时间:2020-06-05 作者:预算会计改革课题组
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摘要:
随着社会主义市场经济的建立和经济、财政各项改革的实施,预算会计改革逐步成为财政界、会计界、特别是预算会计界人士的又一热门话题。在财政部的直接领导部署下.于1993年成立的“预算会计改革小组”,发动预算管理和预算会计界的专家、学者及实际工作者,经过4年的精心研讨,拟定了一套崭新的预算会计制度。
新预算会计制度的颁发和实施,受到有关方面的重视和广大财会人员的欢迎。总结经验,完善改革,是科研工作的重要任务。为此,我们回顾这次改革的主要成就,总结其经验教训,并就进一步深化和完善改革提出一些建议,供同行们参考。
一、这次预算会计改革的成就
这次预算会计制度改革,是继企业会计改革之后,我国会计领域的又一次重大改革,也是建国以来最广泛、最深刻、具有划时代意义的一次预算会计改革。这次预算会计改革的成就,主要表现在以下几个方面:
(一)重新界定了预算会计的概念,确立了预算会计的地位。
过去,一些同志把预算会计片面理解为管理“国家预算资金”或“财政资金”的会计,认为在发展市场经济条件下,预算会计的概念与体系不会再存在。经过反复的调查、研讨和论证,专家学者和实际工作者一致认为,这种...
随着社会主义市场经济的建立和经济、财政各项改革的实施,预算会计改革逐步成为财政界、会计界、特别是预算会计界人士的又一热门话题。在财政部的直接领导部署下.于1993年成立的“预算会计改革小组”,发动预算管理和预算会计界的专家、学者及实际工作者,经过4年的精心研讨,拟定了一套崭新的预算会计制度。
新预算会计制度的颁发和实施,受到有关方面的重视和广大财会人员的欢迎。总结经验,完善改革,是科研工作的重要任务。为此,我们回顾这次改革的主要成就,总结其经验教训,并就进一步深化和完善改革提出一些建议,供同行们参考。
一、这次预算会计改革的成就
这次预算会计制度改革,是继企业会计改革之后,我国会计领域的又一次重大改革,也是建国以来最广泛、最深刻、具有划时代意义的一次预算会计改革。这次预算会计改革的成就,主要表现在以下几个方面:
(一)重新界定了预算会计的概念,确立了预算会计的地位。
过去,一些同志把预算会计片面理解为管理“国家预算资金”或“财政资金”的会计,认为在发展市场经济条件下,预算会计的概念与体系不会再存在。经过反复的调查、研讨和论证,专家学者和实际工作者一致认为,这种“预算会计消亡论”是没有根据的,是不符合中国的实际情况的。因此,财政部在1996年发布的《关于预算会计核算制度改革要点》中,再次阐述了预算会计的地位和作用,并对预算会计的概念,作了新的界定和表述,这就是:“预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段,是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业行政单位收支预算执行情况的会计,是我国两大会计体系之一。”
(二)重新构建了预算会计的结构模式,使预算会计的组成更趋合理。
预算会计体系是随着预算管理体系客观形成的。将预算会计体系划分为总预算会计和单位预算会计,是符合计划经济、统收统支的客观实际的。这种划分,曾经对计划经济的预算管理和预算会计工作,起过很大的作用。在社会主义市场经济条件下,事业单位走向市场是必然趋势,而执行政府职能的行政单位,却不能同样“走向市场”,搞“有偿服务”。如果再把二者捆在一起来考虑问题、研究办法、制定制度,就会顾此失彼。依据这种变化的客观实际,新制度对预算会计体系进行了必要的调整。即将总预算会计和单位预算会计两个组成部分调整为财政总预算会计、事业单位会计和行政单位会计三个组成部分;加上参与预算执行的国库会计、收入征解会计(包括税务会计、农业税征解会计、关税会计),构成一个新的预算会计组成体系。这样调整,线条清晰,结构合理,不但能完整地提供预算管理所需的各种信息,供宏观决策参考.