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摘要:
1998年,我国预算会计制度进行了全面改革。以此为中心,预算会计管理方面主要做了以下几项工作:
一、组织新预算会计制度的宣传培训
1997年,财政部相继制发了《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》、《财政总预算会计制度》以及《科学事业单位会计制度》。1998年初,又颁发了《行政单位会计制度》、《高等学校会计制度(试行)》和《中小学校会计制度(试行)》。上述各专项会计制度统一从1998年1月1日起施行。1998年下半年,还颁发了《医院会计制度》,从1999年1月1日起施行。这一大范围、全方位的改革,给新旧制度的衔接与过渡带来了相当的困难。为此,各级财政和有关主管部门,在广泛开展理论宣传的基础上,重点抓了政策解释和业务培训两项工作。
全国预算会计研究会主办的《预算会计》杂志特辟“新预算会计制度问题解答”专栏,对贯彻新预算会计制度中的一些难点问题做了系列解答。同时,该杂志还刊载了近百篇有关理论研究文章。《中国财经报》、《中国财政》、《财务与会计》等报刊也对预算会计改革情况作了大量的追踪报道。
1997年底至1998初,各级财政部门和一些中央主管部门举办了多种形式的预算会计改革培训班。财政部...
1998年,我国预算会计制度进行了全面改革。以此为中心,预算会计管理方面主要做了以下几项工作:
一、组织新预算会计制度的宣传培训
1997年,财政部相继制发了《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》、《财政总预算会计制度》以及《科学事业单位会计制度》。1998年初,又颁发了《行政单位会计制度》、《高等学校会计制度(试行)》和《中小学校会计制度(试行)》。上述各专项会计制度统一从1998年1月1日起施行。1998年下半年,还颁发了《医院会计制度》,从1999年1月1日起施行。这一大范围、全方位的改革,给新旧制度的衔接与过渡带来了相当的困难。为此,各级财政和有关主管部门,在广泛开展理论宣传的基础上,重点抓了政策解释和业务培训两项工作。
全国预算会计研究会主办的《预算会计》杂志特辟“新预算会计制度问题解答”专栏,对贯彻新预算会计制度中的一些难点问题做了系列解答。同时,该杂志还刊载了近百篇有关理论研究文章。《中国财经报》、《中国财政》、《财务与会计》等报刊也对预算会计改革情况作了大量的追踪报道。
1997年底至1998初,各级财政部门和一些中央主管部门举办了多种形式的预算会计改革培训班。财政部预算司、公共支出司等有关司局领导对培训工作高度重视并给予大力支持。通过培训,财会人员基本掌握了新制度的要领和核算操作方法,并很快建立了新账。在组织培训方面,各地还总结出了多层次集中培训、侧重讲解账务操作难点等行之有效的经验。
二、做好新旧制度的衔接工作
为妥善做好新旧制度的衔接工作,财政部针对不同单位的特殊情况,专门制发通知,对有关操作问题作了明确规定。
(一)关于行政单位新旧制度衔接问题。
财政部于1998年2月19日制发了《关于行政单位新旧会计制度衔接问题的通知》。鉴于《行政单位会计制度》颁布时间较晚(1998年2月6日)各单位已按原制度建立了1998年新账,并对当年已发生的业务进行了核算。因此,该通知提出了两种衔接处理办法:
凡是1998年账务核算内容不多的单位,可以重新办理建立新账工作。具体办法是:①根据年终决算转账的“资金活动情况表”结合账簿记录编制年终结算转账的“资产负债表”;②年终结账后有关科目内容作适当调整;③根据资产负债表所列各科目余额记入1998年新账;④将1998年以来发生的会计事项补记入账。
凡是1998年账务核算内容较多,重新建账工作量较大的单位,可以办理年中转账。具体方法是:①根据1997年决算结账的“资金活动情况表”按本通知的有关要求建立新账;②于2月月末日办理1998年各总账的结账,结出各总账账户的收付方发生额和累计额,使用多栏式账簿的,应结出各专栏的累计发生额;③根据“总账发生额及累计余额衔接表”所列的新旧会计科目本期发生额和累计余额的对应关系,分别按新科目调整出1、2月份的本期发生额和累计余额,并将有关数字分别记入新账1、2月份的借、贷方本期发生额和累计余额栏,以及相应的多栏式账簿各专栏。明细账也要作相应的调整;④单位原账簿于1998年3月1日起停止使用,并妥善归档保管。
(二)关于《科学事业单位会计制度》账务衔接问题。
财政部《关于<科学事业单位会计制度>账务衔接问题的通知》明确规定:
1.1998年科学事业单位账务衔接采用按原制度办理1997年结账,按新制度记入新账的办法。
