时间:2020-06-05 作者:
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国有经贸企业财务管理工作
1998年,经贸企业财务工作按照政府转变职能的要求,继续参与和推进国有企业各项重大改革,减少政府直接管理企业的内容,帮助国有企业摆脱困境和建立现代企业制度,为中央提出的用3年左右的时间搞好国有企业打下良好的基础。
一、积极推进粮食流通体制改革,切实加强粮食财务管理
1998年5月,根据《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》.粮食流通体制改革全面展开。各级财政部门认真贯彻国务院文件精神,全面落实各项配套措施,切实做好粮食企业财政财务管理工作。
(一)加强粮食风险基金财务管理,为粮食流通体制改革提供财力支持。根据1998年粮食风险基金需求情况,财政部对现行中央与地方粮食风险基金配套比例做了适当调整,并下发了《关于下达1998年粮食风险基金补贴政策的通知》。考虑到吉林、黑龙江、安徽、河南等省,超储补贴资金需求量大,地方财政又特别困难,资金缺口部分按1:1的配套比例确实存在无法克服的困难。中央财政把这些省的风险基金配套比例调整为中央与地方1.5:1。
据统计,1998年中央和地方财政共拨入粮食风险基金专户资金174亿元,其中:中央补助比上年增长86%;地方自筹比上...
国有经贸企业财务管理工作
1998年,经贸企业财务工作按照政府转变职能的要求,继续参与和推进国有企业各项重大改革,减少政府直接管理企业的内容,帮助国有企业摆脱困境和建立现代企业制度,为中央提出的用3年左右的时间搞好国有企业打下良好的基础。
一、积极推进粮食流通体制改革,切实加强粮食财务管理
1998年5月,根据《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》.粮食流通体制改革全面展开。各级财政部门认真贯彻国务院文件精神,全面落实各项配套措施,切实做好粮食企业财政财务管理工作。
(一)加强粮食风险基金财务管理,为粮食流通体制改革提供财力支持。根据1998年粮食风险基金需求情况,财政部对现行中央与地方粮食风险基金配套比例做了适当调整,并下发了《关于下达1998年粮食风险基金补贴政策的通知》。考虑到吉林、黑龙江、安徽、河南等省,超储补贴资金需求量大,地方财政又特别困难,资金缺口部分按1:1的配套比例确实存在无法克服的困难。中央财政把这些省的风险基金配套比例调整为中央与地方1.5:1。
据统计,1998年中央和地方财政共拨入粮食风险基金专户资金174亿元,其中:中央补助比上年增长86%;地方自筹比上年增长79%。同时,为确保以保护价敞开收购农民余粮政策的顺利实施,财政部下发了《关于加快粮食风险基金拨付进度,确保补贴及时、足额到位的紧急通知》,加快资金调度,及时把粮食风险基金拨付到粮食企业。
(二)积极参与中央储备粮库建设和世行粮食流通项目贷款调整工作,逐步建立中央直属储备粮库垂直管理体系。1998年,中央财政从增发的国债中拿出182亿元,专项用于中央储备粮库建设,同时从地方粮库中逐步上划一部分作为中央储备库,由中央统一管理。根据粮食流通体制改革的总体要求,对世行贷款粮食流通项目进行了大幅度调整,由以建设粮食流通项目为主,改为以建设储备项目为主。
(三)积极参与新增粮食挂账清理工作。根据粮食流通体制改革精神,财政部会同有关部门制定了<关于清理消化国有粮食企业新增挂账和其他不合理占用贷款办法>,对新增粮食挂账的清理以及处理原则作出了明确规定,并以国务院办公厅21号文件下发执行。经过清理,1992年4月1日至1998年5月31日,粮食企业新增挂账1466亿元,其他不合理占用贷款653亿元。
(四)加大消化老挂账的工作力度,确保完成消化老粮食挂账目标。1998年,各级财政部门进一步加大工作力度,采取切实措施,消化老挂账工作取得很大成效。据统计,到1998年12月31日,累计消化老挂账425亿元,占全部挂账的78%。
二、做好中直企业下岗职工基本生活费中央财政资金补助工作,切实保障国有企业下岗职工的基本生活
(一)及时拨付中央财政补助资金。为了确保下岗职工进入再就业中心能及时领到基本生活费,采取了预拨中直企业下岗职工基本生活费中央财政补助资金办法,全年预拨12.6亿元,为国有企业下岗职工的基本生活提供了有力的保障。
(二)及时制定有关财政财务政策,确保中央财政补助资金按规定使用。根据《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,财政部及时拨付中直企业下岗职工补助资金,并制定《中直企业下岗职工中央财政补助资金使用管理办法》和《1998年中直企业下岗职工基本生活费中央财政补助资金清算办法》,对中央财政补助资金的审批程序、使用范围、补助标准、拨付和清算办法以及财务处理均做了明确规定。
(三)加强对财政补助资金的管理与监督。针对一段时间以来,一些企业存在的没有按规定程序建立再就业中心,发放下岗职工证明、与再就业中心签订托管协议,不积极筹措资金并按时发放基本生活费,虚报下岗职工人数,截留、挤占、挪用补助资金的问题。财政部颁发了《关于加强中直企业下岗职工中央财政补助资金使用管理有关问题的通知》,明确规定,凡是有下岗职工的中直企业都必须严格按照国家规定建立再就业服务中心(或类似机构),行使为下岗职工发放基本生活费、代缴社会保险职能。企业再就业服务中心要在银行开设单独的账户;对用于中直企业下岗职工基本生活保障的财政补助资金、社会筹集资金及企业筹集资金等进行专户管理,专款专用,不得挤占和挪用。凡虚报冒领或挤占挪用的,中央财政除收回已拨付资金外,将停止拨付资金。
(四)改进工作手段,提高工作效率。针对确认下岗职工人数及申请补助资金工作量大的问题,1998年下半年财政部组织研制了“中直企业下岗职工中央财政补助资金管理系统(软件)”,分两批进行了培训,提高了企业、行业部门和财政部门管理中直企业下岗职工基本生活费财政补助资金的效率和有关数据的准确性。
三、做好煤炭企业下划的财务管理工作,提高煤炭企业的市场竞争能力
根据党中央、国务院关于国有重点煤炭企业下放地方管理的决定精神,财政部会同有关部门,认真做好煤炭企业下划的财务管理工作,在地方政府的支持下,加快煤炭行业扭亏增盈、减人增效、实施再就业工程的步伐,努力帮助企业提高市场竞争能力。
(一)核定煤炭企业的亏损补贴指标及事业单位的经费指标。为使国有重点煤炭企业顺利下划,经国务院批准,对煤炭企业的亏损补贴指标及事业单位的经费指标予以保留,按基数下划有关省;对原煤炭部统贷统还的转产贴息贷款,随企业下放一并划转,继续由中央财政按原规定贴息3年;对32户国有重点煤矿超亏占用的工商银行贷款,按照有关规定继续实行计息挂账。
(二)确定煤炭企业下划后的利润分配关系。煤炭企业下放后;所得税不再上缴中央,全额交给地方财政,由各地政府统筹安排,用于困难煤炭企业的补贴;企业上缴给原煤炭部的利润,不再上缴和划转,全部留给企业,由此产生的亏损补贴缺口,由中央财政增加亏损补贴基数解决。
(三)做好煤炭企业下划后的社会统筹工作以及下岗职工的基本生活补贴工作。对企业拖欠的职工工资、离退休人员养老金,以及下岗职工基本生活保障费补贴等问题,原则上由地方人民政府和企业解决,确有困难的,中央财政酌情给予适当支持。
在这次国有重点煤炭企业管理体制改革中,共有94户国有重点煤矿及原随煤矿一起上收,为煤矿服务的地质勘探、煤矿设计、基建制造、科研教育等企事业单位,全部下放地方管理,下放的地方涉及23个省、自治区、直辖市,下划的资产总额为2244亿元,负债总额为1349亿元,所有者权益895亿元,下放地方管理的职工人数为293万人。在财政政策的支持下,经国家有关部门组成的国有重点煤炭企业下放工作领导小组办公室与有关省、自治区、直辖市人民政府协商,于1998年底前顺利完成国有重点煤炭企业的下放工作,完成了党中央、国务院交办的国有重点煤炭企业体制转换工作。
四、加大纺织行业的结构调整力度.做好纺织压锭财政资金补贴工作
纺织工业作为传统产业,为国民经济发展作出了很大贡献,但由于重复建设严重,低水平生产能力过剩、技术档次低、结构不合理和富余人员过多、历史包袱沉重等原因,纺织行业亏损严重。为了做好纺织行业的结构调整和扭亏解困工作,国务院决定从1998年起,利用3年左右的时间,通过改革、改组、改造和加强管理,促进纺织工业走上良性循环的轨道。
(一)加大纺织行业的结构调整力度。从1998年起,用3年左右的时间压缩淘汰棉纺锭1000万锭,分流安置下岗职工120万人,到2000年实现全行业扭亏为盈,为实现纺织工业的产业升级和振兴奠定基础。1998年东部沿海地区基本完成压缩淘汰落后棉纺锭480万锭、分流安置下岗职工60万人、减少亏损30亿元的任务。
(二)做好纺织压锭的财政资金补贴工作。按照国家计划,每压缩淘汰落后棉纺锭1万锭给予财政补贴300万元,由中央、地方财政各负担150万元;同时,安排银行贴息贷款200万元,贷款贴息资金由地方财政承担,贷款还本期限5~7年。上述资金主要用于纺织工业企业开发新产品、调整产品结构、兴办第三产业和分流安置下岗职工。
(三)实施向大中型棉纺织工业企业倾斜政策。在安排1998年<全国企业兼并破产和再就业工作计划>时,对优化资本结构试点城市的纺织工业企业按照不低于1997年的水平安排银行呆坏账准备金核销规模,并主要用于国有大中型棉纺织工业企业的“压锭、减员、调整、增效”工作。
(四)妥善分流安置下岗职工。保证纺织工业企业下岗职工的基本生活和养老、医疗保险费用的支付。对列入《全国企业兼并破产和再就业工作计划》的破产企业、被兼并企业下岗职工的安置费用,按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》的有关规定支付,其他纺织工业企业下岗职工的分流安置费用,由企业、企业主管部门和地方人民政府共同承担。
五、参与企业集团重组和企业移交、脱钩工作,办理重组和移交、脱钩过程中资产财务关系的划转手续
(一)参与石油、石化工业战略调整工作。为了增强石油、石化集团综合经济实力和国际竞争能力,根据党的十五届二中全会和九届人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》的决定要求,按照上下游结合的原则组建中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司,财政部积极参与两大集团组建工作,确定大集团的资产财务关系,调整两大集团的财政财务政策,批准两大集团进行国家控股公司试点.并享受国家试点企业集团的有关政策。
(二)参与上海宝钢集团公司组建工作。1998年,经国务院批准,组建以上海宝山钢铁集团公司为主体,吸收上海冶金控股(集团)公司和上海梅山(集团)有限公司参加的特大型钢铁企业集团。财政部积极参与集团组建工作,核实企业集团资产总额1513亿元,负债总额726亿元,所有者权益787亿元。授权上海宝钢集团公司进行国家授权投资的机构和国家控股公司的试点,由上海宝钢集团公司行使出资人权利;在国家未对国有企业统一征收国有资产收益以前,对上海宝钢集团公司暂不征收国有资产收益,这部分资产收益由上海宝钢集团公司用于国有资本的再投入和进行结构调整。上海宝钢集团公司作为一个整体列入国务院确定的试点企业集团名单,并享受有关政策,其财务关系在财政部单列。
(三)参与企业移交和脱钩工作。根据中央有关规定,军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动,中央党政机关与所办经济实体脱钩。为了贯彻落实中央文件精神,财政部积极参与制定企业移交、脱钩实施方案,认真做好移交、脱钩企业资产、债权债务的调查摸底工作,核实企业资产效益情况,并就实施方案中的有关资产、债权债务处理和财政财务关系划转等问题拟定相关配套政策。
六、积极参与和促进商业、物资和供销社体制改革,制定配套政策和措施,做好相应的财政财务管理
(一)参与食糖流通体制改革,搞好市场供求平衡。会同有关部门做好进口古巴糖入储和储备糖更新轮库工作;深入基层调查核实食糖加工出口有关费用及价差问题,做到财政补贴合理、及时。同时,为了推动代理制试点顺利进行,财政部发文进一步界定了代理制试点流通企业及其政策性亏损范围,明确了审批程序,为代理制改革铺平道路。
(二)加强财政部门对糖库建设补助款使用的监督和管理。为了规范糖库建设补助资金的使用,财政部制发《糖库建设补助款使用管理办法》,进一步明确了此项资金的使用范围、程序和具体操作办法。糖库建设补助款按照主要保证中央直属储备糖库建设的需要,同时兼顾食糖主产区和主销区糖库建设的原则安排使用;由各地财政部门提出用款申请,财政部根据有关情况研究确定当年补助额度,并按规定程序将糖库建设补助款拨付给省级财政部门,省级财政部门再及时转拨给用款企业。
(三)做好1997、1998年度棉花总量平衡工作。落实1997年度600万担国家储备棉入库和成本核定工作;研究1998年度出口1000万担棉花中央财政补贴事项和制定1998年度40亿元收购棉花价差补贴的拨款和管理办法。针对出疆棉抵顶政策执行不理想的情况,提出销售新疆棉定额补贴办法,报国务院批准后于当年6月1日起实行,促进新疆棉花销售,缓解了国内棉花积压矛盾。
(四)为了加强对棉花财政补贴资金的管理,促进农业发展银行棉花收购资金“库贷挂钩、封闭运行”,做好国家储备棉利息和费用补贴、收购棉花价差及其利息补贴、销售新疆棉定额补贴、出口棉花亏损补贴等资金的管理工作,财政部制定下发了《棉花财政补贴资金专户管理办法》,切实保障财政补贴资金及时、足额到位。
七、发挥社会审计机构“经济警察”的作用,全面实施企业年度会计报表注册会计师审计制度
为了贯彻国务院有关文件精神,做好企业年度会计报表的审计工作,财政部制定下发了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》,在总结1997年部分行业(企业)试点经验的基础上.从1998年1月1日起,全面实施企业年度会计报表注册会计师审计制度,彻底改变了多年来由财政直接审批国有企业年度会计报表的做法。
(一)从1998年起,国有企业年度会计报表除个别特殊行业外,不再实行财政审批制度。国有企业的资产负债表、损益表、现金流量表等,由企业于年度终了在规定的时间内委托中国注册会计师实施审计。
(二)在注册会计师审计过程中,企业应积极主动配合,向注册会计师及会计师事务所提供财务、会计资料以及审计工作所需的其他相关资料,对企业潜亏、财产损失、递延资产等特殊事项的处理,要按国家有关规定进行重点披露,并承担相应的会计责任。企业委托注册会计师审计的审计费用,计入企业管理费用。
(三)会计师事务所和注册会计师承办企业年度会计报表审计业务,必须具有国家法律、法规规定的执业资格,严格依据国家的有关法律、法规和财务会计制度的规定,按照独立、客观、公正的原则.认真做好企业年度会计报表的审计工作,并承担相应的审计责任。
(四)对已经注册会计师审计的企业年度会计报表,主管财政机关将建立必要的抽查制度,抽查比例不低于10%。
八、完善基金财务管理办法,支持移动通信产业发展