还可提供许多国民经济部门的经济资源配置信息,为发展国民经济和社会事业作出贡献。过去,行政事业单位共用一套会计制度,而且按预算管理形式设置了全额、差额和自收自支三套会计科目。这种划分,由于同财政拨款政策联系在一起,就成了“依赖财政”、“财政包揽过多”等弊端的原因之一,与市场经济极不和谐。在这次改革中,预算、财务、会计部门步调一致,果断地取消了这种有碍于开拓前进的三个台阶。在财务管理上,对事业单位统一实行“核定收支,定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法;对行政单位实行“收支统一管理,定额、定项拨款,超支不补,结余留用”的预算管理办法。在会计核算上,取消了原来的三套会计科目,行政单位和事业单位都只设置一套会计科目。这样,不但简明易懂,还有助于财务管理改革的落实。
(三)根据预算会计特点,规范了核算原则和核算方法。
预算会计的特点是什么?从预算会计主体的经济业务活动的实际情况来考察,我们认为,把预算会计的特点归纳为公共性、非营利性和财政性是正确的。所谓公共性,是指预算会计主体(政府机关和事业单位等)属于公共部门,以实现公共职能为目的,以公共资金为核算对象,以公共事务为核算依据,以公共业务成果为主要考核指标。这些特征是一般企业会计不具有的。
所谓非营利性,就是预算会计主体不以营利为目的。事业和行政单位的公共性,决定财政部门必须在经费上予以保障,在市场经济的条件下,各单位对财政的拨款仍然会存在不同程度的依赖性。但是,财政拨款或补助收入,是不要求回报的,也不可能回报。事业单位和行政单位的经营业务活动,使用财政资金,主要讲求社会效益,而不是追求经济效益。所以,不论事业单位以何种方式进入市场,其经济活动的非营利性没有改变。这也是企业会计主体所不具有的。所谓财政性,是指单位预算会计与国家财政存在着密不可分的联系。首先,预算会计是预算管理的基础,它本身就是预算管理工作的一部分。其次,各单位预算会计虽然都是独立的会计主体,但都必须遵守财政规章和财经纪律,既有自主性的一面,也有统一性的一面,两者是相辅相成的。第三,预算会计所管理和核算的,是财政资金或财政性资金(这里所指财政资金,是指财政拨付的预算资金,财政性资金是指凭借政府权力收取的各种收费)。第四,单位预算的支出必须按国家预算支出科目的统一规定编报。所有这些,更是一般企业会计所不具有的。
基于这些特点,这次改革在规范会计前提、一般原则、要素分类等方面,否定了照搬照抄西方会计和企业会计的观点和做法,作出了具有中国特色和具有预算会计特点的规定。如:新制度以资产、负债、净资产、收入、支出五要素取代了资金来源、资金运用、资金结存三要素,并以“资产=负债+净资产”及“资产+支出=负债+净资产+收入”为会计平衡公式,不提所有者权益。这与企业会计既有相同之处,又有明显区别。
会计核算的一般原则,过去散见于制度的某些条款,不齐全也不规范。这次改革,根据各类会计的实际情况,参照了企业会计准则的有关内容,结合预算会计的特性,有增有减,作了合理的归纳。如企业会计规定了真实性、相关性、可比性、一贯性、及时性、明晰性、配比性、重要性、稳健性、实际成本、权责发生制、区分资本化和费用化等十二条一般原则,《事业单位会计准则》则根据事业单位的实际情况,加了一条专款专用的原则;去了区分资本化费用化和稳健性的原则;并将权责发生制改为一般采用收付实现制(经营性业务可采用权责发生制)。《财政总预算会计制度》与《事业单位会计准则》相比,又加了一条统一性的原则,但不提配比性、重要性、实际成本、权责发生制等原则。《行政单位会计制度》则在《财政总预算会计制度》遵循原则的基础上又作了简化。这些归纳,都是从实际需要出发的,是适应不同会计主体实际需要的。
会计假设也不是生搬硬套,如财政总预算会计的连续性是不言而喻的,因而在总预算会计制度中,也毋须写“持续经营”问题。
在1965年以前,预算会计曾长期采用借贷记账法,后虽一度采用收付记账法,也是事出有因。会计工作是一种社会行为,会计信息是一种社会产品。在国际社会普遍采用借贷记账法和我国企业会计也普遍采用借贷记账法的情况下,预算会计采用借贷记账法是必然的选择。会计语言的统一,不但有利于各国之间和各类会计之间的交流,也有利于预算会计水平的提高。
