的要求,加快财政管理的信息化建设步伐,财政部在2000年8月成立了信息化工作小组,设计开发了政府财政管理信息系统。该系统包括预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收入总分类账系统和债务管理系统等。2001年3月,信息化工作小组结合国库集中收付改革的要求,设计开发了国库支付信息管理系统。2001年8月30日,第一笔财政直接支付试点资金顺利通过支付信息系统拨付,标志着国库集中收付制度改革在信息化建设方面迈出了重要的一步。2002年,信息化工作小组对财政国库管理支付信息系统做了进一步优化和完善,同时,还开发了收入收缴管理信息系统,并于7月初进行了试运行。这些信息系统的开发和运用,为国库集中收付制度的高效规范运作提供了重要的基础条件和技术支持。
5.设立了国库收付执行机构,为财政国库管理制度改革提供了机构组织保障。为了适应国库集中收付的业务发展需要,经中编办批准,财政部于2001年7月成立了国库支付中心,建立了与新的财政国库管理制度相适应的管理机构体系。中心具体负责财政部和预算单位的银行账户管理、预算单位用款计划管理、财政直接支付的审核和支付、财政授权支付额度的下达、收入收缴管理、国债发行与兑付及国库现金管理、财政收支会计核算、信息系统的运行维护、收入收缴和支出支付业务的监督检查等工作。这一机构的成立和正常运转,为国库集中收付制度改革的顺利进行提供了重要的机构组织保障。
(二)中央部门改革试点工作取得初步成效。为了确保改革成功,改革方案和管理办法出台之前,根据国务院领导的指示,在国家计委、国家粮食局、交通部等部门的大力支持下,财政部制定了粮库建设资金实行财政直接拨付的实施方案及管理办法、车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付的实施方案及管理办法,对部分粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金实行了由财政直接拨付到项目单位的改革,并取得了成功,积累了操作经验,打开了财政国库管理制度改革的突破口。
2001年,财政国库管理制度改革在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门试点。6个试点部门当年纳入改革试点的资金170.23亿元。2002年,在取得经验的基础上,进一步修订完善了有关管理办法,财政国库管理制度改革的范围进一步扩大。试点部门由2001年的6个,增加到23个。新增试点部门包括:国家计委、外交部、外经贸部、人事部、高法院、文化部、教育部、农业部、国土资源部、海关总署、旅游局、环保总局、知识产权局、中医药管理局、气象局、煤矿安全局、红十字会总会等。经过紧张、细致的前期准备,试点工作已于5月份陆续实施。至此,中央已有23个部门及所属612个基层预算单位,共计486亿元的资金纳入了国库集中支付的范围。
在扩大集中支付改革试点范围的同时,2002年又确定8个中央部门率先进行了包括预算外资金收入在内的非税收入收缴管理制度改革试点。这些部门包括:财政部、建设部、质检总局、劳动和社会保障部、药品监管局、体育总局、证监会、保监会。7月1日,第一笔收入收缴业务已通过非税收入信息系统进行收缴,标志着我国财政国库管理制度改革又迈出了新的一步。
(三)地方改革试点工作正在积极推进。在中央单位大力推进财政国库管理制度改革试点的同时,一些地方财政部门也按照国务院同意的改革方案,积极进行了改革试点。特别是2002年4月份全国财政国库工作会议后,各地进一步加大了推进财政国库管理制度改革的力度。
一是一些地区根据要求,结合本地实际,对工资、政府采购资金、基建资金等部分财政专项资金实行了财政直接拨付。如河北省从1999年10月开始对省级财政资金拨付制度进行了改革,随后,按照改革方案的要求,进一步深化了专项支出拨付制度改革。广西、新疆、西藏、宁夏等省区成立了“工资统一发放中心”,具体承担工资统发事宜。还有的地方对部分支农资金、煤矿关闭费用、下岗职工生活补助、企业亏损补贴、科技三项费用等资金实行了财政直接拨付,使财政部门能够控制现金流量,加强了国库资金的统一管理。
二是安徽、四川等省根据要求,率先在省级部门进行了改革试点。其中,安徽省第一批16个部门236家预算单位以及一些地市已于2001年11月正式实施改革试点,2002年4月1日又新增了10个部门及所属49个预算单位进行了试点,并准备在年底前,对省政府各部门全面实行国库集中支付,2003年在省直部门全面推开,同时进一步扩大地市级改革试点范围;四川省第一批14个部门及其所属73个二级预算单位已纳入改革试点范围,并准备进一步扩大到121个省级预算单位进行试点。重庆市在进一步完善信息系统,充分借鉴中央部门和兄弟省市改革经验的基础上,已于2002年7月1日在6个市级部门及所属115个二级预算单位进行了改革试点。