(一)加强政府性基金的征收,完善基金财务管理办法。对铁路建设基金、市话初装基金、邮电附加费、车辆购置附加费、港口建设费、民航基础设施建设基金、民航机场管理建设费等政府性基金,从抓审批预、决算入手,加强征管工作,1998年度共征收957亿元,完成预算的100.3%。同时,在调查研究的基础上制定下发了《关于政府性基金利息收入财务处理问题的通知》和《关于车购费、港建费周转借款账户和利息管理问题的复函》,明确交通各部门基金专户的存储利息均应作为当年的基金收入上缴中央金库,委托部门管理的基金周转借款作为财政性资金管理。
(二)促进移动通信产业发展,规范专项资金管理。为促进移动通信产业发展,管好用好移动通信产品研究开发专项资金,根据《关于研究加快我国移动通信产业发展问题的会议纪要》精神,研究制定了《关于印发<移动通信产品研究开发专项资金的管理办法>的通知》明确从1998年至2002年的市话初装基金中提取5%专项用于移动通信产品的研究开发工作。
(财政部经济贸易司供稿 李国中 严华仲执笔)
金融企业财务管理工作
1998年,财政部在机构改革、人员精减的情况下,克服困难,积极参与各项金融保险制度改革,配合财政货币政策的协调,强化了对金融保险业的财务管理与财务监督。对规范金融保险企业行为,防范金融风险,加强宏观调控,促进经济增长起了积极的作用。
一、采取多种措施,防范金融风险
(一)结合中央银行存款准备金制度改革,财政部发行了2700亿元特别国债,吸收存款准备金率下调释放的货币,同时用发债所得资金补充国有独资商业银行资本金。
因经济增长速度回落和国有企业经济效益不佳,国有商业银行资产质量不断恶化,资本充足率降低。到1997年末,4家国有独资商业银行的平均资本充足率低于8%。国有独资商业银行是我国银行体系的主体,其清偿能力、抵御风险和稳健经营的能力直接关系到我国金融体系能否安全、稳健、高效运行。4家国有独资商业银行资本充足率长期低于《商业银行法》规定的8%的要求,不利于我国金融改革与经济发展大局。采用适当手段补充其资本金已经成为当务之急。
1998年,中央银行进行了存款准备金制度改革。这为财政部补充国有独资商业银行资本金提供了契机。存款准备金是我国中央银行长期以来采用的一种金融调控手段,对保证商业银行支付能力方面起到了一定积极作用。但由于历史原因,我国商业银行存款准备金率偏高,达到了13%。这一方面迫使国有商业银行向中央银行大量存款,另一方面商业银行因头寸不足,反过来向中央银行大量借款。为改变这一局面,就必须改革存款准备金制度,降低存款准备金率。
存款准备金率的下调,金融机构将释放出大量资金,造成大量增加基础货币,不利于货币当局推行稳妥的货币政策。由财政专项发行特别国债,不仅可以吸收存款准备金率下调释放的资金,避免基础货币投放的增加,还可以较低成本补充国有商业银行资本金,保持银行体系的稳健,增强国际市场对我国银行业的信心,一举两得。通过财政部发行2700亿元专项国债用于补充国有独资商业银行资本金,使其资本充足率达到了8%以上。我国成功抵御亚洲金融危机的实践证明,这一操作是成功、有效的。
(二)为贯彻中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》精神,有效防范金融风险,经国务院批准同意,财政部下发了《关于修改金融机构应收利息核算年限及呆账准备金提取办法的通知》,规定金融机构从1998年1月1日起,其应收未收利息核算年限由2年缩短到1年,呆账准备金由按年初贷款余额1%的差额提取改按本年末贷款余额1%的差额提取,并从成本中列支,当年核销的呆账准备金在下年予以补提,同时,对金融企业实际呆账比例超过1%部分,当年应全额补提呆账准备金,但交纳所得税时应作纳税调整,统一计算本年应纳税所得额并依法缴纳所得税。
(三)研究成立资产管理公司处置国有商业银行不良资产的可行性及操作办法。国有商业银行是我国金融体系的主体,其正常经营对国民经济平稳运行具有重要意义。国有商业银行的不良资产问题不解决,就难以顺利实现商业化经营。国家各项宏观调控措施也难以落到实处。合理处置不良资产可以减轻国有商业银行的历史包袱,使其逐步成为具有国际竞争力的银行,也可以消除国有商业银行目前的经营顾虑,理顺经营机制,积极稳妥地发放贷款,避免信贷紧缩。
(四)研究制定管理政策,进一步强化政策性出口信用保险管理,促进对外贸易,防范金融风险。1997年末,财政部在征求有关部门意见的基础上,向国务院上报了《关于我国出口信用保险若干问题的请示》。1998年初,根据国务院领导批示,财政部向保险经办机构发布了《出口信用保险若干政策规定》和《关于印发出口信用保险有关政策规定的通知》,并向企业发布了《关于申请办理出口信用保险规定的若干通知》。在制定和发布相关政策的同时,财政部还及时对世界有关国家的国别风险、国别政策进行研究,以尽量降低我国企业对外贸易工作中可能出现的国家风险,并在防范国家风险的基础上,通过企业投保出口信用保险,积极引导企业出口,保障创汇安全。
二、积极支持经济增长和各项经济改革
(一)为刺激经济发展,财政部发行了1000亿元专项国债,用于基础设施建设。国有商业银行也相应提供配套信贷资金1000亿元。受亚洲金融危机和国内加强金融监管、强化风险防范措施的影响,1998年下半年我国经济增长速度放缓,给国内的经济增长和就业形势带来一定压力。突出的问题是,银行业出现惜贷现象,国民经济出现了一定程度的信用紧缩,物价水平持续走低。为克服这些不利影响,国家适时启动财政政策,发行1000亿元专项国债用于基础设施建设,同时国有商业银行提供等额的配套信贷资金。扩大了内需,拉动了经济增长,对全年GDP增长率达到7.8%起了重要作用。
(二)继续参与保险体制改革。为加强对保险业的监管,促进我国保险事业的发展,国务院决定撤销中国人民保险(集团)公司,就原中国人民保险(集团)公司所属中保财产保险有限公司、中保人寿有限公司和中保再保险有限公司分别更名为中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司。经财政部审核确定.3家公司的资本金分别增加到77亿、46亿和30亿元人民币。着手研究制定中国保险监督管理委员会的预算体制和财务管理政策,为即将成立的中国保险监督管理委员会开展工作打下良好的基础。
(三)认真研究农发行利率改革问题。经过与人民银行、农业发展银行(简称“农发行”)多次协商,决定从1998年6月21日起,农发行贷款统一改为执行商业贷款利率。这一政策的实施,将直接减少农发行的亏损,相应减轻中央财政的补贴。
为保证农发行粮食收购资金的封闭运行,国务院决定,将农发行扶贫开发专项贷款以及附营业务贷款相应划转到农业银行、工商银行等商业银行进行经营。财政部积极参与了业务划转中有关政策的研究制定工作,对业务划转中涉及的财政财务问题进行了认真研究,并提出相应的解决意见。
为了准备1999年棉花流通体制改革,加强对棉花财政补贴资金管理,促进农发行棉花收购资金“库贷挂钩、封闭运行”,财政部对棉花流通体制改革中涉及的财政财务问题进行了多次测算,直接参与制定棉花财政补贴资金专户管理办法。
(四)为进一步理顺邮政金融业务内部管理体制,妥善解决邮政储蓄转存款利率,规范邮政金融业务范围,人民银行起草了《关于邮政储蓄管理体制改革的实施方案》。财政部就新设邮政储金汇业局,邮政储蓄资金运营、业务范围以及财务会计等问题提出了一些有益的意见。
(五)积极参与金融体制改革,为国有专业银行向商业银行转化创造条件。在商业银行经营效益提高的前提下,研究逐年提高银行资本充足率的办法。督促银行加强资产管理,采取措施提高资产质量,努力降低不良资产比例。在此基础上,宣传管理良好的先进典型,敦促管理较差的银行迎头赶上。通过联系国际金融专家召开各种研讨会,研究整理国际先进银行的管理经验,并在国内予以介绍传播。此外,还积极参与了国有商业银行机构改革方案的研究,提出合理撤并银行机构的意见和建议,指导国有商业银行改变经营观念,合理、高效地运用金融资源。
为了认真贯彻国务院批准的中国人民保险公司机构体制改革方案,改进、完善对中国人民保险(集团)公司的财务管理,加强财务监管,提高经济效益,财政部在反复征求有关部门意见的基础上,制发了(中国人民保险(集团)公司财务管理规定)。同时,为适用银行和保险分业经营、分业监管的要求,规范保险公司的财务行为,财政部从1998年年初开始着手研究制定《保险公司财务制度》,计划于1999年发布执行。
三、修订有关财务制度.加强财政对金融业的管理
(一)修订人民银行财务制度。现行的人民银行财务制度是1994年由人民银行制定的,从执行的情况看,存在较多问题。为进一步完善财务制度,加强财政监管,结合国务院对财政部重新确定的三定方案,在多方面征求有关部门意见的基础上,1998年对人民银行的财务制度进行了重新修订。
(二)确定人民银行所属企事业单位财务管理体制。由于人民银行成立了很多企事业单位,类型各异,情况复杂,管理混乱,问题较多。财政部委托社会中介机构对人行所属企事业单位进行了全面调查,并形成了书面调查报告。在此基础上,对人行所属企事业单位的财务管理体制进行重新确定,以理顺关系,规范管理。
(三)下发《金融机构费用专户管理办法》。根据国务院领导指示精神,为加强费用支出总量控制,建立健全费用支出与经济效益有机结合的管理制度,防止费用支出挤占信贷资金,切实有效地防范金融企业经营风险,制发了《金融机构费用专户管理办法》.要求金融企业费用支出实行专项、专户管理,严格分离业务经营资金和费用支出资金;费用支出指标同经营效益挂钩,根据上年盈利或亏损情况分别按照费用率或费用额予以考核控制,促进金融企业提高经营效益。
(四)贯彻中央精神,落实中央13个整顿金融工作小组中涉及的具体工作。在整顿信托投资公司、清理账外账、整顿农村信用社以及金融类企业脱钩方面,积极参与整顿方案的制定、修改工作,不断进行调查研究,力争在全面了解实际情况的基础上,设计合理、可行的操作方案,尤其在财务范围内做了大量基础工作。下发了一系列相关文件.对地方财政部门加强对地方金融监管提出了一些指导性意见。部分地区的财政部门已经开展了卓有成效的工作。主要是:①搜集了大量基础财务数据信息,为进一步防范和化解地方金融风险提供了决策依据;②加强了对地方金融机构的财务监督和管理,为下一步工作打下基础。
(财政部国债金融司供稿 宋洪军 张若晗 魏志峰 陈景耀 执笔)
公共支出财务管理工作
1998年,公共支出财务管理工作按照国家财政工作的总体部署和国家行政事业体制改革的总体要求,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的政府公共支出预算管理体系的新路子,强化预算管理,优化支出结构,健全制度建设,有力地支持了文教科学事业的发展和国家政权建设。
一、1998年文教行政经费支出基本情况及其效果
(一)文教行政经费支出基本情况。1998年,文教行政经费支出(包括教育事业费、科学事业费、文体广播事业费、行政管理费、公检法司支出和武装警察部队支出,下同)3050.52亿元,比1997年增长11.53%,其中:教育事业费为1304.51亿元,增长13.92%;科学事业费为151.89亿元,增长19.49%;文体广播事业费为249亿元,增长3.39%;行政管理费为725.55亿元,增长8.6%;公检法司支出为481.16亿元,增长11.02%。
1998年,文教行政经费支出具有以下特点:
1.贯彻“科教兴国”战略,切实增加科教投入。各级财政部门按照国家有关法律、法规和方针政策的要求,切实增加科教经费投入,确保财政对科教投入的增长速度高于财政经常性收入的增长速度。1998年,科教事业费为1456.39亿元,比1997年增长14.48%,高于国家财政收入增幅0.59个百分点,各级各类学校按学生人均的教育经费、教师工资和生均公用经费都有较大幅度的提高,国家基础科学研究、农业科学研究和高新技术研究等方面得到了重点保障,中国科学院“知识创新工程”试点工作如期启动并顺利进行。
2.认真贯彻落实中央关于政法机关、工商行政管理部门行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理,军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动的决定,各级财政部门进一步加大对政法机关和工商行政管理部门的经费投入,尤其是加大对贫困地区政法机关经费保障力度。1998年,公检法司支出为481.16亿元,比1997年增长11.02%。
3.行政管理费增长势头得到进一步控制。1998年,全国行政管理费支出增长8.6%,低于文教科学事业费的增长幅度。
4.及时调整预算,增加抗洪救灾经费。1998年,我国长江流域和松花江、嫩江流域发生特大洪涝灾害,按照中央关于“要想灾区之所想,急灾区之所急,急事急办,特事特办”的要求,中央财政及受灾地区各级财政部门及时调整预算,安排救灾经费,仅中央财政就调剂安排了地方文教行政救灾经费75930万元,对灾区文教行政单位的恢复重建起到了积极的促进和引导作用。
5.为了应对亚洲金融危机和解决国内需求不足的矛盾,确保经济的持续稳定增长,按照党中央、国务院的战略部署,1998年,中央财政实施了积极的财政政策,增发1000亿元国债用于基础设施建设。为了体现“科教兴国”战略和加大对公检法部门的经费保障力度,从增发国债资金中安排了41亿多元,专项用于教育、科学和公检法司、武警等重点支出,有力地保障了经费需要。1998年,文教行政经费中央本级支出增长23.42%,高于地方支出增长13.55个百分点。
6.文教科学事业单位收入稳定增长。1998年,全国文教科学事业单位组织事业收入总额达1106.54亿元,比1997年增长6.53%,占文教科学事业单位收入总额(含财政补助收入)的比重达35.37%,其中预算外资金收入773.43亿元,占事业收入的比重为69.9%,进一步拓宽了事业发展的资金渠道。
(二)文教科学事业发展和国家政权建设取得显著成效。1998年,国家财政在实行积极的财政政策、合理安排经费预算的同时,继续深化事业体制改革,强化支出管理,文教科学各项事业稳步发展,国家政权建设进一步加强。主要成效有:
1.教育事业蓬勃发展。全国各级各类教育事业稳步发展,高等教育管理体制改革继续深入,中小学校布局进一步调整。1998年年末全国普通高校1022所,在校生341万人;在学研究生19.9万人;成人高校962所,在校生282万人;成人中等专业学校在校生251万人;普通高中13948所,在校生938万人;各类高级中等职业学校17106所,在校生1126万人,占高中阶段在校生总数的55%;全国初中在校生5450万人,初中入学率达87.3%;小学在校生13954万人,小学学龄儿童入学率达98.9%;全年扫除文盲321万人。
2.科技研究硕果累累。1998年,国家科学技术水平进一步提高。全国科学研究机构共取得省部级以上重大科技成果2.8万项,其中基础理论成果2500项,应用技术成果2.4万项,软科学成果1500项,达到国际先进水平的科技成果4700项,获国家奖励的成果543项。
3.文化广播事业健康发展。1998年全国共有艺术表演团体2652个,艺术表演场所1929个,公共图书馆2731个,文化馆2901个,美术馆24个,博物馆1339个,爱国主义教育基地500余处,中、短波广播发射台和转播台743座,广播人口覆盖率达到88.21%,一千瓦以上电视发射台和转播台1283座,电视人口覆盖率达到89.01%,抢救发掘文物考古项目500余个,维修古建筑300余项,追回走私珍贵文物4000余件。