(四)明确了会计主体,确立了单位预算会计的主体地位。
过去,预算会计的主体不甚明确,有些同志认为总预算会计的会计主体是财政部门,单位预算会计则是为总预算服务的。新制度明确了财政总预算会计的主体是各级政府,它核算、反映和监督的对象是“政府预算执行”。同时,也明确了财政总预算会计和事业单位会计、行政单位会计都是独立的会计主体,从而承认了单位的经营自主权和利益,为单位取消预算内外资金分割,取消阶梯式过渡,实行“收支统管”、统一核算奠定了理论基础。
(五)确立了财政总预算会计“以拨列支”为主的预算支出列报基础,规范了财政支出的确认口径。
以财政资金分配阶段的完成作为财政总预算会计列报预算支出的基础,以资金的使用阶段的完成作为单位支出(业务支出和经费支出)的列报基础,是这次改革的又一重要成果。
在普遍实行预算包干的情况下,财政按法定程序把预算资金拨给使用单位,表明预算分配阶段已经完成,即使单位没有如期全部消费掉,其结余也留归单位使用,财政不能收回重新分配,也不构成财政结余。因此,除基本建设和少数专项资金外,实行“以拨列支”是完全符合资金运动实际情况的,这不仅落实了财政结余,提高了信息质量和加快了信息反馈速度,也使单位能够主动调配资金,促进预算内外资金的统一运用和综合管理。
(六)预算内外资金统一核算,调动了单位理财的积极性。
对事业单位和财政单位各项收支实行综合管理,是配合财务管理改革的一项重要成果,也是加强预算外资金管理的重要举措。
原来.单位的预算资金和预算外资金,除了差额、自收自支单位将财政补助资金与单位业务收入进行统一核算外,全额单位(占单位会计的绝大多数)是分别核算的。这种将一个单位的资金截然分为两块的核算方式,客观上助长了一些事业行政单位的功利观,削弱单位财务管理,导致预算外资金失控。此次财务管理改革在预算管理上重新界定了预算外收入的范围,将创收收入直接纳入单位的业务收入,预算外收入经专户存储后拨到单位的也作为业务收入(事业单位)或预算外收入(行政单位),与财政补助收入捆起来使用,综合平衡。与财务管理改革相适应,在会计核算上取消了分别核算、各自平衡的做法,实行收入按来源、支出按用途统一核算。这就铲除了“重预算内轻预算外资金”的思想基础,有利于加强“财政资金”的综合管理。
(七)兼顾宏观决策和微观管理的需要,提高了会计信息的质量。
这次改革后的预算会计报表,改变了过去单纯适应预算管理需要的做法,兼顾了宏观决策与微观管理的需要,并且明确资产负债表、收支表(预算执行情况表)等主体报表,必须按规定格式,及时编报,至于单位管理特需的报表,则由主管部门或单位自定。过去.预算会计报表主要反映收支结余,新的预算会计报表则要求反映全部资源配置、资产总量、负债数额和各种净资产等全部资金状况。由于改变了预算支出的列报基础和对预算内外资金实行统一核算,以及经营性收支记账采用权责发生制,不仅加大了会计的信息量,而且有利于基层会计人员操作,减轻编报的工作量。这不论在宏观管理上还是微观管理上,都具有重大的意义。
二、这次预算会计改革及实施的基本经验
回顾5年来的新预算会计制度改革实践,主要的体会有以下几点。
(一)坚持解放思想、实事求是的思想路线。
预算会计改革是一项复杂、细致的工作。改革方案的设计,不仅要体现宏观管理的要求,又要适应微观管理的需要;不仅涉及预算管理、预算会计本身,还涉及财务管理,要与财务体制改革衔接。要把这二者有机地结合起来,根本在于坚持解决思想、实事求是的思想路线。
首先,坚持从实际出发。在社会主义市场经济条件下,我国的经济体制,财政职能及财政管理体制,行政事业单位所承担的社会功能,经济业务活动范围及对财政拨款的依赖程度,都有较大的变化。这次预算会计改革之所以得到多方面的充分肯定,最主要的就是新制度体现了这些客观的变化和要求,坚持实事求是,从实际出发,从国情出发。例如,随着财政职能的重大调整,预算会计的职能也随之拓宽和发展,它的事前预测、事中控制、事后反映监督以及参与决策的职能在新制度中得到进一步明确。适应事业、行政收支变化的需要,在制度中结束了共用同一会计制度的历史,并对事业单位实行收支统管,统一核算。由于事业单位之间行业多,经营规模差异大,新制度采用了“准则加制度”的模式,体现了统一性与灵活性的结合。实践证明:任何改革,只有从实践中来,再回到实践中去,才具有生命力;否则,改革就不可能到位。
