时间:2020-08-15 作者:丁平准
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摘要:
我代表中国注册会计师协会秘书处,就如何贯彻朱镕基副总理4.20重要批示,进行注册会计师的全行业清理、整顿,向全国秘书长工作会议作如下报告。
一、落实中央领导批示,全面开展行业清理整顿
1997年4月20日,朱副总理在中国注册会计师协会1997年第4期工作简报上,看到关于深圳市注册会计师协会开展行业清理整顿的经验后,亲笔批示:“请张佑才同志做扎实工作,整顿会计师行业”。这既是党中央、国务院对我们这个行业的极大关怀,也是对我们承担管理这个行业工作的各级协会的极大信任。交给我们的艰巨任务,必须要不折不扣地贯彻执行。
1997年4月23日,张佑才副部长对如何贯彻执行朱副总理的批示作了批示:“请中注协遵循朱副总理指示,以法规、决定为依据,借鉴深圳协会的经验和做法,切实整顿会计师行业”。这是财政部领导对中注协常设办事机构,就如何贯彻朱副总理批示作的具体部署。我们必须按照财政部的要求,依照《注册会计师法》的规定,扎实做好这一工作。
根据领导批示,中注协在今年5、6月份,先后召开了两次秘书长办公会议和两次部门负责人办公会议,认真学习两个批示,研究行业存在的问题。大家一致认为,两个批示非常及时,针对性...
我代表中国注册会计师协会秘书处,就如何贯彻朱镕基副总理4.20重要批示,进行注册会计师的全行业清理、整顿,向全国秘书长工作会议作如下报告。
一、落实中央领导批示,全面开展行业清理整顿
1997年4月20日,朱副总理在中国注册会计师协会1997年第4期工作简报上,看到关于深圳市注册会计师协会开展行业清理整顿的经验后,亲笔批示:“请张佑才同志做扎实工作,整顿会计师行业”。这既是党中央、国务院对我们这个行业的极大关怀,也是对我们承担管理这个行业工作的各级协会的极大信任。交给我们的艰巨任务,必须要不折不扣地贯彻执行。
1997年4月23日,张佑才副部长对如何贯彻执行朱副总理的批示作了批示:“请中注协遵循朱副总理指示,以法规、决定为依据,借鉴深圳协会的经验和做法,切实整顿会计师行业”。这是财政部领导对中注协常设办事机构,就如何贯彻朱副总理批示作的具体部署。我们必须按照财政部的要求,依照《注册会计师法》的规定,扎实做好这一工作。
根据领导批示,中注协在今年5、6月份,先后召开了两次秘书长办公会议和两次部门负责人办公会议,认真学习两个批示,研究行业存在的问题。大家一致认为,两个批示非常及时,针对性极强,应该不折不扣地执行。清理整顿非搞不可,而且一定要搞好。在统一思想、统一认识的基础上,我们开始起草清理整顿文件,并经过中注协内部反复修改后,向大会提交一个征求意见稿。
我们应该以贯彻落实朱副总理的指示为契机,对全国的注册会计师和会计师事务所、审计事务所进行一次全面的清理整顿。一方面通过清理整顿,把整个行业的基础打牢,为本行业在21世纪腾飞做好准备;另一方面通过清理整顿,把“两会”联合工作促向一个新阶段。我们应该从更高的高度和更深的深度,去理解朱副总理的批示。朱副总理的批示,实际上是对我们这个行业的严厉批评。对清理整顿工作张副部长明确指示我们,丢掉幻想,准备战斗,搞好清理整顿;用清理整顿的丰硕成果,在中介机构的清理整顿中带个好头。
目前,我们还面临着一个现实问题,就是全国“两会”联合尚未最后完成,许多工作等待开展。虽然有26个省、自治区、直辖市发布了联合文件,但只有18个地区的常设办事机构合并办公,16个地区召开了特别代表大会。即使合并办公或者召开了特别代表大会,但一些地方仍处在磨合期,没有做到人联、事联、心联,距离正常运转还有一段距离。然而,清理整顿是形势的需要,是当务之急,不能等待全部联合以后再进行。要从思想上认识到,清理整顿是为了前进,为了发展,为了提高。只有搞好联合,才能搞好清理整顿;也只有通过清理整顿,才能更好地联合;清理整顿本身,就是为了扩大、巩固联合的成果。