4.体育事业举世瞩目。1998年我国竞技体育成绩突出,共获得世界冠军83个,创超世界纪录68次;在曼谷举行的第13届亚运会上,夺得团体总分、金牌、银牌、铜牌和奖牌总数5个第一;在第18届冬奥会上,我国夺得了6枚银牌和2枚铜牌。体育基础设施建设不断加强,1998年专业体育场馆达到14140个,全国人均占有体育场馆面积为0.65平方米,全国共有各类体育馆所62万个,全国群众体育和全民健身运动广泛开展,国民身体素质进一步提高。
5.计划生育基本国策得到进一步落实。1998年末,全国(不含港、澳、台)总人口为124810万人;全年人口自然增长率为9.53‰,自70年代以来首次降到10‰以下。
6.国家政权建设进一步加强。国家财政加大对政权建设的保障力度,保证了国家行政机关的正常运转,政法队伍建设得到了加强,社会主义民主和法制建设不断完善。海关工作成效显著,1998年加强了海关现代化设施和现代化技术装备建设,提高了通关作业能力;并开展声势浩大的反走私斗争,全年共查获走私案件8381起,案值154亿元,上缴财政部门罚没收入36.8亿元,严厉打击了走私违法犯罪括动。
二、实施“科教兴国”战略,大力增加科教投入
(一)中央财政教育经费,从1998年起连续3年每年增加“一个百分点”。国务院决定,中央财政教育经费从1998年起连续3年每年按照上年中央财政支出的一个百分点计算增量,增加的教育经费主要用于支持《面向21世纪教育振兴行动计划》的实施,推进高教体制改革,保证中央部委高校事业发展和正常运转,解决高校遗留问题等方面的支出。1998年,中央教育经费比上年净增25.3亿元,经费总额达到123.28亿元,增加的经费重点用于高校筒子楼改造、国家经贸委所属工业局学校管理体制改革,教育系统救灾和资助灾区学生在校期间的学习、生活费用等项支出,在一定程度上缓解了高校经费供需矛盾。
(二)高校筒子楼改造初见成效。为了解决高校青年教师的住房困难,根据1998年7月国务院办公厅转发的教育部、财政部、国家发展计划委员会《关于加快普通高校筒子楼改造,改善青年教师住房条件的意见》和教育部、财政部、国家发展计划委员会联合制定的《关于下达1998年国务院有关部门所属普通高校筒子楼改造计划的通知》,中央财政及时拨付了高校筒子楼改造经费13.9亿元,改建筒子楼1028栋,总面积约250万平方米,大大缓解了高校青年教师住房困难。同时,财政部还会同有关部门制定了相关政策,完善检查监督机制,保证了筒子楼改造工作的顺利进行。
(三)支持高等教育管理体制改革,对中央与地方共建院校实行经费上浮15%的扶持政策。根据1998年国务院颁发的《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》,并入国家经贸委管理的9个工业局所属的93个高校中,除2所仍由国家煤炭工业局管理外.其余91所普通高校原则上都实行中央与地方共建,以地方管理为主;72所成人高校和46所中专技校原则上也相应划归地方管理。财政部对中央与地方共建中以地方管理为主的81所高校,采取了积极的扶持政策,即按照1998年这些高校经费的调整预算数扣除一次性专项经费后再上浮15%,作为1999年教育事业费划转地方的经费预算指标。同时,对接收院校比较集中、财力比较困难的地区又拨付了一次性专款予以支持。这些政策的实施,为高教体制改革的顺利进行,奠定了坚实的财力基础。
(四)继续支持“国家贫困地区义务教育工程”和“211工程”的实施。自1995年至2000年,中央财政共计将投入资金39亿元(加上地方财政配套,资金总额达到100多亿元),在全国22个省份852个贫困县实施“国家贫困地区义务教育工程”,其中:1998年的8亿元主要投向经济比较困难、基础教育发展落后的5个民族自治区和云南、贵州、甘肃、青海4个省份的469个贫困县改善中小学办学条件。为实施“211工程”,中央财政共投入资金8.75亿元,其中1998年安排1.55亿元,用于“211工程”规划学校建设。这些工程的实施,对促进贫困地区经济发展、提高国民素质和培养高层次人才将产生深远的影响,具有重大历史意义。
(五)大力支持国家重点基础研究发展规划项目的实施。1997年6月,国家科技领导小组第三次会议审议通过并报江泽民总书记批准,决定从1998年起实施“国家重点基础研究发展规划”,以加快我国基础研究事业的发展速度。为此,中央财政于1998年设立了“国家重点基础研究专项经费”,专项用于支持国家重点基础研究发展规划项目。按照中央关于“有所为,有所不为”的方针,中央财政本着“突出重点,有限目标”的原则,制定了1998~2002年5年经费安排计划,5年计划投入25亿元,选择了农业、能源、信息、资源环境、人口与健康、材料和基础科学前沿等六个领域的70个基础研究项目,作为研究与经费支持的重点。1998年,财政部已按计划启动了10个重点项目,已拨付资金3亿元。为加强专项经费管理,科技部与财政部联合制定了《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》,对专项经费实行课题制管理,并将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机结合起来,形成科学的专项经费管理模式。
(六)重点支持中国科学院进行“知识创新工程”试点工作。1998年6月9日,国家科教领导小组第一次会议研究决定,在中国科学院进行“知识创新工程”试点。为此,中央财政设立了“中国科学院知识创新工程试点”专款,计划1998~2001年累计投入48.02亿元,对引进国外优秀人才经费另行据实核拨。1998年底,知识创新工程试点工作如期启动,中国科学院已经确立了八个重点领域和方向,中央财政1998年已拨付12.69亿元。为保证经费合理有效使用,财政部与中国科学院共同制定了《中国科学院知识创新工程试点专项经费管理办法》。同时,中国科学院还组建了数学与系统科学研究院、上海生命科学研究院和国家天文观测中心,并加强了与大学、企业和地方的联合与合作。
(七)支持科研仪器升级改造工作的发展。科研仪器设备是科研单位的重要支撑条件和物质保障。针对科研仪器设备资金投入大、科技含量高、更新换代快的特点,1998年中央财政专项安排1500万元,用以支持中央级科研单位科研仪器设备升级改造工作。通过比较少的资金投入,使需要更新改造的科研仪器设备不仅在功能上得到了恢复,而且在技术上实现了升级,保证了科研工作的发展;同时有效地节约了财政资金,提高了资金使用效益,走出了一条投入少、见效快的科研仪器设备更新改造的新路子。为把这项工作引向深入,1998年财政部会同科技部联合召开了部分中央级科研单位科研仪器设备升级改造工作会议,总结交流了经验,分析了存在的问题,提出了改进的意见,部署了今后的工作。
三、颁发《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》,加强行政费支出考核管理.支持中央国家机关机构改革,抑制行政经费增长
(一)颁发《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》,规范行政单位财务行为。经国务院批准,1998年1月19日,财政部第9号令颁发了《行政单位财务规则》,2月6日,财政部又制发了《行政单位会计制度》。主要内容包括:①将行政单位原来执行的“预算包干”办法改为“收支统一管理,定额、定项拨款,超支不补,结余留用”的预算管理办法,行政单位要将取得的各项收入全部纳入单位预算统一管理,年终结余结转下年继续使用,取消了预算包干结余提取职工福利基金和奖励基金的做法。②规定行政单位依法取得的罚没收入、行政性收费收入等应缴财政预算资金和按照国家规定应上交财政专户的预算外资金,不能直接做为单位收入列入单位预算,应当及时足额分别上缴财政预算和财政专户。③进一步强化了行政单位的支出管理,将行政单位支出划分为经常性支出、专项支出和自筹基本建设支出三类,并分别做出了具体规定。④对行政单位资产管理的责任、配置、财务处理等方面做出了全面、系统的规定。⑤明确了行政单位后勤部门与行政单位的财务关系。《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》的颁布实施,标志着我国独立的行政财务管理、会计制度体系的确立,对规范我国行政单位财务活动具有重要的意义。
(二)加强行政费考核,抑制行政经费增长。为了控制地方行政费的增长,财政部对1997年地方行政费执行情况进行了汇总、分析和评比。在5项数量控制指标中,有26个地区全省(自治区、直辖市)行政费支出增长水平低于财政收入增长水平,占72%,有25个地区全省(自治区、直辖市)行政费支出增长水平低于财政支出增长水平,占69%,有31个地区完成了全省(自治区、直辖市)行政费支出占財政支出比重的指标,占86%;有26个地区完成了省级人均支出及总量增长水平指标,占72%;有28个地区人员未超过控制数指标,占78%;有15个地区小汽车数量未超过控制数,占42%。1998年全国行政管理费支出比上年增长8.6%,增长趋势得到进一步控制。同时,为进一步做好地方行政费考核工作,在征求地方财政部门意见的基础上,对(省、自治区、直辖市和计划单列市行政费考核办法)做了进一步修订。
(三)积极支持行政机构改革,减少行政费支出。根据国务院机构改革方案,国家机关机构改革工作于1998年12月底全部结束。此次机构改革共涉及国务院的70个工作部门,国务院组成部门由原有的40个减少为29个,各部门内设司局级机构比改革前减少200多个。机关行政编制由改革前的32331人减少为16700人。分流人员中,参加学习培训的人员3000人,占分流人员的23.5%;到本部门所属企事业单位的人员5671人,占44.4%;到本部门以外单位的人员1280人,占10%;退休和提前离岗人员2631人(这部分人员实际仍需继续开支经费),占20.7%;自谋职业182人,占1.4%。经过机构改革,当年节约行政费支出2800万元。
四、加大国家政权建设的经费保障力度
(一)认真执行党中央关于公检法工商行政管理部门实施“收支两条线”管理决定。对公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理.是中央纪委第二次全会、国务院第六次反腐败工作会议确定的1998年反腐败工作的一项重要任务,为加强党的建设和国家政权建设,从源头上防治腐败,保证公正执法和依法行政,加强财务收支管理,规范财政分配秩序,财政部会同监察部等7部(委、局)联合起草并上报了《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》,中共中央办公厅、国务院办公厅于1998年6月19日转发。为贯彻落实文件精神,财政部先后制定了《关于做好工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的通知》、《关于认真做好公、检、法、工商四部门“收支两条线”管理工作的通知》、《关于进一步加强落实“收支两条线”规定工作的通知》等规章制度。1998年,全国各级公、检、法、工商行政管理部门认真贯彻执行有关“收支两条线”的各项规定,特别是中央本级、省级和省会城市及其他副省级城市的公安部门、检察院、法院和工商行政管理部门基本实行了“收支两条线”管理,为在全国全面落实“收支两条线”规定奠定了良好的基础。
(二)坚决贯彻落实党中央关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动的决定。为了坚决贯彻落实党中央的决定,财政部对武警部队经商情况进行了了解,掌握了情况。同时,在深入调查研究的基础
上起草了《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行收支两条线管理后财政经费保障的若干意见》。确定了分级管理分级负担、确保基本需要、保证重点支出、支持贫困地区和讲求资金效益等五项基本原则和经费保障的具体措施。
(三)增加投入解决贫困地区政法机关的经费困难。根据中央文件和党中央有关指示精神,为解决贫困地区政法机关的实际困难,1998年,中央财政加大了投入力度,增拨专项资金6亿元重点用于592个国家级贫困县和部分省级贫困县政法机关改善技术装备条件,加强了对贫困地区政法机关的装备建设。中央财政还另拨付专项资金用于更新全国重点大中城市公安防暴装备,提高了整体作战和快速反应能力。
五、加强海关缉私罚没收入和行政性收费收入管理,支持海关加强打击走私贩私的力度
根据国务院研究打击走私工作会议的有关精神,为了加强缉私罚没收入缴库和缉私缉毒办案支出管理,提高缉私缉毒办案的经费保障水平,财政部会同海关总署、公安部和国家工商行政管理局联合制定了《关于加强缉私罚没收入缴库和缉私缉毒办案支出管理的若干规定》。主要内容有:①海关应按30%的综合税率,从没收的各类走私货物、物品的变价款和追缴的私货价款中,补征进口关税和进口货物增值税。②补缴税款后的走私货物、物品的变价收入,以及海关、公安和工商行政管理等执法部门处理走私案件对单位和个人处以的罚款、没收的违法所得和非法款项等,全部上交中央财政。③上交中央财政的缉私罚没收入,8%部分,由中央财政核拨公安部用于补助毒品走私和贩毒严重地区开展禁毒工作。其余的部分,50%由中央财政核拨海关总署,作为各级海关和向海关移交走私案件的公安、工商等执法部门的缉私办案费;另50%由中央财政采用转移支付的办法,返还地方财政作为本省公安、工商部门和海关的缉私办案经费。财政部还会同海关总署进行了调研,提出了解决问题的办法和建议,对调动各方面的积极性、严厉打击走私活动起到了积极的促进作用。此外,国家财政加强了海关大型集装箱检查系统、缉私装备经费、缉私警察经费和查私办案经费的保障力度,保证了海关的经费需要。
六、进一步完善管理制度,不断提高资金使用效益
(一)制定新的事业、行政单位预算管理制度。根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》,1998年,财政部颁布了《关于事业单位预算编制和核批有关问题的通知》、《关于行政单位预算编制和核批有关问题的通知》,对行政、事业单位预算编制、核批、执行和调整作出了明确的规定。
(二)修订文教行政财务决算报表。1998年决算报表基本上维持1997年决算报表体系,仍分为事业和行政两部分,本着精简、实用、高效、系统的原则,作了进一步修订,以全面反映行政事业单位收支全貌,进一步推动收支统管工作的全面展开和逐步完善。
(三)修订文教行政经费使用效益考核办法。为进一步做好效益考核工作,探索科学的考核办法,根据《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》,1998年12月,财政部重新制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核使用办法》和《财政部对省(自治区、直辖市、计划单列市)文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。