其次,兼收并蓄,博采众长。在预算会计改革研讨过程中,对会计要素如何确定和划分、会计结构模式的确定、记账方法的改革等问题,曾有不同观点甚至激烈的争论。分歧或争论的实质是如何正确处理借鉴、继承和创新的关系。在这个问题上,新制度采取了“兼收并蓄、博采众长”的做法,就是:第一,认真总结自己的经验,对原制度中过时的或缺乏共同会计语言的东西,进行改革,传统的仍适用的内容,继续保留。第二,对国外的先进做法和企业会计改革行之有效的经验,结合国情和预算会计的特点吸收、引进。第三,在借鉴和继承的基础上,力求创新。这次颁布的《事业单位会计准则》体现了规范化与适应性,科学性与可操作性,既满足宏观管理需要又满足微观管理需要,是改革创新与继承、借鉴的较好统一。《准则》既充分吸收企业会计的成熟经验(如一般原则、资产负债),又体现事业会计的特点(如专款专用原则);既借鉴了国际非营利组织会计的做法(如会计要素的划分),又保持了中国特色(如专用基金的概念)。
再次,把改革的紧迫感同科学务实的精神结合起来。改革必须抓住机遇,具有紧迫感,脱离实际会变成空谈,滞后则会失去改革的意义。改革又必须坚持科学务实的原则,充分做好事前、事中、事后的各项准备工作,避免“夹失饭”。这次预算会计改革,从酝酿、调研、方案设计、论证到施行,历时5年。在整个过程中突出抓了调查研究.从会计理论、框架设计到核算的每个程序、细节,都进行了反复、认真的论证。虽然出台的新制度仍有某些不足之处,但基本框架正确,基本思路符合当前经济管理需要;颁发的时间虽然比原计划推迟了一点,但同市场经济建立的步伐仍是同步的,并不“滞后”。这次预算会计改革,一直贯彻中央与地方相结合、老同志与新同志相结合、领导干部与具体工作人员相结合的工作方法,也是坚持科学务实的重要体现。
(二)改革和实施必须始终注重预算管理。预算是财政的核心,预算会计是财政、财务管理和预算管理的组成和基础,是实现财政职能、执行国家预算的重要手段。因此,预算会计改革及其实施,必须始终注重预算约束,强化预算管理,促进各地区、各部门、各单位建立自我发展、自我约束的机制。这是一条非常重要的经验。
在社会主义市场经济条件下,加强预算管理仍然主要靠硬约束,主要靠制度约束。新制度配合<预算法>的实施,对强化预算约束作了许多具有针对性、操作性的规定。例如,对财政预算收支和单位预算收支规定了确认和记账的标准,对会计核算和会计信息规定了必须遵守的基本原则,对“以拨列支”规定了列报口径,对一级会计科目必须坚持统一,单位预算收支报表必须按国家预算科目统一规定编报。这些规定,不仅充分体现了预算会计的职能,而且事前防止了“各自为政”、“强调特殊性”等不良倾向的发生。同时.确立了单位会计的主体地位,建立了公平的会计政策,鼓励同类单位平等竞争,这有利于激励单位谋取合法的利益,有利于社会主义市场经济的完善与发展。
在这里,需要着重指出的是:加强预算约束必须适“度”,方法要具有可操作性,否则,就难以达到约束的目的。在这次预算会计改革研讨过程中,对“以拨列支”问题曾有过较长时间的争论,一些同志担心实行“以拨列支”后会弱化预算约束。现在看来,财政拨款采用以拨款数列报支出,风险不大,不会出现“超前放权”的问题,相反,有利于会计信息的准确及时,有利于加强预算管理。
在强化预算事前约束的同时,还必须切实加强事后的管理监督,不能认为改革成功就“万事大吉”,更不能在改革后“撒手不管”。监督是预算会计的重要职能,在当前呈现“资金短缺与资金大量浪费并存”的情况下,加强预算执行中的管理与监督.尤为重要。一些地区在实行“以拨列支”后,按“款”分单位设立登记簿,跟踪问馈,并严格审批单位的财务收支计划,按用途控制拨款;一些单位建立内部管理控制制度,及时向上级反映执行中的问题,这不仅加强了预算管理和财务管理,而且提高了资金的使用效益。他们的经验,概而言之,就是“事前约束与事后监督相结合”。