三是多数地区正在按照要求积极做好改革的前期准备工作。绝大多数地方转发了财政部会同中国人民银行发布的《财政国库管理制度改革试点方案》,对财政国库管理制度改革工作作了部署和安排。有的以举办培训班的形式,认真学习了改革方案以及相关文件规定;有的专程到改革进展较快的兄弟省市学习取经。辽宁、福建、黑龙江、江苏、山东、湖北、陕西、宁夏、河南等省区正在按照国务院批准的改革方案,积极做好改革实施的各项准备工作。有的确定了试点部门,有的制定了改革方案和管理制度,建立了信息系统,有的成立了支付机构。
四是实行会计集中核算的地方正逐步向财政国库管理制度改革过渡。在国务院同意的改革方案出台之前,作为加强财政资金管理的有益尝试,一些地方实行了会计集中核算,对规范财政支出管理,保证重点支出需要,提高资金使用效益发挥了积极作用。改革方案出台之后,许多地方积极按照规范的改革方案,妥善处理了二者之间的转换关系和过渡工作。如陕西省准备成立国库支付管理中心,明确划分会计集中核算和国库支付管理中心的业务范围,拟将纳入会计集中核算的省级120个预算单位全部纳入国库集中支付制度改革试点范围。浙江省计划增加省级会计核算中心的功能,实行“一个机构,两种形式”,即由会计核算中心承担国库支付执行职能,负责财政直接支付和财政授权支付的具体操作。山西运城、湖北荆州市沙市区等原来实行会计集中核算的地方,也都积极向国库集中收付制度过渡。总的看,地方推进财政国库管理制度改革的力度逐步加大,步伐正在加快。
(四)财政国库管理制度改革的成效不断显现。从中央23个部门和四川、安徽等省市的试点情况看,财政国库管理制度改革已经取得明显成效。
1.从根本上解决了过去财政资金层层拨付,流经环节多的问题。试点部门实行财政直接支付的资金,通过国库单一账户直接支付到商品或劳务供应者;实行财政授权支付的资金,通过财政部门为预算单位开设的零余额账户支付到商品或劳务供应者,资金不再沉淀在预算单位。2001年12月底,中央6个试点部门按预算安排应支未支的资金结余共计56.52亿元,均保留在国库单一账户。安徽省2001年底16个试点部门结余、结转资金1亿元,也都保留在国库。在改革之前,这些资金都分散沉淀和占压在各部门及所属单位的账户上。
2.有效地提高了财政资金使用的透明度,有利于从制度上解决以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题。在新的财政国库管理制度体系下,财政国库管理部门能够运用信息网络系统全过程监测试点单位资金的支付活动。对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时监测。一旦发现问题和疑点,能够迅速进行核查。财政资金运转的透明度大大提高,监管力度明显加强,有效地保障了财政资金支付的安全和高效。同时由于改革之后对预算执行信息的细化程度、全面性、准确性、及时性都大大提高,也为及时、准确进行预算执行分析和控制创造了有利条件。
3.提高了资金拨付效率和规范化程度。实行财政集中支付,主管部门完成支付程序之后,资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户可在一天内完成。预算单位提出直接支付申请时,必须按规范的程序和要求做好相关工作,克服了以往存在的随意性。预算单位发出授权支付的支付令时,必须考虑到整个支付过程对于预算单位和财政是双向透明、完整记录的,也不敢随意使用资金。这些都大大加快了资金支付的效率和速度,促进了支付过程的规范化管理,方便了最终用款单位和收款人,受到用款单位和收款人的普遍欢迎。
4.促进了预算单位财务管理意识和水平的提高。试点实施以来,预算单位认真按照用款计划申请使用财政资金,资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。同时,预算单位通过使用财政管理信息系统,在数据录入、财务处理、数据上报等方面更为快捷、便利,预算单位支出管理也更为细致,管理水平也有新的提高。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号
提示
各位用户:
因技术维护升级,投约稿系统暂停访问,预计8月15日左右恢复正常使用。在此期间如有投稿需求,请您直接投至编辑部邮箱。
中国财政:csf187@263.net,联系电话:010-88227058
财务与会计:cwykj187@126.com,联系电话:010-88227071
财务研究:cwyj187@126.com,联系电话:010-88227072
给您造成的不便敬请谅解。
中国财政杂志社