(四)制定了教育专项资金专户管理办法。1998年4月,财政部、教育部联合颁发了《关于加强国家贫困地区义务教育工程专项资金管理的通知》,要求各省级人民政府及有关部门切实加强对国家贫困地区义务教育工程专项资金的筹集、使用、监督和管理,努力提高资金使用效益。
(五)制定了国家重点基础研究专项经费财务管理办法。为加强对国家重点基础研究专项经费的管理,1998年12月,科技部、财政部制定了《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》。
(六)修订国家重点文物保护专项补助经费管理办法。为进一步加强对国家重点文物保护专项补助经费的管理,根据《中华人民共和国文物保护法》和《文物事业单位财务制度》,1998年2月,财政部和国家文物局联合颁发了《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》,明确规定:“国家重点文物保护专项补助经费”是中央财政为加强文物保护而设立的专项补助经费,由财政部和国家文物局共同管理;实行“专项申报,逐项核定,按进度拨款,年终核销支出,项目完成后结报”的财务管理办法;并明确规定了经费的补助范围、开支内容、申请和审批程序等。
(七)积极推行政府采购制度。政府采购制度是财政制度的重要组成部分,是市场经济国家加强政府公共支出管理的重要手段之一。从1996年至1998年11月份,全国财政行财系统已有23个省(自治区、直辖市)共373个地、市(县)开展了政府采购工作,用于政府采购的资金累计达到20多亿元,共节约资金2.7亿多元,平均节支率为13.5%,取得了良好的经济效益和社会效益。
(八)认真清理整顿文教行政周转金。根据《国务院关于转发财政部《整顿财政周转金方案》的通知》,从深化金融体制改革、整顿金融秩序、防范金融风险和进一步规范财政职能出发,1998年,文教行政周转金一律实行只收不贷的政策,使这部分财政资金逐步退出经营性领域,同时按照“努力工作,应收尽收,积极稳妥,实事求是”的原则,向部门和地区宣传清理整顿周转金工作的重大意义,做好清理账目工作,制定分期还款计划,加大催收清欠还款工作力度。
(九)切实转变职能,改变财政对文教企业的管理方式,中央级文教企业与主管部门脱钩。根据《国务院关于整顿会计工作秩序进一步提高会计工作质量的通知》、财政部《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》和《关于1998年国有文教企业汇总会计报表报送有关问题的通知》,从1998年起,国有文教企业年度会计报表不再由财政部直接审核,改由会计师事务所的注册会计师审计。中央主管部门所属文教企业,其年度会计报表经注册会计师审计以后,报主管财政部门。这是为适应社会主义市场经济的需要,切实转变财政职能的重要措施。另外,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》,按照政府转变职能和企业转换经营机制的要求,财政部核实了与主管部门脱钩的国有文教企业的资产和财务隶属关系,除中央批准的电影企业外,其他文教企业一律与主管部门脱钩,并明确了脱钩后的国有文教企业财务隶属关系及财务管理权限。
七、加强政策理论研究,探索在社会主义市场经济条件下建立公共支出预算体系的新思路
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出,要建立政府公共预算。1998年7月和12月召开的全国财政工作会议也提出,要逐步建立与社会主义市场经济相适应的政府公共支出预算管理体系。为此.1998年,财政部公共支出司成立课题组,在反复研究、广泛征求地方财政部门和有关专家学者意见的基础上,撰写了《关于建立我国公共支出预算体系基本思路》的研究报告。研究报告在分析我国现行财政支出管理弊端的基础上,提出了建立公共支出预算体系的基本原则、主要构想、主要步骤和需要进行的配套改革等。研究报告提出的建立公共支出预算体系的主要构想是:第一,调整政府公共支出预算范围,优化公共支出结构。在社会主义市场经济条件下,政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范,政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利的领域或事务。按照以上原则,建立政府公共支出预算体系,一是政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转移到满足社会共同需要方面来。二是维持性支出范围要有所调整和缩减。财政对公益性事业单位应保障其资金供给;对准公益性的事业单位财政对其可采取资助的形式;对经营性的事业单位应停止财政供给,逐步走向市场。三是进一步优化支出结构。一方面不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力,另一方面,还要不断优化行业内部支出结构,避免重复建设和损失浪费。第二,改革预算编制方法,细化预算编制内容。一要延长预算编制时间,以解决目前存在的预算审批上的法律空档问题;二要实行部门预算,改变目前在不同程度上存在的把资金切块给部门自行分配使用的状况;三要采用更为科学、规范的预算编制方法,逐步采用零基预算法和其他科学方法;四要实行标准化的定员定额;五要加大预算编制的准确度,提高预算的到位率;第三,加强预算管理,硬化预算约束。一是要完善预算执行中的控制监督;二是要加强预算执行情况的信息反馈;三是要改革预算拨款方式,严格按照批准的预算执行;四是要加强对转化为实物形态的预算资金的管理;五是预算的调整必须严格按照规定的程序进行。研究报告提出了建立公共支出预算体系的改革方向和政策性建议,对强化财政宏观调控职能,加强预算支出管理,优化支出结构具有建设性和深远的指导意义。
八、召开全国部分地区公共支出管理工作研讨会
1998年10月,财政部在广东汕头市召开了全国部分地区公共支出管理工作研讨会,会议的主要内容是:结合总结1997年财政部在烟台召开的全国文教行政财务工作会议精神的贯彻情况,研究探讨新形势下公共支出政策和建立公共支出预算体系等重大问题。会议确定了下一步公共支出财务管理的重点工作:结合新的形势,继续深入贯彻1997年召开的全国文教行政财务工作会议精神;抓好新的事业行政单位财务制度的贯彻落实工作,突出重点,加大公共支出管理和改革的力度;进一步加强公共支出理论与政策的研究和宣传工作。会议强调,要按照社会主义市场经济的要求,切实转变财政职能,要提高干部素质,调整管理思路,转变工作作风,增强法纪观念,发挥表率使用:会上,财政部副部长张佑才作了《高举伟大旗帜,推进公共支出管理跃上新台阶》的重要讲话。此次会议标志着理财思想和国家财政管理职能发生了重大变化;标志着公共支出管理在整个财政管理中所具有的重要地位和作用;标志着在转变财政职能,加强财政管理工作中,公共支出管理担负着重大历史责任。
(财政部公共支出司供 稿傅东 陈志斌 贺丽纯 胡成玉 执笔)
社会保障财务管理工作
1998年,党中央、国务院对社会保障工作做出了重大部署并采取了一系列方针政策,向社会保障财务管理工作提出了艰巨的任务。各级财政部门在参与改革、支持改革的同时,健全财政职能,充分发挥职能作用,积极推进社会保障制度改革,加强社会保障资金管理,确保党中央、国务院重大战略决策的贯彻实施。
一、认真落实“两个确保”,积极支援抗洪救灾
根据党中央、国务院的部署,1998年财政部门将确保国有企业下岗职工基本生活保障和再就业,确保企业职工离退休养老金发放(简称“两个确保”),支援抗洪救灾作为重点工作来抓。
(一)落实“两个确保”。
1.积极筹措资金、落实财税政策,确保下岗职工基本生活保障和再就业。为贯彻落实党中央国务院的重大决策,财政部党组专门召开会议,在中央财政十分紧张的情况下,通过调整支出结构,安排了148亿元资金专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。各地财政部门也采取许多措施,千方百计从预算内、外筹集资金。重庆市将一般预算的5%划入再就业基金;吉林、四川、北京、陕西、湖南、黑龙江等省(市)规定将个人所得税的增量部分和预备费的一定比例,以及压缩会议费、通讯费、招待费、出国经费、购车经费等节省下来的经费,专项用于国有企业下岗职工基本生活保障。为支持再就业工作,各级财政部门还根据国务院有关规定,在依法治税、规范税制的前提下,充分运用国家确定的税收政策,对当年安置下岗、失业人员超过企业人员60%的新办劳动就业服务企业,免征所得税3年;对企业免税期满后当年新安置下岗、失业人员占企业从业人员30%以上的,减半征收所得税两年;对下岗职工从事社区居民服务业的,实行免征营业税、个人所得税以及行政性收费3年的优惠政策。到1998年底,全国国有企业下岗职工总数为610万人,其中99%进入了再就业服务中心。在进入服务中心的下岗职工中,有93.2%基本生活得到了保障。全年共有609万国有企业下岗职工实现了再就业,再就业的比例为50%。
2.千方百计筹措资金,确保养老金及时足额发放。部分地区养老保险金不能及时、足额发放是近年来养老保险制度改革各种矛盾的集中体现。党中央、国务院要求各部门、各地区、各单位一定要确保企业离退休人员养老金发放。为贯彻党中央、国务院的决定,解决地方养老金及时足额发放中的资金调度困难问题,1998年财政部安排了20亿元养老金专项借款。并会同有关部门,从中央行业统筹养老保险基金财政专户的结余资金中,向养老保险基金下划后出现收支缺口的地区拨付养老保险基金专项补助款。使企业离退休人员养老金的发放工作得到明显改进,从9月份至年底,全国发放率在99%以上,全年共补发历年拖欠养老金30亿元。
3.规范资金管理,建立健全财务制度。为加强“两个确保”资金的管理,财政部会同劳动和社会保障部先后制发了《中央财政拨付地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助费管理暂行办法》、《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管理暂行办法》、《关于中央财政支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款使用管理办法的通知》、《关于签订“中央财政支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款协议”的通知》等制度,规范了财政资金分配方式,加强了资金的管理,提高了资金的使用效益。各地财政部门也结合本地实际情况会同劳动保障部门制定了许多具体实施办法,明确了资金的筹集方式、拨付程序、使用范围和开支标准,建立了财政专户,对资金实行专户储存.专款专用,专项管理,对财政和社会筹集的资金实行统一调度、统一管理。
(二)积极支持抗洪救灾,加强救灾款物管理。
为支持抗洪救灾,各级财政部门牢固树立“灾情就是命令”的意识,严格执行“专人负责、主动协商、及时报告、特事特办”的救灾工作制度,确保救灾款及时到位。仅湖北、湖南、黑龙江3省就投入抗洪抢险资金和物资30多亿元。中央财政共拨付地方各类抗灾救灾资金83.68亿元和大批抗灾救灾物资,其中,特大自然灾害救济补助费24.78亿元,特大自然灾害灾后重建补助费(非移民建镇)12.57亿元,特大防汛抗旱经费31.34亿元,水毁工程修复资金0.50亿元,救灾防疫资金2.48亿元,文教行政单位救灾经费7.50亿元。另外还安排中央级救灾物资储备经费4.16亿元,救灾化肥20万标准吨,救灾柴油50万吨。在抗洪抢险斗争中,财政部门以深入灾区,掌握灾情,拨款及时,保障有力的工作成绩,得到了各级政府和灾区群众的称赞。
在支持抗洪救灾的同时,各级财政部门一方面加强了对救灾资金的使用管理和监督工作,保证专款专用、专账管理。财政部下发了《关于管好用好防汛资金的紧急通知》.要求各级财政部门加强抗洪抢险资金的监督管理,对挤占挪用和损失浪费资金的行为,要严肃查处。另一方面,严格按照国务院办公厅《关于进一步加强救灾捐赠管理工作的通知》要求,进一步加强救灾捐赠款物的管理工作,做到与各级政府的救灾资金统筹安排,切实发挥救灾款物的使用效益。湖北省对救灾款物的分配和使用实行公开办公、同步审计监督的办法,保证救灾款真正用到灾区、灾民身上。为了提高灾害紧急救助能力,民政部与财政部还共同下发了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》,要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资,并就中央级救灾物资储备制度作了规定。随着救灾储备制度的建立和完善,今后灾民救助工作将逐步过渡到以新灾救济为主,以生产自救、互助互济为主,以调拨救灾储备周转物资为主的方式上来。
在有关部门的共同努力下,1998年的抗灾救灾斗争取得了全面胜利,灾区社会稳定,灾民的吃饭、穿衣、住房、治病等问题得到了妥善解决。
二、全面推进各项社会保障制度改革
(一)积极主动做好养老保险制度改革和养老保险基金管理工作。
1.推进企业职工基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理工作。1998年1月,经国务院同意,财政部会同有关部门联合下发了《关于印发<企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定>的通知》,具体规定了企业职工基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理的操作程序及财政部门、社会保险经办机构、社会保险主管部门的职责分工,对全国基本养老保险基金实行收支两条线管理工作起到了全面的推动作用;5月,财政部下发了《关于实行系统统筹中央单位设立养老保险基金账户的通知》,对11个实行行业统筹中央单位的基本养老保险基金纳入中央社会保障基本财政专户管理做出了具体规定。到1998年底,全国有24个省市发文,明确规定将企业职工基本养老保险纳入单独的社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,对防止挤占挪用和浪费起到积极的作用。
2.做好基本养老保险行业统筹移交地方管理工作。1998年8月,国务院颁发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,要求将实行系统统筹的11个行业的养老保险基金划归地方管理。为贯彻国务院的决定,财政部会同劳动和社会保障部认真测算移交基础数据,并按照“先移交、后调整”的原则实现了行业统筹的整体移交;为确保基本养老保险基金不流失,会同劳动和社会保障部向中央各部门下发了《关于清理和移交行业统筹基本养老保险基金有关问题的通知》,要求各部门对基本养老保险基金收支及结余情况进行清理检查。同时,向各地区下发了《关于申请和拨付行业统筹基本养老保险基金有关问题的通知》,要求各地区对原行业统筹有关数据进行清理检查。为了帮助各地掌握行业统筹项目、确定待遇,会同劳动和社会保障部对行业统筹项目进行了清理,并联合下发了《关于核定原行业统筹项目的通知》。
3.按照国务院要求积极推进省级统筹,差额缴拨改为全额缴拨,积极组织并推广税务部门征收社会保险费工作,并在云南、重庆、安徽等省试点。