然而,到目前为止,还有4个省、自治区没有联合,可能会拉清理整顿的后腿,影响清理整顿的顺利进行。怎么办?办法只有一个,就是坚决按国务院领导指示办,按七条尽快联合。李贵鲜国务委员在特代会上说了,“各地财政、审计部门要按照财政部、审计署的26号文件精神,从大局出发,互谅互让,尽快实现地方两会联合”。财政部、审计署也发了文,要求在今年一季度完成联合。张副部长在这次会上也讲了,现在还有个别地区没有实现联合,都是在为一些鸡毛蒜皮的事扯来扯去,扯到最后,延误了联合的进程,是要承担责任的。我衷心地希望,为了注册会计师的大业,大家从大局出发,抛弃前嫌,精诚合作,同舟共济,在短时间内,尽快地、彻底地实现联合。争做联合的促进派,不当阻碍联合的绊脚石。
二、深刻认识清理整顿的重大意义,促进注册会计师事业健康发展
清理整顿是为了治理我们这个行业,更是为了我们这个行业的生存与发展。我们应该正确地认识到,清理整顿不是否定过去,更不是否定一切。我们首先要肯定成绩,明确行业中存在的问题是前进中的问题,清理整顿是为了更好地前进。
改革开放以来,我国重建和恢复了注册会计师制度。18年来,随着改革的深入、开放的扩大,社会主义市场经济的发展,注册会计师行业有了长足的发展。到目前为止,我们已经有了一支12万会员和5.8万执业注册会计师的队伍和6700家事务所。1994年《注册会计师法》的实施,标志我国注册会计师行业走上法制化轨道。注册会计师在促进改革开放、转变政府职能、转换企业经营机制、规范市场经济运转、加强国际经济合作等方面,都发挥了积极作用。注册会计师行业自身建设也取得了显著成绩。独立审计准则及行业规范逐步完善;考试、注册工作实现经常化、制度化;培训工作开始形成网络。1996年6月召开的中国注册会计师协会全国特别代表大会,标志注册会计师协会与注册审计师协会实现了统一联合,建立了统一的行业管理体系,我国注册会计师行业的发展走上了新的里程。1996年10月,以中国注册会计师协会进入亚太会计师联合会为标志,中国注册会计师行业走上了与国际接轨的道路。
但由于起步晚、发展快、基础差、监管力度不够,相关的改革政策不配套,在前进中还存在不少问题。如不及时加以清理整顿,不仅影响注册会计师行业的正常发展,而且将影响国家财税体制改革、国有企业改革、证券市场规范发展、对外经济交往乃至整个市场经济的正常运转。因此,必须依据《注册会计师法》和国务院领导的指示,对注册会计师行业进行一次全面清理,切实整顿。从中注协开始,到全国各级、各地协会都应做切实工作,用一年半左右的时间,把这次清理整顿工作抓紧抓好。
具体说来,可以从四个方面认识清理整顿的重大意义和紧迫性。
(一)是深入贯彻执行《注册会计师法》的需要
1997年10月是《注册会计师法》公布第五年,1998年1月是《注册会计师法》实施第五年。五年来,我国注册会计师行业有了很大发展,但对照《注册会计师法》的要求,无论是行业本身还是行业外部执业环境,都存在着有法不依、执法不严、政出多门、无视法律规定、行政干预突出等许多亟待依法规范的行为。通过对注册会计师行业的清理整顿,促使我国注册会计师事业逐步走上法制化、规范化轨道。
(二)是进一步适应深化改革、扩大开放的需要
在深化改革、扩大开放的过程中,注册会计师正发挥着越来越大的作用。朱副总理指出:注册会计师、会计师事务所和审计事务所必须切实履行对经济工作的监督职责;注册会计师是市场经济的卫士;发展注册会计师事业,是市场经济的奠基。目前,在社会经济生活中,注册会计师在诸多方面都产生了日益重大的影响。这些影响有的是正面的,有的是负面的。对产生的负面影响,如不及时通过清理整顿加以克服,发展下去势必影响经济体制改革总体目标的确立。注册会计师行业是市场经济正常运转的基础,注册会计师行业的混乱,必将造成市场经济的无序。注册会计师是“经济警察”,“经济警察”违纪、违规,社会监督必将失控。因此,清理整顿注册会计师行业,是势在必行,不可等待。