(三)从基层出发,为基层服务。
会计的基础在基层,预算会计改革的目的,归根到底就是要提高基层单位会计工作的水平。基层会计工作应当完成两项任务:一是向上级主管部门和同级财政部门提供真实、及时的会计信息;二是加强单位内部的会计管理,提高单位会计工作水平,进而促进单位整个经营管理水平的提高。
新制度条文精练、不繁琐累赘,切实可行不脱离实际,通俗易懂不高深奥妙。这就为预算会计人员学习新制度、宣传新制度、执行新制度创造了非常有利的条件,为提高会计队伍的业务素质,提供了良好的条件。
新的事业单位会计制度和行政单位会计制度,打破了按预算管理形式设置会计科目的格局,本着简化、实用的原则设置统一的会计科目,并按五个会计要素设置了统一的编码,这就减轻了基层会计人员的工作量,加快了电算化的进程,符合“精简、高效、统一”的核算要求。
还有,这次预算会计改革是与财务管理改革同步进行的,有关规定基本做到了紧密衔接、协调一致,这有利于基层会计人员操作运用,也有利于新制度的贯彻落实。
总之,新制度的设计,体现了从基层工作需要出发,从基层干部的管理水平出发,想基层干部之所想.急基层干部之所急的精神。这种精神,也是预算会计改革的一条重要经验。
(四)落实新制度的关键是抓好宣传培训。
这次预算会计改革的力度较大,就单位预算会计而言,可以说是进行了全方位的改革。同时,改革是从市场经济需要出发的,许多规定或做法,同原制度形成一定的反差。因此,贯彻落实新制度,需要一个学习、理解的过程,一个适应的过程,一个观念转变的过程。为此,各级财政部门和有关主管部门,突出地是狠抓了宣传培训。
首先,抓了出台前的舆论准备。自1994年开始财政部召开了有关的国际研讨会和几次国内专家论证会,各地也多次召开过研讨会。这些研讨会,既为预算会计改革作了理论准备,也为预算会计改革的实施作了思想准备。全国预算会计研究会主办的<预算会计>月刊,从1993年开始就对预算会计的基本理论概念、政策精神、框架结构、改革内容等,特别是对改革中遇到的一些疑难问题进行了广深入的宣传和探讨,为改革作了事前的舆论准备。所以,新制度虽然改革力度很大,但各方面特别是基层会计人员能够接受,容易理解,并不感到突然。
其次,抓好出台前的宣传。要把新制度贯彻落实到底,并得到社会上的认可与支持,必须全面部署,广泛宣传。各级财政部门和预算会计研究会,运用各种形式,就预算会计改革的目的、意义和主要内容,进行了全方位的报道,取得了明显的效果。许多同志体会,这种宣传必须反复进行,不仅要对制度执行者宣传,还要对领导同志进行宣传。
第三,逐级办好培训班。培训工作是贯彻落实新制度的关键。各级财政部门和一些中央主管部门都举办了业务培训班。通过培训,多数财会人员已经掌握了新制度的要领和核算操作方法,并建立了新账。在培训方面,归纳各地的经验是:要坚持一竿子培训到底,避免“夹生饭”;集中力量,写好培训教材;培训方式灵活多样,以集中培训为主;教学上要侧重讲解账务操作上的难点和疑点问题。
三、进一步完善预算会计改革的几个问题和建议
预算会计改革虽然已经取得了很大的成绩,但这只是预算会计改革的初步成果,还存在许多需要完善、深化的问题,要达到建立适应我国社会主义市场经济的、科学规范的管理型预算会计的理论方法体系和运行机制,切实加强预算管理,还需要做很多工作。
(一)进一步认真执行和落实预算会计制度。我国地域辽阔,单位众多,会计人员业务素质不齐,要使会计制度真正落实到乡镇基层,使广大预算会计人员都能熟练地运用操作,必须继续进行宣传、辅导和培训。现在不少地区正在举办基层会计人员培训班,或是组织力量进行巡回辅导,有的还举办各种类型的研讨会、座谈会,组织大家交流落实新制度的作法和经验,这是非常必要的。当前正处于各项财经体制改革过程,新事物、新问题不断产生,要使预算会计工作不断适应形势发展的需要,不是一次培训就能解决的,要针对存在问题,反复培训,让广大预算会计人员充分理解预算会计改革的精神和改革的内容,从中掌握会计核算的全过程,从而使新制度真正落到实处。我们准备对实施新制度过程中的一些疑难问题,在《新预算会计制度知识问答》一书的基础上,再编写一本续编,名为《新预算会计制度释疑》,以利于新预算会计制度得到进一步的贯彻执行。