2.根据年终结账后的“资金活动情况表”和新制度的会计科目,编制“1997年新旧会计科目转换明细表”并进行试算平衡后,建立新的会计账簿。
3.各单位在新旧制度转换过程中应严格按照有关规定执行。转换过程中编制的明细表,应报上级主管部门核批,做到清晰明了、数据真实、准确,并按照档案管理的有关要求,妥善保存。
4.新旧制度转换后各会计科目的年初数应与1997年决算报表期末数一致。新账建立后,科学事业单位如有特殊原因仍需调整有关科目,应报主管部门备案,并在年终决算中单独反映。
(三)关于高等学校新旧会计制度的衔接问题。财政部《关于高等学校新旧会计制度衔接问题的通知》明确规定:
1.新旧制度衔接的原则:根据原制度办理1997年年终转账手续并结清旧账,按新制度建立1998年度新账。
2.会计记账方法的转换:高等学校在进行新旧制度转换时,首先应将资金收付记账法改为借贷记账法,并相应调整会计科目的分类和科目余额的记账方向。将原制度中资金来源类会计科目的收方余额转换为新制度中净资产、负债及收入类科目的贷方余额;资金运用类科目的付方余额和资金结存类科目的收方余额转换为资产类科目的借方余额。
3.会计科目的转换:高等学校在进行新旧制度转换时,应根据1997年结账后的“资金平衡表”,结合有关账簿将原制度中有关科目的年末余额转换成新科目的年初余额。
三、新预算会计制度改革的主要成就、存在问题及对策建议
(一)新预算会计制度改革的主要成就。
这次预算会计制度改革,是继企业会计改革之后,我国会计领域的又一次重大改革,也是建国以来影响最广泛、最深刻、并具有划时代意义的一次预算会计改革。其成就主要表现在以下几个方面:
1.按照建立社会主义市场经济体制的基本要求,明确界定了预算会计的基本内涵,并重新构建了预算会计的结构模式。
财政部在1996年发布的《关于预算会计核算制度改革要点》中,明确阐述了预算会计的地位和作用,并对预算会计的概念作了新的界定和表述:“预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段,是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业行政单位收支预算执行情况的会计,是我国两大会计体系之一。”
我国预算会计体系原由总预算会计和单位预算会计两个基本部分组成,这与计划经济体制是相适应的。在社会主义市场经济条件下,事业单位要逐步走向市场,不宜再与执行政府职能的行政单位捆在一起执行同一制度。为此,新制度对预算会计体系进行了必要的调整。即将总预算会计和单位预算会计两个组成部分调整为财政总预算会计、事业单位会计和行政单位会计三个组成部分。从广义上讲,预算会计体系还应包括参与预算执行的国库会计、收入征解会计等。新的预算会计体系线条清晰,结构合理,能较好地适应改革与发展的要求。
在预算会计体系的构建方面,还有一项重要的突破,就是确立了单位预算会计的主体地位。过去,预算会计的主体不甚明确,有人认为总预算会计的会计主体是财政部门,单位预算会计是为总预算服务的。新制度明确,财政总预算会计的主体是各级政府,它核算、反映和监督的对象是“政府预算执行”。同时,还明确:财政总预算会计和事业单位会计、行政单位会计都有各自独立的会计主体。这样不仅有利于保障各单位的合法权益,同时,也为单位改变预算内外资金分割状况,实行“收支统管”、统一核算奠定了基础。
2.根据预算会计特点,进一步规范了核算原则和核算方法。
预算会计具有公共性、非营利性等特点。据此,这次改革在规范会计前提,一般原则,要素分类等方面,作出了具有中国特色的规定。如:新制度以资产、负债、净资产、收入、支出五要素取代了资金来源、资金运用、资金结存三要素,并以“资产+支出=负债+净资产+收入”为会计平衡公式,不提所有者权益。这与企业会计既有相同之处,又有明显区别。
这次改革,参照企业会计准则的有关内容,结合预算会计的特性,对预算会计核算的一般原则作了界定。《事业单位会计准则》确定的会计原则包括:真实性、相关性、可比性、一贯性、及时性、明晰性、配比性、重要性、实际成本等,并将权责发生制改为一般采用收付实现制(经营性业务可采用权责发生制)。《财政总预算会计制度》与《事业单位会计准则》相比,加了一条统一性的原则,但不提配比性、重要性、实际成本、权责发生制等原则。《行政单位会计制度》则在《财政总预算会计制度》遵循原则的基础上又作了简化。
3.根据财务管理情况,对预算会计科目体系作了较大改革。