(三)是保护注册会计师合法权益的需要
随着我国社会主义市场经济的持续、稳定发展,我国注册会计师事业也在近几年步入了一个快速发展时期。注册会计师总体数量已经达到相当规模,但注册会计师的整体素质提高得还不快;事务所虽然总体数量增长幅度较快,但经营规模和管理体制不相适应,距离朱副总理要求的“要把注册会计师行业办成最光荣、最有权威的行业”还相差很远。部分注册会计师、事务所存在片面追求经济收入、职业道德差、执业质量低的情况。个别事务所违规、违法,出具虚假报告,甚至与客户通同作弊,败坏注册会计师声誉,影响整个行业的社会形象。行业之间的不正当竞争,屡禁不止。为了提高注册会计师的整体素质,保护正当竞争,明确法律责任,维护合法权益,树立社会信誉,清理整顿注册会计师行业十分紧迫。否则,我们会“自己搞乱自己,自己搞垮自己”。
(四)是迈向国际市场的需要
中国会计市场早在1981年就已经开放,当时的“八大”、今天的“六大”进入中国会计市场,至今已有18年的历史。18年来,它们在帮助中国CPA了解世界、进入世界、开拓眼界、提高审计技能等方面做了许多有益的事情;在帮助中国企业进入国际市场、筹集国际资本等方面,发挥了积极作用。同时,也不可否认,它们在进入中国市场以后,就成为中国CPA最强大的竞争对手。由于中国对外开放的巨大成就,中国在成为世界最好的投资市场的同时,也成为举世关注、最具吸引力的会计市场。一大批国际会计公司和境外会计师事务所争先恐后进入中国,中国的会计市场不仅面临国内同行的激烈竞争,也同时面临一大批进入中国的境外会计公司的激烈竞争。“六大”与中国会计师事务所组成的中外合作事务所,仅占全国事务所总数的千分之一,而业务收入却占十分之一。特别是上市公司业务,如B股、H股,几乎被它们垄断。香港《大公报》就登了一篇文章,提出在改革开放已经十多年的中国,难道还要请一批“洋警察”来为我们的市场经济维护秩序吗。问题在于我们至今还没有一家能与“六大”抗衡的事务所,没有一批高水平的、能与国际接轨的中国自己的“一大”、“二大”。如果我们还不通过清理整顿,把各方面的关系理顺,把基础打好,开始组建我们自己的集团军,用不太长的时间,搞出几个自己的“航空母舰”来,我们就将失去机遇,就不能在高层次的竞争中取得胜利,最终自己不能在自己的市场上唱好主角。
中国注册会计师协会代表中国注册会计师行业,在1996年10月参加了亚洲及太平洋地区会计师联合会,1997年4月当选为亚太理事,1997年5月又正式加入国际会计师联合会,并成为国际会计准则委员会的正式成员。中国注册会计师依靠自己多年的不懈努力,在亚太和世界创造了良好声誉,正在大踏步走向世界。亚太地区会计师界、世界各国会计师同行,对中国注册会计师行业寄予了极大希望。我们应该自尊、自爱、自强。中国注册会计师一方面要在自己的市场上唱好主角的同时,另一方面还要走向世界,在世界上唱好重头戏。我们应该塑造一个无愧于中国CPA称谓的良好形象。中国注册会计师要在亚洲和世界会计师行业中发挥更大作用,要自立于世界会计师行业之林,就必须发奋图强,搞好自己的事情,争取尽快与国际接轨,并在国际会计组织中奠定自己的地位,这对发展我国的对外经济交往,也是十分必要的。
三、扎扎实实搞清理,有计划、有步骤搞整顿
清理整顿工作由注册会计师协会具体组织。采取事务所自查、省级协会检查、中注协抽查的方式进行。清理整顿的时间为1997年8月至1988年12月。具体步骤如下:
第一阶段:学习动员,事务所自查
从1997年8月起到12月31日止,全行业学习文件,提高思想,统一认识。要学习的文件为:中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中华人民共和国注册会计师法》、中办(93)17号文件、李鹏总理在八届五次人大会议上的《政府工作报告》及有关注册会计师工作的重要指示、朱副总理在中国注册会计师协会全国特别代表大会上的重要指示、李贵鲜国务委员和刘仲藜部长及郭振乾审计长在全国特别代表大会上的讲话、特代会上关于加强质量监管工作的决定、财政部、审计署《关于中国注册会计师协会、中国注册审计师协会实行联合的有关问题的通知》、《关于加速地方注册会计师协会及注册审计师协会联合的通知》、《中国注册会计师协会章程》、《中国注册会计师行业管理规范》。