(二)解决会计制度与财务制度的协调和进一步完善问题。
由于预算会计制度与财务制度的出台时间有早有迟,难免存在若干不配套之处。对一些不协调问题,应尽快解决。如准则与制度中科目分类的矛盾、专款收支的有无等,请财政部主管部门予以修订补充。再如提取“职工福利基金”“医疗基金”“修购基金”的基数比例,财务制度中尚未明确规定,影响制度的执行;改革中出现的新问题,如住房基金的核算、政府采购资金的核算等,也请财政部主管部门及时作出具体规定。
(三)细化预算编制,强化会计监督。
会计监督是预算会计的基本职能之一。它是根据国家的财经法令和财务会计制度的规定,对国家预算执行和单位财务收支过程中资金活动的真实性、合理性、合法性、有效性所进行的控制、检查与督促的活动。强化会计监督,有利于强化预算管理,而实施会计监督,又要求预算编制尽可能细化到“项”或“目”,以提供合理、合法的监控依据。如果预算编制粗糙.会计监督的职能就难以充分地发挥。
预算编制细化,涉及到财政资金供给的范围、人员经费和业务经费的供给标准等诸多的问题,目前尚难以做到。但是.必须积极研究.创造条件,逐步推进。建议有关部门组织课题组,进行调查探索,提出方案,也可以在有条件的地区,进行试点。预算会计工作,要为预算的细化积累和提供各项收支的基础数据和有关核算资料,供给预算编制部门。预算管理部门要充分运用预算会计提供的信息资料,作为深化改革的依据。这样,才能把预算的职能同会计的职能真正有机地结合起来,才能发挥预算会计的监督作用,才能使新制度全面贯彻下去。
(四)事业、行政单位会计制度的执行范围同题。
这次预算会计制度改革将事业行政单位会计制度分离,分别制定了适用于事业单位的《事业单位会计制度》和适用于行政单位的《行政单位会计制度》。这是适应形势发展的,是必要的,但由于会计主体的复杂性,具体到一个单位适用何种会计制度,就出现了问题。主要是县一级的行政局、办,既是行政机关,开支行政经费,又是事业主管部门,统管着所属事业单位的事业经费。而且这两项经费都是由财政部门拨款的,但由于基层会计人员少,不可能分设两套会计账。对他们执行何种制度问题,可以有两种考虑:一是执行《行政单位会计制度》,在涉及事业收支的“上解”、“补助”和“专用基金”等问题上,用“暂存”“暂付”解决;二是请财政部在《行政单位会计制度》的基础上,适当加一些科目以适应实际需要。上述两种办法,我们倾向于后一种。但不论实行哪一种,支出都必须按《国家预算收支科目》明细核算,不能将行政支出并到某项事业支出中,也不能将事业支出列作行政支出,更不能执行两种财务规则.不能哪方面有利就朝哪方靠。
(五)进一步探讨完善预算内外资金核算与管理问题。
预算内外资金的综合管理,既是加强预算外资金管理的有力措施,又是确立事业单位主体地位,实行“收支统管”的客观基础。但预算外涉及面很广,虽然已经实行了财政专户存储,单位一个存款户作账,拨入预算外资金作为业务收入,支出不按收入来源分列,统一按支出性质列支等一系列措施,但资金管理关系没有理顺,办法还不完善,一面要综合管理,一面要分别报账,一面要统筹安排,一面要专款专用,增加一些工作的难度,单位反映强烈。
所谓综合管理,是指预算内外资金的统一计划、统一安排和管理。这是加强财政管理,规范财政行为、解决财政困难的一个重要方法,早为各级领导和财政界同仁所共识。但要实行预算内外资金的综合管理,首先要解决预算内外资金的综合计划和统一核算问题。这需要有关部门树立全局观念,从适应市场经济的要求出发,根据预算会计改革后的现状,探讨这个问题所涉及的方方面面,研究一个统一解决的办法,减轻单位不必要的负担。当前,预算资金已实行了“以拨列支”。对预算外资金,是否也可按财政从存储专户中拨出数额和用途列支?