改革前,行政事业单位共用一套会计制度,但按全额、差额和自收自支等预算管理形式设置了三套会计科目。在这次改革中,预算、财务、会计部门采取了联动的办法。在财务管理上,对事业单位统一实行“核定收支,定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法;对行政单位实行“收支统一管理,定额、定项拨款,超支不补,结余留用”的预算管理办法。在会计核算上,取消了原来的三套会计科目,行政单位和事业单位都只设置一套会计科目。这样做,不但简便易行,而且还有助于财务管理改革的落实。
4.确立了财政总预算会计“以拨列支”为主的预算支出列报基础,规范了财政支出的列报口径。
以财政资金分配阶段的完成作为财政总预算会计列报预算支出的基础,以资金的使用阶段的完成作为单位支出(业务支出和经费支出)的列报基础,是这次改革的又一重要成果。
在新的单位预算管理形式下,财政按法定程序把预算资金拨给使用单位,表明预算分配阶段已经完成。即使单位没有如期全部消费掉,其结余也留归单位使用,财政不再收回重新分配,因而不构成财政结余。因此,除基本建设和少数专项资金外,实行以拨列支是完全符合预算资金运动实际情况的。这样做,不仅有利于落实财政结余,进一步提高会计信息质量和信息反馈速度,同时,也有利于单位合理调配资金,加强对预算内外资金的统一运用和综合管理。
5.预算内外资金统一核算,调动了单位理财的积极性。改革前,单位的预算资金和预算外资金,除差额、自收自支单位将财政补助资金与单位业务收入进行统一核算外,全额单位(占单位会计的绝大多数)是分别核算的。这种将一个单位的资金分为两块的核算方式,既不利于强化财务管理,还会导致预算外资金失控。此次财务改革,在预算管理上重新界定了预算外收入的范围,将创收收入直接纳入单位的业务收入,预算外收入经专户存储后拨到单位的也作为业务收入(事业单位)或预算外收入(行政单位),与财政补助收入捆起来使用,综合平衡。与财务管理改革相适应,在会计核算上取消了分别核算、各自平衡的做法,实行收入按来源、支出按用途统一核算。
6.在会计报表的编报方面,兼顾了宏观决策和微观管理的需要,提高了会计信息的质量。
这次改革后的预算会计报表,改变了过去单纯适应预算管理需要的做法,兼顾了宏观决策与微观管理的需要。明确规定:资产负债表、收支表(预算执行情况表)等主体报表,必须按规定格式,及时编报。至于单位管理特需的报表,则由主管部门或单位自定。改革前,预算会计报表主要反映收支结余,新的预算会计报表则要求反映全部资源配置、资产总量、负债数额和各种净资产等全部资金状况。由于改变了预算支出的列报基础和对预算内外资金实行统一核算,以及经营性收支记账采用权责发生制,不仅加大了会计的信息量,而且也有利于基层会计人员操作。所以,在宏观和微观两方面,都具有重大意义。
7.新预算会计法规在明确会计核算的基本前提、一般原则、会计要素、会计平衡公式等许多方面,实现了与国际惯例的接轨,并与企业会计法规相结合,共同构成一个内容完整、层次分明、结构协调、目标统一的大的会计核算体系。
(二)新预算会计改革存在的问题及对策建议。
由于我国经济体制改革尚在深入之中,存在许多不确定因素,预算会计改革很难一步到位。所以,这项改革客观上是一个长期的不断完善的过程。在实践中,有关方面的专家、学者对改革中存在的问题提出了许多宝贵意见和建议。
1.关于会计制度与财务制度的协调问题。
由于预算会计制度与财务制度的出台时间不一,难免存在若干不配套之处。如规则与制度中有些提法不尽一致。又如,提取“职工福利基金”“医疗基金”“修购基金”的基数比例,财务制度中尚未明确规定,影响了制度的执行。另外,改革中出现的新问题,如住房基金的核算、政府采购对会计核算的影响等,也都需要进一步研究,并通过制度的改进给予规范。
2.关于进一步完善预算内外资金核算与管理问题。
预算内外资金的综合管理,既是加强预算外资金管理的有力措施,又是确立事业单位主体地位,实行“收支统管”的客观基础。但由于资金管理关系没有理顺,各专项办法之间未能较好地衔接,以致出现既要综合管理,又要分别报账;既要求统筹安排,又要求专款专用等矛盾,人为地增加了工作难度,单位反映比较强烈。
3.关于制定《预算会计基本准则》问题。
有关专家认为,涵盖全部预算会计的《预算会计基本准则》上承《会计法》和《预算法》,下联《事业单位会计准则》和各项会计制度,是规范预算会计工作必不可少的基本法规文件。许多涉及预算会计全局性的需要明确的问题,如预算会计概念及其体系、范围等,都必须通过《预算会计基本准则》予以确定和规范,这是各专项制度和《事业单位会计准则》都无法涵盖的。因此,制定《预算会计基本准则》,应是进一步深化预算会计改革的重要内容。
(财政部预算司供稿 宫迎春 颜永刚执笔)
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