各地注册会计师协会的主要领导,要亲自动手抓好这次清理整顿工作;会计师事务所、审计事务所的负责人,要带头学习有关文件,自觉组织清理整顿。
要充分利用一切宣传工具,在社会上广泛进行宣传。通过宣传,不仅要让社会各界明白,而且要动员社会各界对注册会计师行业的工作质量实行监督。在质量问题上,一方面要形成制止注册会计师造假的社会环境;另一方面,也要形成不应该要求注册会计师造假的社会风气。在注册会计师行业自身进行清理整顿的同时,动员全社会对注册会计师行业进行监督,从而净化执业环境。
中注协成立清理整顿办公室,负责清理整顿办公室的日常工作。各地协会要把常设办事机构的主要力量组织起来,并可从事务所适当抽调一部分思想好、作风正、专业水平高的骨干力量,组成清理整顿工作班子,以保证清理整顿的顺利进行。
从今年9月开始至12月,各事务所按照中注协的统一安排,对照行业法规、执业规范,进行自查。找出自身存在的问题,提出整改措施。实质上,自查阶段是一次自我教育、自我整改、自我提高的过程。不管有什么样的问题,自己改了就好,但是不改也不行。
中注协将拟订、公布检查提纲,各地、各所可根据中注协发布的检查提纲,结合本地区、本所的实际情况,列出自查、检查的重点项目。
10月底以前,各事务所应在自查结束后,向省级协会写出书面报告,填报中注协统一规定的各种自查报表。
第二阶段:省级协会检查
1998年1至4月,各省级协会组织对本地区的注册会计师和事务所进行全面检查。重点检查事务所自查中所隐瞒的虚假问题和有举报的重大问题。对于任职资格和办所条件,必须一一进行审查。
第三阶段:中注协抽查
中注协将在1998年5至6月,组织6个检查组,分赴6个大区,对重点地区、重点所和重点事件分别进行抽查和检查,并对各地清理整顿情况进行验收。凡验收未通过的地区和事务所,应进行补课;经补课后仍达不到规定标准的地区,不换发新的证书;注册会计师和事务所停止执行业务。
所有中外合作事务所及其常设代表处的自查、检查工作,由所在地的省级协会及深圳注协统一进行布置、检查。
第四阶段:依法处理,验收总结,建章建制
必须坚决执行朱副总理的指示:“对于违反国家法律、法规,不按执业标准执行业务和出具报告的注册会计师、事务所,要严格检查、严肃处理。对知法犯法、明知故犯的,协会应当取消其执业资格。”
从1998年下半年起,对检查中发现的问题,经过核实后,依照法律、法规、规章的规定,逐个进行处理。总的原则是:对于不符合规定要求的,通过处理促使其符合规定要求;对于有法不依,明知故犯,违反职业道德的,依法进行处罚;对于严重违法、违纪、违规的行为,从重、公开处罚。具体处理时,本着自查纠正从宽、被查处理从严的原则掌握。
对照《注册会计师法》的规定,由省级以上人民政府财政部门授权省级注册会计师协会,分别给予警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款、暂停其经营业务或者予以撤销、或者吊销注册会计师证书等处罚;构成犯罪的,交由司法部门依法追究刑事责任;事务所违反法律规定,给委托人、其他利害关系人造成损失的,应当承担赔偿责任。
各地协会,在上述三个阶段完成后,应进行总结,并在总结的基础上,有针对性地建章建制,把行业建设纳入规范化、法制化的轨道。同时,要表彰一批优秀的注册会计师和先进的会计师事务所、审计事务所,通过宣传好的典型,扼制坏的风气,在整个社会上树立注册会计师行业的高品格风范。
清理整顿后,在1998年四季度,全国换发新的注册会计师证书,事务所换发新的批准证书,没有新的证书,一律不得执业、不得开业。