4.控制企业负担。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求,有效控制企业职工基本养老保险基金提取比例,切实减轻企业负担,会同劳动和社会保障部联合下发了《关于印发(企业基本养老保险缴费比例审批办法)的通知》.具体规定了对各省、自治区、直辖市企业职工基本养老保险缴费比例的审批内容及程序。
5.加强养老保险基金的监督检查。为了贯彻落实《国务院批转财政部关于对企业职工基本养老保险基金失业保险基金开展专项财务检查的通知》精神,财政部在认真调查和掌握大量情况的基础上,向国务院上报了《关于企业职工养老保险基金失业保险基金违纪问题处理情况的报告》;并与有关部门联合下发了《关于对企业职工养老保险基金失业保险基金管理中有关违纪问题处理意见的通知》,对侵占、挪用企业职工基本养老保险基金失业保险基金等违纪问题提出了具体的处理意见。为加强对实行系统统筹中央单位企业职工基本养老保险基金的管理,下发了《关于开展企业职工养老保险基金财务检查的通知》,要求11个中央单位对本系统组织财务检查。同时,会同财政部财政监督司组织了对6个中央单位的重点财务检查,收到了较好的效果。
6.积极稳妥地做好机关事业单位养老保险制度改革工作。为积极稳妥地推进机关事业单位养老保险制度改革工作,配合原人事部广泛征求了地方和中央有关部门的意见,在此基础上,会同原人事部起草并对改革方案进行了认真深入的论证分析。积极配合劳动和社会保障部对改革方案进行研究磋商。
(二)积极稳妥地推进城镇职工基本医疗保险制度改革。
1998年是我国城镇职工基本医疗保险制度改革从试点向全面推开转折的一年。在试点中,各省、自治区、直辖市财政厅(局)和参加试点的城市财政部门,积极主动参与研究制定医改方案;会同有关部门认真测算筹资比例,严格控制医疗费用支付水平,使之与本地区生产力发展水平,与财政、企业和个人承受能力相适应;强化基本医疗保险基金管理,确保基本医疗基金纳入单独的社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理。及时调查研究和妥善解决试点中出现的问题。财政部会同有关部门,对医改试点和非试点地区的各种医改实施办法进行比较分析,提出了以财政和企业负担的可能为前提的筹资原则以及多种“统账结合”办法,并在此基础上参与起草了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。财政部还参与了国务院统一布置的关于加强职工基本医疗保险基金监管、基本医疗界定、统账结合方式、定点药店、定点医疗机构、诊疗规程、基本医疗保险药物报销目录等医改的若干重大政策研究和方案制定工作。1998年11月,国务院召开了全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议,并下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,提出从1999年初开始测算、制定方案,年底基本建立起社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。
到1998年底,实行职工医疗保险制度改革试点地区参保职工达10790万人,职工医疗保险基金收入33.4亿元,支出31.2亿元,滚存结余6.7亿元。
(三)努力推进城市居民最低生活保障制度的建立。
根据《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》要求,各级财政部门把建立科学、合理的城市居民最低生活保障制度作为一项重要工作来抓。
1.将财政和保障对象所在单位分担经费的办法逐步过渡到主要由财政负担的方式上来,保障标准就低不就高,控制在财政能够承受的范围内。
2.全面落实保障政策,严格审查保障对象,注意和国有企业下岗职工基本生活保障及失业保险制度相互衔接。下岗职工在领取基本生活费或在领取失业救济期间,符合条件的,仍可按照规定申领城市居民最低生活保障金。但城市居民最低生活保障标准要低于失业救济标准,失业救济标准要低于下岗职工基本生活保障标准,三条线之间要拉开距离,分清层次,以鼓励保障对象努力寻找新的工作,早日实现生活自立。另外,还要确保下岗职工基本生活费、失业保险金和养老金的及时足额发放,减轻城市居民最低生活保障线的压力。
3.对符合当地城市居民最低生活保障条件的中央直属企业困难职工家庭,按照属地化管理原则纳入保障范围,使符合条件者都能及时得到救济。
4.为加强最低生活保障资金的管理,广东、江苏、湖北、大连等许多省(市)还专门制定了城市居民最低生活保障资金财务管理办法,保证了资金的合理有效使用。
1998年全国财政部门最低生活保障支出共6.28亿元,比1997年增长33.7%。到年底,全国668个城市中的584个城市、1693个县中的1035个县(政府所在镇)建立了城市居民最低生活保障制度,覆盖面分别为87.4%和61%。有16个省(自治区、直辖市)的所辖城市和城区全部建立了这项制度。
(四)积极参与社会保障立法工作。
为了加快我国社会保障体制改革的步伐,财政部参与了社会保障体制改革中的一系列法规条例的制定和修改工作,主要有:《志愿兵退出现役安置办法》、《中华人民共和国兵役法修正案(草案)》、《民办非企业单位登记管理条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴条例》、《企业兼并条例》等。
三、加强社会保障事业经费财务管理
(一)推进财务管理体制改革。
继续协助民政部门和中国残疾人联合会理顺财务体制,建立内部制约机制,加强财务管理,提高资金使用效益;1998年,初步完成了中央级事业单位离退休经费划转的测算准备工作,各地区还加快了行政事业单位离退休经费划转的进度,到1998年底,地方离退休经费已有50%以上完成了归口管理,部分省区的离退休经费已全部实现了归口管理。
(二)调整支出结构,优化资源配置。
为改变长期以来重医轻防、重城轻乡的问题,财政部门积极调整支出结构,重点向农村、向预防保健倾斜,力争在“九五”期间全国乡镇卫生院逐步实现“一无三配套”(无危房,房屋、人员、设备三配套。)的目标。1998年,中央财政安排的农村卫生建设专项资金5500万元,用于补助困难地区农村卫生建设和奖励农村卫生工作成绩显著的地区。1998年乡镇卫生院房屋改造竣工面积362万平方米;县级妇幼保健站房屋改造竣工面积32万平方米;县级防疫站房屋改造竣工面积41万平方米。
1998年,财政部与有关部门下发了(关于实施区域卫生规划的意见),指导全国各地开展区域卫生规划工作,并对山东、浙江等地的区域卫生规划工作给予了联系指导,为全国提高卫生资源的配置和利用效率摸索了经验。同时,实行社区卫生服务,引导卫生资源向基层流动。北京、上海、济南、哈尔滨、天津、深圳等许多城市探索了发展社区卫生服务的新途径,逐步建立健全医院和社区的双向转诊制度,做到“大病进医院,小病在社区”。
(三)完善规章制度。
为了规范医院财务行为,财政部会同卫生部于1998年11月颁布了《医院财务制度》和《医院会计制度》,并对医院会计软件进行了鉴定和评估;财政部还会同有关部门制定了《关于清理中央级扶持生产周转金的通知》、《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》、《社会福利基金使用管理暂行办法》、《关于给移交政府安置的军队1949年10月2日至1953年12月31日期间入伍的师职退休干部发放生活补助费的通知》、《关于移交政府安置的军队离退休干部、退休志愿兵增加离退休费的通知》、《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》、《民政事业费使用管理办法》、《关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知》等制度。
(四)加强预决算管理。
在预算管理方面:对1998年中央本级支出和地方专项拨款进行了反复的测算并建立了较为科学的分配方案,与预算司协商完成了新疆生产建设兵团的预算单列;按时编制预算执行月报表,并按照财政部的统一要求,建立了预算执行分析制度,特别是对救灾经费、国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金预算执行进行了重点分析;修订了1999年社会保障预算科目;配合国家审计署做好中央社会保障资金的审计工作。
在决算管理方面:汇总了1997年社会保障经费和各项社会保险基金决算;根据新的事业单位财务规则和会计制度,以及社会保险基金财务会计制度等有关制度的要求,重新修订了1998年的中央和地方社会保障资金决算报表,对地方布置了社会保障资金决算,并首次对中央单位进行了决算布置工作。
(五)探索先进的支出管理方法。
为了提高财政资金的使用效益,财政部还会同卫生部、国家中医药管理局,对在京卫生中医直属单位的锅炉改造实行政府采购,共为国家卫生医疗单位购置了35台锅炉,节约资金40%左右,获得良好的社会效益和经济效益。在国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金的分配中,财政部探索采用多因素指标分配法,提高了资金分配的科学性和客观性。在1997年基础上,对1998年离退休经费预算分配继续试行零基预算。除预算执行中出现政策性增支情况外,一般不再调整预算,切实保证了离退休人员的正常支出需要,强化了预算管理,逐步形成科学的离退休经费分配机制。同时,为了配合零基预算办法的实施,部分中央单位在预算管理中引进现代化手段,建立了离退休经费数据库,研制了零基预算计算机管理软件。不仅增强了预算准确程度,提高了工作效率,而且为离退休经费财务管理改革、长期预测和宏观决策提供了重要依据。
四、深入调查研究,扩大国际国内交流合作.加强对外宣传
(一)深入开展前瞻性研究。
为适应社会保障制度改革和加强管理的需要,1998年财政部门加强了对社会保障制度改革和管理中存在问题的调查研究。为了解国有企业下岗职工基本生活保障和再就业情况,财政部多次派出工作组,调查了10多个省区,掌握了大量的第一手材料,写出了一些有份量、有见地的调研报告,有些报告得到国务院、财政部领导的批示。辽宁、安徽、江西、山西、湖南、南京、沈阳等地财政部门深入调查,写出了数十万字的调研报告,为领导决策提供了较为充分的依据。针对确保企业离退休人员养老金按时足额发放的要求及一些地区反映的养老金支付出现危机的情况,财政部起草上报了《养老保险的钱哪去了》等研究资料,引起有关部门和领导的重视。为了深入了解行业统筹移交地方管理工作的落实情况,财政部会同劳动和社会保障部赴黑龙江、吉林、重庆、湖南4省进行专题调研,提出了工作建议。为了配合职工基本医疗保险制度改革,财政部在全面调查的基础上.撰写了《职工医疗保险制度改革必须积极稳妥—40城市医改扩大试点情况调查报告》、《医疗机构改革思路与财政对策》、《公务员医疗补助政策的实施意见》等,为财政部门参与改革起到了重要作用。
在理论研究方面,开展了“关于社会保障费改税的基本思路”的课题研究;与国务院发展研究中心联合开展了社会保障制度改革与建设的课题研究,等等。
(二)进一步加强对外交流合作。
为了进一步增进国际间合作,加强养老保险基金的管理工作,财政部与世界银行经济发展学院联合举办了“养老保险改革:制度设计、基金管理和监督国际研讨班”;与英国塞奇维克集团联合举办了“养老保险基金管理和财政政策国际研讨会”,产生了较好的效果。与此同时,财政部还积极申请和筹备“中国养老保险制度改革”亚洲开发银行技术援助项目;继续组织实施世界银行“企业住房与社会保障制度改革”技术援助项目;参加了亚太经合组织财政部门养老保险制度改革论坛,在澳大利亚成功地举办了社会保障与财政管理培训班。
(三)加强宣传工作。
1998年,在《中国财政》、《财务与会计》、《中国卫生经济》、《中国社会保险》、《社会保障财务管理》、《社会医学》、《经济日报》、《中国财经报》等报刊杂志发表社会保障财务管理方面的文章几十篇,组织编印了《社会保障制度改革及基金管理——全球共同的话题》、《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业企业职工养老保险改革与管理政策和制度选编》、《医院财务制度讲座》和《医院会计制度讲座》等书籍。
(四)加强队伍建设,开展培训,提高素质。
为了进一步提高社会保障财务管理人员的素质.1998财政部门十分重视业务培训。如,财政部与卫生部联合举办了两期培训班,对医院财务会计制度进行了宣讲;还参加了劳动和社会保障部举办的全国城镇职工基本医疗制度改革培训班,宣传和讲解医改中有关的财政财务政策等。各省、市、自治区也大力开展面向地市财政部门的社会保障财务管理培训工作,对提高社会保障财务管理队伍素质发挥了重要作用。
(财政部牡会保障司供稿 杜俭 由明春 费朝晖 宋其超 李卫东执笔)
农业财务管理工作
1998年,农业财务管理工作按照支持与管理并举的思路,积极贯彻党中央关于加强和保护农业,巩固农业基础地位的方针、政策,结合实施积极财政政策的新情况,继续深化改革,不断加强管理,优化支出结构,突出支农重点,为我国农业和农村经济的持续、健康、快速发展做出了新的贡献。
一、积极支持启动天然林保护工程
经过多年采伐,加之一些地区毁林开荒、乱砍滥伐、开矿修路等原因,致使我国的天然林资源过度消耗,森林植被破坏严重,不仅造成国有森工企业资源危机和经济危机,而且带来了一系列生态环境问题,影响了国民经济和社会发展。
为贯彻落实党中央、国务院实施天然林保护工程的战略决策,各级财政部门迅速行动起来,充分发挥职能作用,积极主动地做了大量工作。
(一)配合主管部门认真编制实施方案。财政部主动配合国家林业局,反复研究天然林保护工程的有关政策,详细测算投资数额,对涉及财政的有关问题及时提出意见和建议,使天然林保护工程的实施方案得以顺利编制。四川省、甘肃省、黑龙江省财政厅主动找林业厅研究、测算工程投资概算,全面细致地编制了本地区的实施方案。云南省财政厅对实施天然林保护工程涉及的县和企业的林地面积、职工人数、经济状况等各方面情况进行认真的调查分析,为启动天然林保护工程打下了良好基础。
(二)及时调整支出结构,确保天然林保护工程的资金投入。天然林保护工程是一项庞大的系统工程,投资量大,各个项目的投入政策也不尽一致。各级财政部门不等不靠,及时调整支出结构,积极筹措资金,使天然林保护工程得以顺利启动。1998年,中央财政共安排天然林保护工程补助资金11.32亿元,主要用于森林管护、政策性社会性支出、养老统筹补助、贷款贴息等方面,地方财政落实配套资金3.2亿元。另外,中央财政还从基本建设支出中安排31.2亿元,主要用于生态公益林建设。对因实行天然林保护工程减少地方财政收入部分,中央财政通过转移支付方式补助地方1.8亿元。据初步统计,到1998年底.天然林保护工程共完成营造生态公益林302万公顷(其中封山育林260万公顷,人工造林26万公顷,人工促进天然更新16万公顷),森林抚育100万公顷,调减木材产量318万立方米,完成基本建设中央债券投资9.5亿元,地方债券投资7.6亿元.分流安置富余职工10.6万人。