这样,预算内外资金下到单位后,由财务管理部门统一管理和监督执行,单位也不用再分别编报了。
(六)完善预算会计的管理体制问题。
预算会计工作的管理,一向由预算管理部门负责。预算会计是预算管理的基础,事业行政单位会计又是整个预算会计的重要组成部分。总预算会计和事业单位会计之间,不但存在会计工作的管理关系,更重要的是存在预算的编制、执行,缴、拨款的执行、监督、结算,决策的编报、审查等一系列经济业务往来关系,这种关系是不可分割的。预算管理和会计管理的统一的必要性,主要表现在:
第一,有利于国家预算的顺利执行。预算会计工作是预算管理工作的基础,预算中规定的各项收支,要通过预算会计去实现。因此,预算管理和会计管理相统一的机制,使会计制度的制订、补充和修改,能够适应预算管理的需要,有利于预算的执行。否则两者脱离,就会使预算执行受到影响。
第二,有利于缴、拨款的执行、监督和结算。事业行政单位与总预算之间的缴、拨款是十分频繁的。资金的调度、预算的追加追减、各种应缴款的收入.不但需要两者间信息的沟通,还涉及对执行政策的监督,这就要求预算管理和会计管理的统一机制。否则,易产生扯皮、结算不及时,甚至导致账务混乱。
第三,有利于预算会计工作水平的提高。我国预算会计人员有180万,是一支庞大的队伍。提高这个队伍的政治和业务水平,调动他们的积极性,对加强预算管理有十分重要的意义。预算管理部门由于工作的关系,最了解广大预算会计的情况,能更贴近单位预算会计,因此,预算管理部门便于做好对预算会计人员的业务指导培训、业绩考核、资格审定等工作,以调动广大预算会计人员的积极性,进一步做好预算管理工作。
(七)制定涵盖全部预算会计体系的《预算会计基本准则》问题。
涵盖全部预算会计的《预算会计基本准则》上承《会计法》和《预算法》,下联《事业单位会计准则》和各项会计制度,是规范预算会计工作的必不可少的基本法规文件,许多涉及预算会计全局性的需要明确的问题,如预算会计概念及其体系、范围等,都必须通过《预算会计基本准则》予以确定和规范,这是各个《制度》和《事业单位会计准则》都无法涵盖的。没有《预算会计基本准则》,所谓的预算会计体系,就只有理论上、口头上的概念,而没有法规依据。因此制定《预算会计基本准则》,应是进一步深化预算会计改革的主要内容。如果没有这个基本准则,《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》不得不写上本应由《准则》解决的会计前提、一般原则等内容;如果没有《预算会计基本准则》《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》与《事业单位会计准则》就处于各自为政的分散局面;如果没有《预算会计基本准则》,就使我国两大会计体系的《会计准则》不完整,企业会计有《会计准则》,预算会计却没有《会计准则》。再说,现在《事业单位会计准则》的成功制定,也为《预算会计基本准则》的制定打下了基础。因此,研究制定《预算会计基本准则》的条件已经成熟;为了完善我国的会计体系,使会计工作走向规范化、正常化、法制化,应尽快制定一个涵盖全部预算会计体系的《预算会计基本准则》。
(《预算会计》1998年第11期)
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