在全行业清理整顿的基础上,由中注协经过调查研究、广泛征求意见后,制定包括以人才资源、内部控制和执业质量为主要内容的考核指标体系。按考核成绩划分事务所的等级,按等级明确事务所的执业范围,按规定范围进行执业,并由省级协会在报纸上公布。这项工作在1998年4季度进行。以后形成一个制度,每年评定一次,符合条件的升级,不符合条件的降级。决不埋没好的,迁就坏的。
四、掌握清理内容,把握整顿尺度
清理可以用7个字概括:清师、清所、清业务。大家提出要有重点,当然应该有重点,重点就是为了提高执业质量。但执业质量是一个多方面因素形成的综合指标,所以清理整顿应该是多方位的。同时,每个阶段会有每个阶段的重点,每个地区会有每个地区的重点,每个所也会有每个所的重点,不会千篇一律、同一个模式。
下面就清师、清所、清业务分别说明。
(一)对注册会计师的任职资格进行清理
中央关于经济体制改革决定中,对有关中介机构的要求主要有两点,一是严格资格管理,二是强化行业自律。因此,清理的重要内容之一,就是对注册会计师资格的认定重新进行审查,这是一项打基础的工作。清理的依据就是(注册会计师法)和审批注册会计师的有关规定。无论是财政部门审批的注册会计师,还是从注册审计师转过来的注册会计师,都按同一标准进行清理。
清师,有几条硬杠杠,总括的讲就是:
政府现职人员不许兼职,企业现职人员不许兼职,不许跨所执业,不许违法乱纪,不许超龄执业。注册会计师到70岁,就转为非执业会员。这几条是硬杠杠,不能变通。时限就划到1997年12月31日。
具体讲,执业注册会计师资格的清理重点有六个方面:
第一,清理兼职人员。早在建立注册会计师制度的初期,大部分省如上海、辽宁、广东等就明文规定不允许有兼职注册会计师。在第一次全国注册会计师考试时,也提出不再允许兼职。现在,清理整顿一定要解决这个问题,起码应该明确如下几个方面:
凡党、政机关包括具有行政管理职能的事业单位的现职人员,一律不得兼任执业的注册会计师,也不得担任事务所的领导干部。凡已经兼任的,在今年年底前辞去一头。没有辞去党、政职务的,取消执业注册会计师资格;符合非执业会员条件的,保留非执业会员资格;弄虚作假的,一经查出,不保留非执业会员资格。
企业是注册会计师的监督对象,凡企业现职人员一律不得兼任执业的注册会计师。凡已兼任的,年底前予以注销。符合非执业会员条件的,保留非执业会员资格;弄虚作假的,不保留非执业会员资格。
在大专院校举办的事务所兼职的教授,必须专职在事务所工作,人事关系应该转至事务所。允许教授在以事务所执业为主的同时,在学校兼课,每周不得超过4小时。所长、主任会计师必须专职。
跨所兼职,同时在两个以上事务所担任执业注册会计师的,不符合《注册会计师法》的规定,应予取消注册会计师资格。
一年之内多次转所,充当一些发起单位办所凑人数的“种子选手”的注册会计师,一律注销注册会计师资格。
第二,清理需要“补课”的注册会计师。凡不符合财政部、审计署关于联合通知七条规定精神而取得执业注册会计师资格的,经查证核实,首先进行强制培训,培训后仍不合格,取消执业注册会计师资格。
第三,清理“挂名”的注册会计师。凡长期没在事务所执业,应予劝退,注销注册会计师资格。
第四,清理超龄的注册会计师。根据规定,凡已经批准为执业注册会计师的,可以执业到年满70岁。超过70岁以后,本人勿需提出申请,协会即按规定予以注销执业注册会计师资格。个别需要保留执业资格的,报中注协审批。
第五,清理长期没有接受后续教育的注册会计师。凡没有经过系统会计、审计专业学习和培训的注册会计师,无论是考试或者考核通过的,在任职的五年之内,必须补充足够的专业知识培训课时,达到相当于财会大专水平。在1998年清理整顿结束以前,没有经过审计准则专业培训的,一律不许上岗执业。
第六,清理违反《注册会计师法》、《审计准则》、职业道德守则以及其他规定,应该予以注销注册会计师资格的人员。