(三)建立健全约束、监督机制,加强资金的管理。为加强天然林保护工程财政专项资金的管理,财政部制定颁发了《天然林保护工程财政专项资金管理暂行办法》,明确规定了天然林保护工程财政专项资金(以下简称专项资金)是中央和地方财政安排的专项用于天然林保护工程的事业性经费,包括森林管护事业费、森工企业社会统筹养老保险补助费、森工企业政策性社会性支出补助费和专项贷款财政贴息资金。并严格界定了上述专项资金的使用范围。按照事权、财权划分的原则,中央财政主要安排中央直属企业实施天然林保护工程的经费支出,适当补助地方经费支出;地方财政主要安排地方实施天然林保护工程的经费支出。各级财政部门根据国家批准的天然林保护工程实施方案核定专项资金预算。专项资金必须封闭运行,单独核算,实行集中统一管理,严禁账外设账。各级财政部门要加强资金管理,建立健全监督、检查制度。对违反专项资金使用规定,截留、挤占、挪用或造成资金损失、浪费的部门和单位,要追究有关部门、单位及其当事人、负责人的责任,同时扣减下年度专项资金指标,等等。各地结合实际情况,制定了一些具体的资金管理办法,对天然林保护工程财政专项资金使用范围、管理程序、管理内容、监督与检查、惩罚等都提出了规范性的约束条款。四川省财政厅会同林业厅制定了《四川省天然林资源保护工程资金管理办法》、《关于确保天然林资源保护工程资金及时全额划拨到位的紧急通知》。黑龙江省财政厅会同省人民银行、森工总局联合下发了《关于确保天然林保护工程财政专项补助资金专户存储专款专用的通知》,要求各单位必须设立“天然林财政资金”专户,否则不予拨款。同时要求不得用此款低债、扣税、扣息,确保此款运转安全。
为了加强督促检查,黑龙江省多次组织由财政、林业部门组成的专项检查组,对天然林资源保护工程财政专项资金的使用和管理进行检查、监督和指导,确保了财政专项资金的有效、合理的使用。四川省针对部分单位没有将资金及时划拨到项目实施单位,省财政厅、林业厅和社保局联合发出《关于清理检查天然林资源保护工程资金到位情况的紧急通知》,对部分地市滞留工程资金的现象及时进行了纠正。
二、认真做好中直农口企业脱钩管理工作
根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》的要求,在农业、林业、水利各部门对所办经济实体和管理的直属企业进行全面清理的基础上,财政部会同有关部门对主管部门上报的中央农口企业脱钩情况和处理意见进行了认真审查,对建议交由中央管理企业的资产负债和盈亏状况进行了查验。经反复研究、协商,确定农林水七大集团公司交由中央管理,即中国水产集团总公司、中国农垦集团总公司、中国牧工商集团总公司、中国种子集团公司、中国福马林业机械集团有限公司、中国林业国际合作集团公司、中国水利投资公司。财政部随即研究确定了对农林水七大公司财务管理的基本原则和主要内容。
(一)财务管理的基本原则。
1.政企分开。按照政府转变职能和企业转换经营机制的要求,政府按投入企业的资本享有所有者权益。对企业财务与资产管理实施监督,并对企业的债务承担有限责任。企业享有国家赋予的经营自主权和财务自主权,财政部门不干预企业的生产经营活动和具体财务事项。
2.平等竞争。脱钩企业应严格执行《企业财务通则》和分行业财务制度以及其他财政财务法规,平等参与市场竞争。
3.自负盈亏。脱钩企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税。除经国家批准对政策性亏损给予适当补贴外,财政部门不弥补企业经营性亏损。
4.分级管理。财政部管理中直农林水七大集团的总公司财务,其子公司的财务管理由各总公司负责。
(二)财政部门的主要财务管理事项。
1.审批企业重大财务问题。财政部门除了审批企业超过财务自主权的有关财务事项外,还要做好企业生产经营过程中有关重大财务问题的审批工作。包括和劳动社会保障部门联合审批实行工效挂钩企业的工效挂钩方案;审批企业从管理费用中列支的住房公积金;审批企业资本公积金和盈余公积金转增资本金的方案等。
2.审批公司制改建中各项财产损失以及待摊费用、递延资产的处理结果。
3.审批被兼并企业各项财产损失的处理结果,划转被兼并企业的财务隶属关系,收缴应上缴的被兼并企业的产权转让收入。
4.批准和办理经国家批准的破产与关闭企业的资产变现、财务清算、职工安置等有关财务事项。
5.按照国家有关方针政策拟定国有企业政策性补贴方案,拨付企业政策性亏损补贴和其他财政专项补助资金,审批财政拨付资金的决算,监督资金的使用。
三、认真做好农口企业下岗职工基本生活费补助资金的拨付和管理工作
下岗职工安置和再就业工作事关企业改革和社会稳定。按照党中央、国务院的指示精神,财政部认真做好农口企业下岗职工基本生活费补助资金的拨付和管理工作。一是及时拨付中央财政补助资金。根据《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,财政部及时拨付中直农口企业下岗职工补助资金。1998年全年拨付3.4亿元。二是加强对财政补助资金的管理与监督。针对一段时间以来,一些企业存在的没有按规定程序建立再就业中心、虚报下岗职工人数、截留、挤占、挪用补助资金等问题,财政部制定了若干规定。对用于中直企业下岗职工基本生活保障的财政补助资金、社会筹集资金及企业筹集资金等进行专户管理,专款专用,不得挤占和挪用。凡虚报冒领或挤占挪用的,中央财政除收回已拨付资金外,将停止拨付资金。农口企业下岗职工基本生活费补助资金的拨付和管理工作,对做好下岗职工安置和再就业工作,维持垦区、林区社会稳定起了较好作用。
四、做好支持农口政法机关停止经商办企业的工作
1998年7月,党中央作出了军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动,履行职能所需经费由国家财政予以保证的决定。为贯彻党中央的决定,结合监狱、劳教单位和中央直属垦区技术装备差的实际情况,财政部用国债资金专项安排3亿元,用于监狱、劳教单位的狱政设施和技术装备以及中央直属垦区公检法司系统基层单位危房修缮、急需设备的购置。对改善上述单位的执法条件发挥了较好作用。
五、深入调查研究,不断完善农业财务管理工作
1998年财政部开展了天然林保护工程的调查研究,为加快工程启动、完善资金管理奠定了基础;对国有农口企业改革进行了调查,重点对放开搞活小型国有农口企业,剥离企业社会负担,搞好企业社会保障,转机建制等问题,提出了政策建议;对科学界定国有农口事业单位的职能、合理确定事业费分配标准和办法等进行了初步调查,为进一步深化国有农口企事业单位改革,做好农业财务管理工作奠定了较好基础。
(财政部农业司供稿 赵鸣骥 宋全安执笔)
涉外财务管理工作
1998年,涉外财务管理工作以政府机构改革为契机,从转变财政职能、提高工作效率出发,提高认识,转变观念,认真贯彻落实积极的财政政策,合理安排外交外事,对外援助等经费预算,严格预算管理,努力推动我国对外贸易,对外经济合作和旅游企业的改革和发展,有效利用外资,强化制度建设,规范财务管理行为,较好地完成了各项工作。
一、加强外交外事支出经费管理,切实保障外交外事工作的资金需要
1998年,我国外交外事工作任务繁重,但国家财力有限,外交外事支出经费预算增长幅度很小,给预算的安排和管理工作提出了更高的要求。财政部按照“统筹兼顾、保证重点”的原则,扎实工作,逐一单位、逐一项目落实预算,保证了当年外交外事工作的顺利开展。
(一)努力筹措资金,保证外交外事工作的资金需要。
1998年我国对外工作取得重要成果,我国同周边国家的睦邻友好关系进一步加强,同广大发展中国家的团结合作不断巩固,同西方发达国家的关系得到改善和发展。在外交支出预算安排上,财政部将党和国家领导人出访、澳门回归、驻外机构馆舍改造等作为重点予以保证。首脑外交是近年我国外交工作的一大特点,也是财政部外交支出经费保障的重点,1998年安排领导人出访专款2.46亿元,保证了首脑外交工作的顺利开展。为保证澳门回归工作的顺利进行,1998年重点安排了驻澳门机构馆舍建设资金和澳门特区筹委会经费。在严格控制我国驻外机构正常经费的同时,适当集中部分资金,加快了驻外机构馆舍改造的力度,全年安排馆舍改造经费10.43亿元,购建馆舍6万平方米,修缮4万平方米;在馆舍改造经费安排中,强化了财政部门和单位财务部门对馆舍改造规划、改造方案的参与以及对资金使用情况的监督。
(二)加强与多边国际组织的合作,努力为我国经济建设服务。
积极履行我国在多边国际组织中的财政义务,合理安排国际组织支出经费,是外交支出经费管理工作的一个重要组成部分。1998年我国共向约500个国际组织缴纳会费和提供捐款近5亿元人民币(不包括对世界银行、亚洲开发银行和国际货币基金组织的支出)。为做好国际组织财务管理工作,财政部派人参加了联合国第53届行政预算会议、APEC行政预算会议和联合国劳工组织第86届大会。与会同志与外交部等部委的同志努力工作,在国际组织中争取到了对我国较为有利的会费分摊比额,维护了国家利益。为了进一步促进亚太经合组织成员间的科技产业合作,财政部积极支持推动建立中国APEC科技产业合作基金。经与有关部委反复磋商,并上报国务院批准,于1998年10月正式成立了该基金。该基金总额为1000万美元,是我国设立的第一个既面向国内又面向国外的政府专项基金。基金的设立将使亚太经合组织踏着“贸易投资一体化”和“科技产业合作一体化”两个轮子向纵深方向前进。
我国在认真履行在国际组织中的财政义务,扩大在国际事务中的影响的同时,也积极从这些国际组织争取更多的无偿援助。1998年,财政部会同农业部一起参加了国际农发基金会武陵山区少数民族地区农业综合开发项目的评估工作,经过努力,最终获得了3050万美元的高度优惠贷款及世界粮食计划署提供的296万美元无偿粮食援助,德国政府也将为该项目提供400万德国马克的无偿援助。
(三)合理调配资金,确保援外任务的完成。
1998年对外援助资金供需矛盾比较突出,在预算安排上,财政部本着“量力而行,保证重点”的原则,合理调配资金,把有限的资金用在刀刃上。下半年,在外经贸部援外资金紧张的情况下,财政部及时向上级领导反映情况,主动与有关部门协商,采取措施,将年初预备给进出口银行作为援外优惠贷款贴息的资金转为援外资金,缓解了外经贸部资金供求矛盾,保证了当年援外任务的完成。在对外援助方式上,除继续向发展中国家提供成套项目、物资和实行智力援助外,还进行了援外方式改革,实行了援外合资、合作等多种形式援外,使有限的援外资金发挥了积极作用。1998年竣工成套项目23个,在37个国家、104个点派驻医疗队员近千人,为第三世界国家举办专家、技术人员专业技术培训班42个,培训人员700余人,批准援外合资合作项目31个,协议金额4.2亿元。
(四)按照中央精神,从严控制党政干部出国经费。
按照中央关于加强党风廉政建设、从严控制党政干部出国的精神,财政部对中央党政干部出国经费预算严格控制。1998年安排党政干部出国经费预算4亿元,这是连续第5年将出国经费控制在4亿元以内。1998年夏季,我国发生了历史罕见的洪涝灾害,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于增收节支制止浪费支持抗洪救灾工作的通知》下发后,财政部要求各单位、各部门严格按照通知精神,采取积极措施,大力压缩出国团组和人数,节约出国经费开支,收到了较好的效果,大部分单位出国经费节约幅度超过20%,有力地支援了抗洪救灾和灾后重建工作。
二、认真贯彻落实积极的财政政策,推动对外贸易、对外经济合作和旅游企业的发展,积极有效利用外资
1998年,面对亚洲金融危机的不断冲击和历史上罕见的洪涝灾害,财政部根据党中央、国务院的部署,贯彻实施积极的财政政策,鼓励外贸出口和引进外资,努力扶持旅游业发展,培养新的财源。
(一)千方百计扩大出口。
1998年,财政部积极参与提高出口退税率、扩大外贸出口的政策研究,经国务院批准,分批提高了纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率。积极与中国银行等专业银行研究,顾全大局,灵活处理,尽快启动并审核下拨了中央外贸发展有偿使用专项资金,增加了对外贸企业的投入。积极执行国务院确定的对下半年一般贸易出口收汇实行贴息的政策,拟定了《出口商品贴息办法》,及时预拨了中央外贸发展基金。根据国务院关于发展与非洲经贸关系,实施市场多元化战略的指示精神,积极参与在尼日利亚、坦桑尼亚、肯尼亚设立贸易中心及在埃及建立经济开发区、在莫斯科开办商城等问题的研究,运用中央外贸发展基金无偿资助外贸企业在国内及印度、新加坡、俄罗斯、沙特等国举办多种形式的中国商品展销会。积极参与审议、拨付了茧丝绸发展风险基金第一批农业发展性项目资金,支持了茧丝绸行业农业科技性投入,促进茧丝绸行业发展出口商品生产。上述一系列促进外贸出口政策的实施,对进一步扩大出口起到了推动作用。1998年在外部环境极其困难的情况下,我国外贸出口完成1837.6亿美元,比1997年增长0.5%。取得这样的成绩,实属不易。
(二)推动对外经济合作企业的改革和发展。
在努力扩大外贸出口的同时,财政部还积极支持我国的对外经济技术合作事业,指导对外经济合作企业以经济效益为中心,加强财务管理,努力建立现代企业制度,推动我国对外经济技术合作的发展。1998年财政部进一步完善了外经企业综合经济效益评价体系,对上年外经企业经济效益指标进行了综合分析和评价,并进行排序,在全行业通报,对促进企业提高经济效益起到了一定的推动作用。审定了16家中央外经企业工效挂钩和国有资产保值增值方案,完成了全国外经企业的决算汇总工作,并全面实行了外经企业年度决算由社会中介机构审查制度。1998年,我国对外经济合作企业新签合同额117.73亿美元,比上年增长3.7%;完成营业额101.34亿美元,比上年增长20.9%;年末在外人数35万余人,比上年增加近2万人。
(三)积极有效利用外资。
1998年,财政部会同有关部门,采取积极措施,努力提高外资利用水平和质量,有效地利用外资。根据财政部、国家税务总局对有进出口经营权的生产企业自营(委托)出口货物实行“免、抵、退”税收管理的办法,研究落实了外商投资企业执行该办法的具体意见,明确1993年以前成立的外商投资企业自1999年1月1日起出口产品增值税全面执行“免、抵、退”办法。参与了《台湾同胞投资保护法实施条例》的讨论制定工作,鼓励和引导台湾同胞来大陆投资办企业。完成了外商融资租赁欠租的清理工作,及时办理了国务院批准的2亿美元政府贷款的发放工作。审核下拨各省市外商投资企业财务资料补助费和场地使用费3853万元。汇总了全国近8万户外商投资企业的财务决算,将汇总资料整理分析后印成简本下发,用以指导全行业的发展。据统计,1998年我国新批合同外资金额521亿美元,比1997年增长2.21%,实际利用外资456亿美元,比1997年增长0.67%.吸引外资列全球第二位。
(四)积极扶持旅游业,把旅游业培育成新的经济增长点。
根据国家把旅游业培育成为新的经济增长点的战略,财政部积极参与“实施积极的财政政策,促进旅游业发展”的研究工作。1998年在财政政策、资金投入等方面加大了扶持力度。成功支持举办了“98华夏城乡游”旅游年、上海国际旅游交易会、泉州国内旅游交易会及“创建中国优秀旅游城市”等系列旅游促销活动。积极支持中西部地区旅游景点建设,办理了新疆旅游专项资金的拨付和新疆进口旅游汽车税收返还等工作。全年安排旅游事业费支出1500万元、旅游发展基金支出16830万元,这些资金的投入,有力支持了旅游行业的人员培训、对外宣传促销等工作,对改善中国旅游的软环境、提高中国旅游的整体形象发挥了积极作用。1998年,我国国际旅游收入126亿美元,国内旅游收入2391亿元,旅游总收入3437亿元,比1997年增长10.4%。