上述这六个方面,在自查阶段,都是一次调查摸底。凡在自查阶段改正了的,均既往不咎。
(二)对不符合设立事务所条件的会计师事务所、审计事务所进行清理
《注册会计师法》规定了会计师事务所办所的基本条件。“两会”联合后,注册会计师同时也在审计事务所执业,因此,所有执行注册会计师法定业务的机构,包括会计师事务所、审计事务所在内,都必须符合《注册会计师法》的基本规定。
清所,也有几条硬杠杠,但根据现实客观需要,有的可以稍“软”一些,然而“软”也不允许违反法律规定。
对事务所的清理重点有八个方面:
第一,会计师事务所、审计事务所必须具备职龄以内的专职工作人员10名,其中应该有5名职龄以内的专职注册会计师。这是作为一个独立的法人事务所必须达到的基本条件,是法律规定的。国家规定的法定职龄是60岁以内,这也是不允许改变的。但是,根据现阶段我国经济和事务所发展的不平衡,在清理整顿中,可以酌情划分三个层次:
省会城市的事务所,必须达到法定条件,1997年年底以前达不到的,一律撤销。
地市的事务所,必须有5名注册会计师,其中可以允许有2至3名超过60岁的注册会计师;1997年年底前达不到的,一律撤销;
县和边远地区,没有违法乱纪行为的事务所,如果达不到5名注册会计师,但至少要有2名注册会计师。没有的,一律撤销。时限可以放至1998年年底。可以采取三种办法:凡能合并的,一律合并;凡能招聘注册会计师的,尽量招聘到5名;实在达不到的,应该进行体制上的改革,找一家中心城市的事务所,并进去作为分所,不再保持独立法人所的地位;中心城市的事务所应该负责管理,并承担连带责任。上面三个层次均由省级协会决定批准。
第二,是否有30万元的注册资金。这是《注册会计师法》规定的有限责任事务所的起码条件。凡不足者,在年底前补足。
第三,是否有固定办公场所。凡无固定办公场所的,包括分支机构在内一律撤销。
第四,关于分支机构的清理分两方面:
一是对未经法律程序批准,滥设分支机构的清理整顿。两会联合前,未经省级以上财政、审计部门批准,由事务所擅自设立的分支机构,一律予以撤销;两会联合后,未经省级注册会计师协会批准的分支机构一律撤销。
二是虽经批准但存在问题需要进行清理整顿的:①分支机构违法、违规的,特别是情节严重的,一律撤销,总所要负连带责任一并处罚;②跨省设立的分支机构,一律由所在地省级协会统一进行清理整顿;③具有独立法人资格、而达不到独立事务所法定标准的分支机构,限期一年内达到独立所的条件,限期达不到的,予以撤销;④不具有独立法人条件的分支机构,至少应有2名专职职龄以内的注册会计师,达不到的,予以撤销;⑤总所仅仅收取管理费,在接受业务、出具报告、专业指导等方面均无关系的分支机构,一律予以撤销;⑥事务所本身并不接受,而是由上级主管强制性并入的分支机构,应尊重事务所自身的意见,解除相互间所属关系,解除关系的分支机构,如具备独立所条件,予以独立,不具备独立所条件的,予以撤销;⑦禁止在同城设立独立法人的分支机构,已经设立的,改变隶属关系,或者成为独立所,或者成为负连带责任的分支机构,或者成为紧密型的集团所。
第五,关于挂靠单位的问题。要明确办事务所不是一种商业投资行为。事务所凡挂靠在商业性质或以赚钱为目的的挂靠单位,属于清理整顿的重点对象。企业是监督对象,不许办事务所,包括商业银行在内;执法部门是政府权力所在,不能利用执法特权办事务所,是清理整顿的重点对象。如何处理,将在通过清理整顿,弄清情况后,向国务院报告,由最高领导决策,相信是能够解决一些问题的。
第六,合伙所也要清理整顿,三个合伙人三个章,那怎么行?办合伙所,无论负有限责任还是负无限责任,都要符合合伙事务所审批办法,即合伙人要在职龄以内,放弃国家的一切报酬,在办所地区连续常驻一年以上,等等,不符合这些基本条件的,一律不批。
第七,对涉外所及境外事务所代表处,将由财政部发一文件,授权地方协会进行清理整顿,并通知这些所和办事处,接受当地协会清理整顿的统一安排。