(五)召开全国外贸及境外投资、外资及旅游财务管理工作会议。
1998年9月,财政部组织召开了全国外贸及境外投资财务管理工作会议。会议总结了地方外贸及境外投资财务管理工作;分析了外贸进出口形势及境外投资财务管理的现状,交流了外贸及境外投资财务管理经验;研究了财政部门在支持外贸企业抵御亚洲金融危机、加强境外投资财务管理方面所应采取的对策和措施,并就如何加强外贸及境外投资财务管理提出了意见和建议。11月,财政部召开了全国财政外资与旅游工作会议。会议通过了解情况、交流经验、研究问题,提出了今后的工作思路。
三、落实国务院领导的指示精神.努力压缩非贸易非经营性购汇人民币限额支出
1998年,财政部努力贯彻适度从紧的财政政策.在严格控制中央各部门出国经费预算的同时,严格控制中央和地方的非贸易非经营性购汇人民币限额支出。年初,根据上年非贸易非经营性购汇人民币限额执行情况及各单位预算申请,向国务院报送了“关于1997年全国非贸易非经营性购汇人民币限额执行情况和1998年预算安排的请示”;遵照朱镕基总理“增加幅度不小,执行中宜控制使用”的批示精神,财政部分别召开了中央各部门和地方财政厅局非贸易非经营购汇人民币限额管理工作座谈会,传达国务院领导指示精神,要求各单位、各地区坚决贯彻执行;具体下达单位预算时.深入实际,了解情况,实事求是安排预算;在预算执行中,针对下半年国务院机构改革的实际情况,对有关单位的预算再次进行了调整。《国务院关于加强外汇外债管理,开展外汇外债检查的通知》文件下发后,财政部又组织专门力量进行专项检查,狠抓了文件精神的落实工作。各地区、各部门在执行中坚决贯彻朱镕基总理的批示精神,认真控制用汇,努力压缩一般性支出,取得了较好的成效。1998年全国非贸易非经营性购汇人民币限额预算实际执行808166万元,为全年预算的85%,较好地完成了非贸易非经营性购汇人民币限额管理工作。
四、完善制度建设,加大财政监管力度
1998年,根据国家机构改革的精神,财政部从转变工作职能着手,加大了财政制度建设和监管工作的力度。针对出国机票管理软弱,价格混乱,回扣盛行的实际情况,在充分调查研究的基础上.财政部和国家民航总局联合下发了《关于加强因公出国机票管理的通知》,要求国家公务人员出国均应乘坐民航班机,机票实行定点购买,并实行优惠票价。该通知的出台,对加强因公出国机票管理,提高我国航空公司的市场占有率,节约出国经费起到了一定的促进作用。根据国务院改革援外方式的指示精神,经过多年反复研究,会同外经贸部制发了《援外合资合作项目基金管理办法》。为加强援外预算资金的管理,出台了《援外预算资金管理办法》.进一步规范了援外资金财务管理,提高了财政参与管理的力度。为配合我国外交工作,遏制台湾当局“银弹外交”,减少我国与有关国家的贸易磨擦,提高财政补贴资金的使用效益,制发了《国别政策进口财政补贴有关问题的暂行规定》,规范了国别政策进口业务的财务行为。此外,还制发了《国际农发基金贷款项目会计核算办法》、《对外经济合作企业年度注册会计师审计暂行办法》,拟定了《出口商品贴息办法》、《关于加强和改进外商投资企业提缴、使用中方职工权益资金管理的通知》、《外商投资企业年度财务报告核查办法》、《财政旅游资金管理暂行条例》等规章制度。
与此同时,财政部加大了对制度执行情况的监督检查力度。1998年,抽调力量参加了外交部、外经贸部驻外机构财务巡视工作,对有关驻外机构的财务制度执行情况和财务管理情况进行了检查;跟踪检查了在我国召开国际会议经费的开支情况,保证了国际会议经费的合理使用。在财务决算的审批中,严格按照制度规定,对部门以拨作支、擅自改变资金用途等违纪问题进行了纠正,剔除了不符合规定的开支,保证了制度的严肃性。对外商投资企业实行财政、工商、税务等七部委的联合年检,进一步加强了对外商投资企业的管理,引导外商投资企业健康发展。
(财政部涉外司供稿 赵雯 龚永祥执笔)
基本建设财务管理工作
1998年,由于国家实施积极的财政政策.加大基础设施建设投入,我国基本建设大幅度增长,基本建设财务管理的任务加大。各级财政部门以贯彻落实积极财政政策为重点,以提高投资效益为中心,强化管理,深化改革,在制度建设、资金管理等方面取得了突出的成果,比较圆满地完成了全年工作任务,全国财政基本建设管理部门的整体管理水平有了较大的提高。
一、基本建设支出预算管理
1998年,全国预算内基本建设支出1361.58亿元,其中:中央预算内基本建设支出605.4亿元,地方基本建设支出756.18亿元。
由于实施积极的财政政策,中央财政基本建设支出预算作了较大的调整。九届全国人大一次会议批准的中央财政基本建设支出年初预算为406.92亿元.年底调整预算数为605.44亿元,其中:中央基本建设基金支出302.21亿元;政策性基本建设贷款财政贴息支出预算32亿元;财政专项基建拨款支出预算31.28亿元;国债专项资金支出预算224.95亿元;以煤代油专项收入安排的基建支出预算15亿元。全年实际支出605.4亿元,完成预算的99.99%.其中:中央基本建设基金支出302.21亿元;政策性基本建设贷款财政贴息支出31.99亿元;财政专项拨款支出31.28亿元;国债专项资金支出224.95亿元;以煤代油专项收入安排的基建支出15亿元。
为了保证国家基本建设支出预算的科学性、严肃性,1998年年初各级财政部门根据中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,在总结上年预算执行情况的基础上,积极与计划部门协调,广泛征求有关部门的意见,实事求是地测算资金需求与可能,按期编制了1998年度基本建设支出预算。后半年,中央决定采取积极的财政政策,增发1000亿元国债.加大基础设施建设投入,各级财政部门进一步加强了与计划和各行业主管部门的沟通协调,按照《预算法》的要求和中央确定的投资方向,严格筛选国债项目,积极配合部门和项目单位落实配套资金,并按确定的项目及时做好国债专项资金预算编制和转贷资金计划的下达工作。
在预算执行过程中,财政部及各地财政部门始终坚持热情服务与严格管理相结合的原则,从提高办事效率和提高资金使用效益入手,进一步加大管理力度。一方面积极疏通资金渠道,及时了解各部门的资金需求情况,科学安排资金调度,及时请领、拨付资金,保证建设项目用款及时、足额到位;另一方面,按照规范管理、严格操作的要求,坚持按基本建设资金拨付规程办事,按工程进度办理资金拨付,防止滞留和挪用建设资金,对发现违规违纪的项目坚决严肃查处,保证了资金的准确拨付和合理使用,比较圆满地完成了预算执行任务。
二、实施积极财政政策、加大基础设施建设投入
1998年8月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于提请审议财政部增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案(草案)的议案》,决定由财政部向国有商业银行发行1000亿元国债,作为国家预算内基础设施性建设专项投资,用于国民经济和社会发展急需的基础设施建设投入。增发1000亿元国债的目的主要是:第一,为抵御亚洲金融危机对我国的影响,扩大内需,拉动经济增长;第二,加快基础设施建设,促进经济结构调整,为未来国民经济和社会各项事业的发展增添后劲。
为了达到上述目的,国务院为1000亿元国债资金的使用确定了五项原则:第一,不搞一般性工业项目;第二,优先在建项目;第三,防止重复建设;第四,严格审批程序;第五,保证工程质量。1000亿元国债资金的使用方向是:①增加农林水利和生态环境建设投资;②继续加快交通通信设施建设;③扩大城市环保和基础设施建设规模;④建设500亿斤仓容的国家储备粮库;⑤实施农村电网改造和建设工程;⑥增加公检法司设施建设。
增发的1000亿元国债,一部分作为中央政府投资和补助地方投资,列入1998年中央预算,其余资金采用转贷的方式,用于部分中央和地方项目,由中央部门和地方逐年归还,不再列入中央预算,也不作扩大财政赤字处理。
截止1998年12月31日,财政部根据国家发展计划委员会下达的使用新增国债资金基础设施项目投资计划,共下达国债专项资金支出预算和国债转贷资金计划1026.50亿元。下达的国债专项支出预算和转贷资金计划中,一类是作为中央政府直接投资或补助地方的预算拨款资金,共401.15亿元,占国债资金总额的99.08%;另一类是根据转贷协议要求到期偿还的国债转贷资金,共625.35亿元,占国债资金总额的60.92%。国债专项资金按六个方面使用的资金额度及比重分别为:①环保和市政工程建设,330.16亿元,占国债资金总额的32.16%;②农林水基础设施建设,292.96亿元,占国债资金总额的28.54%;③交通通信设施建设,225.59亿元,占国债资金总额的21.98%;④中央直属储备粮库建设,74.37亿元,占国偾资金总额的7.25%;⑤农村电网改造与建设,53.51亿元,占国债资金总额的5.21%;⑥公检法、高科技、抗震加固、高校筒子楼、灾后重建等,49.91亿元,占国债资金总额的4.86%。
为了保证国债专项资金及时拨付到位,合理使用,充分发挥效益,防止资金使用过程中发生挪用、置换、浪费等违规违纪现象,财政部专门制定了《国债转贷地方管理办法》和《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》。要求各级财政部门必须将国债专项资金纳入国家预算内基本建设资金管理范围,实行专户储存,专款专用;按规定及时足额将国债专项资金拨付到项目建设单位,并督促其他配套资金及时足额落实到位;积极做好国债项目的工程概预算、竣工决算的审查和项目后评估工作,按时报送财务报表;统筹规划,确保按期归还国债专项资金;及时准确反馈国债专项资金的使用信息,认真做好国债专项资金的投资效益分析。在此基础上,财政部还组织地方财政部门和财政部驻各地财政监察专员办事处对国债资金的使用和管理进行了一系列的监督检查。通过检查.一方面促进了地方政府及项目单位对国债资金的使用和管理,另一方面一些违规违纪现象被及时发现,及时得到了处理和纠正。
由于实施积极的财政政策,加大基础设施建设投入,带动了我国基本建设投资的快速增长。全年基本建设投资实际完成11904.27亿元,比上年同期增长20%,占全部固定资产投资的41.8%,比重比上年提高2.8个百分点。
三、发布实施《基本建设财务管理若干规定》
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要,加强和规范基本建设投资的财务管理,提高投资效益,结合财税体制、投资体制和财务会计制度改革的要求,财政部于1998年2月印发了《基本建设财务管理若干规定》(以下简称《规定》)。这是继企业财务制度改革和行政事业单位财务制度改革后,对基本建设财务制度实行的一次比较系统的改革,是新形势下基本建设财务管理中一项比较全面、完整的基础性规范,是我国近几年来基本建设财务管理制度建设的一项重要成果。
《规定》共四十八条,内容包括总体要求、资金筹集、建设成本、基本建设收入、竣工财务决算等,涉及基本建设财务管理各个环节、各个方面。但《规定)的重点,是针对近年来基本建设财务管理中反映出的一些突出问题,进行重新规范和改革(详细内容参见“重要法规”)。
由于《规定》对目前改革中出现的各种问题具有较强的针对性和现实指导意义,因此受到了各级财政基本建设管理部门和项目建设单位的普遍欢迎和高度重视。各地财政部门和项目建设单位通过学习、贯彻《规定》,有力地促进了本地区、本单位的基本建设财政管理,加快了基本建设财务管理规范化、制度化的步伐。
四、全面收回1994年仍委托中国建设银行代理的财政业务
根据机构改革后财政部调整和健全职能的要求,以及中国建设银行作为商业银行不宜继续代行财政职能等客观情况,经财政部与中国建设银行协商同意,终止1994年8月5日《财政部、中国人民建设银行关于财政部收回原委托中国人民建设银行代行的财政职能的通知》第七条财政部仍委托建设银行办理有关业务的规定,以及双方1995年所立《委托代理协议》。财政部于1998年9月1日正式收回1994年后仍委托中国建设银行代理的几项财政业务。
1994年以来财政部仍委托中国建设银行代理的财政业务主要有:①办理建设项目的资金拨付,对资金使用实施监督;②负责审查工程预、结算和参与审查建设项目概算及工程招标、投标的有关工作;③对建设项目年度财务决算签署审查意见;④对“拨改贷”本息豁免和核转、材料设备降价处理和工程报废签署审查意见;催缴基本建设收入、项目提前竣工投产期间实现利润和投资包干结余等;⑤对建设项目的竣工决算签署审查意见。当时的《委托代理协议》规定,财政部每年按建设银行办理的拨款支出额和上缴财政收入额的3‰向建设银行支付委托代理费。
收回上述建设银行代理的业务后,为了继续做好中央财政基本建设项目资金的拨付和有关业务,财政部和中国建设银行重新签署了《中华人民共和国财政部、中国建设银行业务合作协议书》,决定共同建立一种与社会主义市场经济体制相适应的新型的业务合作关系。新的业务合作协议的主要内容包括:①财政部根据建设银行的服务条件和质量,仍选择建设银行作为国家预算内中央级基本建设资金的开户行。建设银行应按照有关规定和财政部的要求,做好服务工作。②建设银行继续协助财政部做好中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金和经营性基金转为国家资本金的工作,对中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金和经营性基金转为国家资本金签署审查意见。同时,对以前年度的财政性资金进行清理结算。③财政部基建司可根据工作需要和建设银行的服务质量以及市场经济的原则,专项委托建设银行承担部分投资项目的评审、调查和工程概预算审查等有关业务。④对建设银行协助办理的“拨改贷”资金和经营性基金转国家资本金业务,财政部一次性付给建设银行一定数额的业务补助费,对投资项目的评审等业务的专项委托,由财政部按照有关规定另行支付建设银行委托业务费。
这种新的业务合作关系与原来的委托代理关系,有本质的区别:一是财政部与建设银行的关系,不再是委托代理关系,而是商业银行与客户的关系;二是对资金的拨付和监督管理,作为银行的服务内容,不再支付委托代理费;三是财政建设资金仍在建设银行开户和今后根据工作需要进行的专项业务委托,都是有选择性的,要根据建设银行的服务条件和质量而定,不是固定不变的。
此外,为了建立新的财政基本建设管理调控体系,进一步做好中央本级基本建设项目工程概预算审查工作,根据机构改革和职能调整的需要,财政部党组决定成立“财政部投资评审中心”,具体承担原来由中国建设银行代理的工程概预算审查业务。
五、项目工程预(结)算和竣工财务决算审查
基本建设项目工程预(结)算、竣工决算审查工作是财政部门的一项重要职能。1998年各级财政部门积极加强建设项目工程预(结)算、竣工决算(以下简称预、决算)审查,加大审查力度,在审查效果及审查制度和队伍建设方面均取得了较大的成绩。
据统计,1998年度,各级财政部门审查预(结)算项目13376个,审查资金471.56亿元,核减资金53.68亿元,核减率11.38%,其中:审查预算内基本建设资金投资的项目4993个,审查资金205.76亿元,核减率10.64%,审查基本建设竣工项目9944个,审查资金323.86亿元,核减资金34.52亿元,核减率10.65%,其中:审查预算内基本建设资金投资的项目4202个,审查资金135.66亿元,核减资金18.1亿元,核减率13.34%。两项审查工作,共审查项目23320个,核减不合理基本建设开支达88亿元,核减率11%。
根据《中华人民共和国预算法》,及国务院批准的财政部职能分工,为贯彻增收节支的方针,做好基本建设资金的监督管理工作,强化基本建设支出预算及财务管理,提高建设资金的使用效益,财政部颁发了《关于加强建设项目工程预(结)算、竣工决算审查管理工作的通知》。明确了财政部门审查建设项目工程预、决算原则要求、审查范围、内容以及审查方式,并要求财政部门积极参与工程预算定额的工程取费标准的制定和调整工作。为加强各极财政部门开展工程预、决算工作的指导和管理,推动该项工作制度化和规范化,了解财政部门审查工作的进展情况,及时反映预、决算审查工作的成果,财政部颁发了《关于建立建设项目工程概预(结)算竣工决算审查情况定期报告制度的通知》,明确各级财政部门按一定时期将审查的典型项目以及审查过程中存在的问题和建议总结上报财政部。
各地财政部门根据财政部的工作布置,结合本地区的实际情况,也相继制定了有关的制度、办法,加强了审查工作。辽宁省财政厅与建设厅联合制发了《关于财政部门参与建设工程预定额、费用标准等建设政策制定和发布有关问题的通知》,并签发了《关于建设工程结算工作若干问题处理意见》。在建设工程招标投标管理方面,辽宁省财政厅实现了新的突破,由辽宁省财政厅与建设厅协商提交的《辽宁省建设工程招投标条例》经省人大常委会通过。该《条例》明确该省财政性资金投资的基本建设项目及其他资金来源200万元以上的投资项目的招标标底,必须经过财政部门或财政部门委托的社会中介机构审查,为该省财政部门加强工程预、决算审查和管理工作,提供了法律依据。河北省财政厅先后制定了《河北省基本建设项目委托审查管理办法》、《河北省建设项目“三算”审核付费暂行标准》等规章制度;河南省财政厅制发了《关于国有建设单位工程预、决算审查管理的通知》;甘肃省财政厅与国有资产管理局制发了《关于加强基本建设竣工项目财务决算审批和国有资产产权界定工作的通知》及《甘肃省建设项目工程预(结)算、竣工决算审查管理暂行规定》等。地方财政部门制定的有关规章制度,为促进本地区工程预、决算审查工作的制度化、规范化建设发挥了重要作用。
根据机构改革和加强项目工程预、决算审查的需要,各级财政部门在积极开展审查工程预、决算过程中,对审查工作的组织形式和队伍建设进行了积极的探索。一般采取以下四种做法:一是由财政部门自行审查;二是成立审查机构;三是委托社会中介机构审查;四是多种形式并用。据统计,到1998年底,各地财政部门组建审查机构376个,配备审查人员2296名,委托社会中介机构1616个(次),已初步形成工程预、决算审查体系。同时,为了提高财政部门工程预、决算审查人员素质,充分履行好审查职能,提高实际工作的综合技能和整体水平,财政部专门举办了工程预、决算审查培训班,各地财政部门也举办了各种形式的工程预、决算审查业务培训,为搞好工程预、决算审查工作奠定了基础。
六、地质勘探费预算管理体制改革与地质勘探财务管理
(一)深化改革,建立新的地勘费预算管理体制。
1998年,中央国家机关机构改革对有关地勘管理部门的职能进行了调整,取消了原国家计委管理地质勘探计划的职能,赋予新组建的国土资源部地质勘探行业管理的职能。为了加强预算管理,理顺预算管理与行业管理的关系,必须对原有的地勘费预算管理体制进行相应的改革。为此,经财政部与国土资源部共同努力,初步理顺了职能调整后两部门之间的关系,建立起一种新的地质勘探费预算管理体制。根据新的管理体制,财政部门将统一管理地勘费预算,行业主管部门则根据行业发展规划和项目技术经济特点协助财政部门管理地勘费预算。1998年地勘费待分配和矿产资源补偿费用于矿产勘查项目的预算安排,已按上述体制进行管理,取得了良好效果。
(二)地勘费预算执行情况良好。
1998年共下达地勘费预算77.58亿元,其中地质勘查项目预算安排23.27亿元,占地勘费预算的30%,全年地质勘查项目实际支出37.91亿元,占地勘费实际支出的48.86%。各地质部门获取了丰硕的地质成果,主要矿种如煤炭、石油、天然气、金矿、铀矿、铜矿、铁矿、建材原料、化工原料等都取得了大量的新增储量。
在保证常规矿产资源勘查的同时,继续扩大地勘费投资的领域。继续安排部分地勘费投资于新能源——煤层气的研究和勘查开发,以提高煤炭开采的安全性,同时变废为宝,将过去煤炭开采过程中的废气加以开发利用,成为一种新型能源;继续加大对大洋矿产资源、我国专属经济区和大陆架矿产资源的勘查和开发研究的投入,为国家增加新的矿产资源储备。
(三)加强矿产资源补偿费征收和使用管理。
为加强矿产资源补偿费征收管理工作,财政部下发了《关于开展矿产资源补偿费征收管理专项检查的通知》,对国务院第150号令《矿产资源补偿费征收管理规定》发布实施近5年来全国各地在矿产资源补偿费征收管理方面的工作进行了全面检查,有力地推动和加强了矿产资源补偿费征管工作。
在矿产资源补偿费使用管理方面,根据《矿产资源补偿费使用管理办法》和《矿产资源保护项目补助经费管理暂行办法》的有关精神,进一步加大了管理力度。首先,按照财政部门统一管理地勘费预算、行业主管部门根据行业发展规划和项目技术经济特点协助财政部门管理地勘费预算的新体制,财政部与国土资源部联合下达了1998年矿产资源补偿费地质勘查项目支出预算和项目计划,共下达矿产资源补偿费地质勘查项目支出预算50857万元,用于地矿、石油、煤炭、黄金、冶金、有色、建材、轻工、化工等部门的矿产资源勘查工作,有效地弥补了地质勘查投资的不足。其次,对矿产资源保护项目,继续采取组织技术专家组对项目进行综合评审的方式,审查确定了1998年矿产资源保护项目补助经费分配方案,共下达矿产资源保护项目补助经费预算11909万元,有力地支持了矿山保护,提高了矿产资源开采利用率。第三,为了加强对矿产资源补偿费征收部门补助经费的使用管理,促进矿产资源补偿费征收工作的顺利开展,根据国家有关规定,财政部制发了(矿产资源补偿费征收部门补助经费使用管理暂行办法),并据此下达矿产资源补偿费征收部门补助经费预算5000万元。
(四)加强地质勘查财务制度建设,抓好日常财务管理。
根据《事业单位财务规则》,为规范地质事业单位的财务活动,进一步加强财务管理,财政部印发了《地质事业单位财务制度》和《关于贯彻落实<地质事业单位财务制度>有关政策衔接问题的通知》。
在完善财务制度的同时,认真抓好日常财务管理,严格执行地勘费支出月报制度,按进度办理地勘费拨款,加强对地勘费使用的日常监督。为了做好1998年度地勘单位财务决算工作,印发了《关于编审1998年度中央级地质部门所属单位财务决算的通知》,较好地完成了1998年度地质勘探财务决算编审工作,1998年度地勘财务决算共汇总9个地质部门的5285户单位,其中:地勘单位1031户,地质行政事业单位151户,具有独立法人资格的多种经营单位1392户,内部多种经营单位2711户。
(五)审核办理地勘单位转产项目银行贷款财政贴息工作,加强地质行业转产周转金的管理。根据《地质勘查单位转产项目银行贷款财政贴息试行办法》和《关于办理1998年地质勘查单位转产项目银行贷款财政贴息工作的通知》,财政部对8个地质部门上报的近2000个转产项目申请财政贴息的资料进行了认真审核,严格把关,共下达贴息资金1亿元。
对以前年度根据《地质行业转产周转金内部管理办法》发放的地质行业转产周转金,按照国家有关清理周转金的要求,对1998年到期的地质行业转产周转金归还情况进行了清理核对,及时收回了地质行业转产周转金到期本金和利息。
七、施工、房地产开发和物业管理企业财务管理
(一)国有施工、房地产开发企业基本情况。
1.国有施工企业基本情况。1998年,国有施工企业从业人数为462.6万人,比上年减少10.9%。为了推进国有施工企业改革,国家鼓励国有企业裁减冗员,实施再就业工程。1998年,国有施工企业共下岗149.6万人。国宥施工企业完成企业总产值3826.5亿元,比上年增长5.3%;完成建筑业总产值为3323.8亿元,比上年增长10.5%;实现利润-6.8亿元,比上年增亏70%。亏损面比上一年进一步扩大,上升4.7个百分点。上述指标反映出以下特征:①国有施工企业积极减员增效、实施再就业工程,但由于受建筑市场过度竞争、行业行为不规范、社会负担沉重、产业结构调整不力等因素的影响,企业经济效益依然处于下滑态势,扭亏增盈的压力仍然很重。②国有施工企业完成建筑业总产值与完成非建筑业总产值相比,增幅明显加大,反映出1998年国家实施积极的财政政策以来,给国有施工企业带来了机遇,承揽的工程任务明显增加。③国有施工企业完成非建筑业总产值的增幅下降,也折射出市场需求不旺,缺乏一定的活力这一特点。
2.国有房地产开发企业基本情况。1998年,国有房地产开发企业完成开发工作量1448.6亿元,比上年增长45.9%;销售开发产品160.9亿平方米,销售商品住宅48.8亿平方米,分别比上年增长31倍和12倍;实现利润17.3亿元,比上年增长21.6%。上述指标反映出以下特征:第一,开发工作量的大幅增长,反映出国家加大经济实用住房建设的投资力度,拉动内需,启动经济增长的政策效应明显。也反映出国有房地产开发企业的经营方向与国家当前的经济政策协调一致,相得益彰。第二,销售面积的大幅度增长,反映出住房分配货币化政策的出台,激发了国有房地产开发企业的活力,给企业盘活资产存量,消化积压空置房,创造了发展空间。
(二)积极支持国有施工企业改革,确保社会政治稳定。
1998年,为了确保社会政治稳定,保证国有企业减员增效,实施再就业工程顺利进行,党中央、国务院作出了重要决定,要求各级政府必须保障下岗职工基本生活费,并把它作为确保社会政治稳定的头等大事来抓。按照党中央、国务院的统一要求,社会、财政和企业必须按照各负担三分之一的原则,保障下岗职工基本生活费。对连续3年严重亏损、连续停产半停产两年以上、连续3个月发不出工资的特困国有企业,社会、企业筹集不足的部分,财政要给予保证。为了落实党中央、国务院的决定精神,支持国有施工企业改革,确保社会政治稳定,各级财政部门作出了积极贡献。在财政支出压力加大,财力十分紧张的情况下,各级财政部门按照有保有压的原则,优先保证了下岗职工基本生活费补助资金的及时足额到位。据统计,1998年各级财政部门共安排2.84亿元资金,用于保障国有施工企业下岗职工基本生活费。
(三)积极支持国有施工企业技术进步和新产品、新技术、新工艺的研制开发,提高技术装备水平。
针对国有施工企业技术装备落后,市场竞争能力有所削弱的状况,各级财政部门发挥了积极作用。为了推动国有施工企业成为技术进步的主体,形成具有一定经济规模和市场竞争实力的企业集团,各级财政部门从提高企业的技术开发和创新能力着手,改善企业的技术装备水平。一是从财税政策上保证企业技术开发费用有稳定的资金来源,允许企业在成本费用中列支技术开发费用,并在税收方面给予一定的优惠照顾。据统计,1998年,国有施工企业共投入技术开发费5.75万元,用于新产品和新技术的研制开发。中央财政也安排少量的新产品试制经费,通过选择那些市场前景广阔、技术先进并能够及时转化为生产力的项目,支持国有施工企业的新产品、新技术和新工艺的研制开发。二是通过折旧政策支持企业的技术装备更新换代,允许部分企业采取加速折旧法提取固定资产折旧,这是国家财政保证企业简单再生产的一项重要的财政政策。三是各级财政部门通过财政预算安排少量的技术装备更新改造专项资金,支持企业改善技术装备,优化资本结构。
(四)积极引导国有施工企业调整经营战略和经营目标,找准市场切入点,稳步提高经济效益。
1998年,为了抵御东南亚金融危机的消极影响,确保国民经济稳定增长,党中央、国务院决定实施积极的财政政策,向国有商业银行发行1000亿元国债,同时配套1000亿元银行贷款,加大基础设施建设的投资力度。投资规模的扩大,拉动了经济增长,也给国有施工企业承揽施工任务带来了机遇。各级财政部门因势利导,发挥了积极作用。一方面扩大宣传攻势,在企业与市场的对接点上狠下功夫,积极引导国有大中型骨干施工企业及时调整经营战略和经营目标,通过优化企业内部资源抢占市场;另一方面,部分地方财政部门与其他部门密切配合,加大建筑市场的管理力度,以确保工程质量为根本,规范招投标市场行为,为企业发展营造了良好的宏观环境和市场条件。
(五)制定财务管理规定,培育物业管理企业行业发展。
随着房地产业的迅速发展和住房制度改革的不断深化,物业管理得到了前所未有的发展。物业管理的迅速发展,创造了大量就业机会,逐渐成长为国民经济新的增长点。物业管理行业的发展,给财务管理提出了新的挑战。财政部在调查研究的基础上,于1998年制定颁发了《物业管理企业财务管理规定》(以下简称《规定》)。该《规定》的发布,对规范物业管理企业财务管理起到了积极作用。为了促使该《规定》得到较好地贯彻落实,财政部通过报刊等媒介开辟专栏,介绍有关物业管理企业的相关背景资料、财务管理的主要内容、特点等知识,组织举办了物业管理企业财务管理培训班。各地财政部门也相继举办了类似的培训班。通过宣传、培训,加深了对物业管理行业的认识,对开展财务管理工作打下了基础。1998年,部分地方财政部门加大了管理力度,已逐步将所属区域内的物业管理企业进行了财务登记,建立了财务关系。
八、“全国财政基本建设工作会议”提出新形势下财政基本建设管理工作新思路
1998年中央国家机关机构改革,对财政部的职能进行了调整。根据新的职能和建立社会主义市场经济体制的要求,财政基本建设投资及管理的方向和任务也必须作出相应的调整。为了探讨新形势下财政基本建设管理工作的新思路,开拓社会主义市场经济条件下财政基本建设管理工作的新局面,财政部于1998年10月在山东泰安组织召开了全国财政基本建设工作会议。会议期间,财政部副部长李延龄到会作了重要讲话,并结合国内外经济形势变化和政府职能的调整,论述了基本建设财政财务管理在国民经济发展和政府宏观调控中的重要作用,提出了“高举效益大旗”,“把提高投资效益作为财政基本建设管理的核心工作来抓“的新要求。会议在总结前几年工作的基础上,结合当前财政经济工作的基本任务和财政基本建设管理的职能要求,提出了财政基本建设管理工作的新思路,即:以提高投资效益为核心,以政府的财政性资金管理为重点,通过深化投资体制改革,逐步建立以财政基本建设支出预算管理、投资项目财务管理和投资效益监督管理为主要内容的投资调控管理体系;为此,要尽快建立和完善基本建设支出的预算编制制度、投资项目的概预决算和财务报表审核制度、投资效益的分析报告制度。这个新思路充分体现了财政基本建设管理的特点,抓住了当前基本建设管理的关键,目标明确,可操作性强。会议通过交流和讨论,统一了思想.提高了认识,振奋了精神,鼓舞了士气,为加强财政基本建设管理工作奠定了思想基础。
(财政部基本建设司供稿 张国春、 徐珑 赵钢、陈柱兵执笔)
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