第八,事务所主要负责人应由专业人员担任。事务所的所长、主任会计师不是专职注册会计师的,在年内应予更换。
(三)对事务所执业质量进行检查
坚决贯彻朱副总理的指示:“注册会计师和事务所必须坚持独立、客观、公正的原则,严格按照独立审计准则和其他执业标准的要求规范执业,严格依据国家有关法律、财务会计法规的规定,审查企业的经济活动和有关的会计记录。对于被审计单位存在的各种违法行为以及财务会计信息的疏漏、虚假和错误,要依据独立审计准则的要求坚决予以揭露。违规执业或者通同作弊的,要依法追究责任。”这次对执业质量检查的标准,就是中国注册会计师协会制定的独立审计准则和质量控制准则。
检查的重点是:事务所是否建立了完整的审计报告和工作底稿的逐级复核制度,承接业务是否按法定要求签订业务约定书,承办业务是否按要求编制了审计计划,是否实施了必要的审计程序,发表的审计意见是否有充分的审计证据支持,出具的审计报告从内容到格式是否符合准则的规定,是否按规定编制了工作底稿,是否建立了审计档案管理制度,是否出具过虚假报告,有无以不正当手段争揽业务,与其他事务所联合审计是否符合准则和有关法规的要求,从事验资业务是否符合执业规范的要求等十二项。
这次由财政部、证监会对执行上市业务的会计师事务所进行检查,检查组搞了一套检查工作底稿,10个事务所填写了上千张表格。在清理整顿中,中注协将重新设计一套表格,对执业质量和职业道德进行检查。
凡在清理整顿期间能够主动改正的,一律以帮助教育为主。凡违反《注册会计师法》第二十条、第二十一条有关规定的,按《注册会计师法》第三十九条的规定,追究注册会计师和会计师事务所、审计事务所的经济和法律责任。
(四)对注册会计师和事务所的职业道德进行检查
针对目前注册会计师行业存在的不正当竞争行为,这次检查的重点问题包括:凡是实行个人业务承包和收入分成的事务所,一律停业整顿,限期改正;凡实行回扣、佣金或以其他任何形式支付或变相支付业务介绍费的事务所停业整顿,注册会计师个人暂停执行业务,限期改正;凡依靠行政部门的权力承揽业务、或由行政部门发文指定承揽业务的事务所,停业整顿,限期改正,逾期未改,严肃处理;凡采取不顾审计质量、压价竞争,收费达不到当地规定的最低标准的事务所,限期改正,逾期未改,严肃处理;凡执行业务没有合法的委托书,接受中间商委托的业务,事务所卖牌子的,撤销事务所,注册会计师卖签字的,吊销注册会计师证书;凡采取广告宣传方式争揽业务的,多次劝告无效的,予以警告处分;凡违反规定,持有客户股票、债券或拥有与客户有其他经济利益关系的,限期改正,造成严重后果的,依法进行处理。
需要强调的是,有的事务所不是靠质量、靠信誉,而是依仗挂靠的政府部门的权势进行经营,或者采取发红头文件,或者请政府官员口头暗示。如果客户不从,则依仗挂靠的政府部门施加压力。公开宣称,办事务所的目的就是为挂靠单位“创收”。这样,不仅搅乱了会计市场,而且成为产生腐败的温床。对于这些仗势称霸的事务所,不管其挂靠哪个部门,均要依法清理,坚决予以取消。
在清理整顿过程中,我们将通过调查研究,对挂靠执法部门的事务所采取一定的限制政策。
(五)对事务所的财务会计账目进行检查
依法办理财务,是对会计师事务所、审计事务所的基本要求。清理整顿中,应该按注册会计师行业管理制度对事务所进行财务管理和会计核算方面的检查。对于没有设立会计账目、没有完整会计记录的事务所,应予撤销;对于违反国家财务制度,分光吃净,不讲积累,不提取风险基金、事业发展基金的,限期整顿。
同时,检查1996年、1997年上半年事务所在执行业务中,向政府有关部门、工作人员提供回报的金额,政府在职工作人员在事务所兼职、挂职的报酬金额,事务所向挂靠单位提供的回报(如管理费、利润分成、福利费开支、赞助等)金额。对于这些支出,只要事务所如实填报,不追究事务所的责任,按规定政策进行处理;如不如实填报,则承担相关责任。
清理1996年、1997年会费缴纳情况。关于会费问题已在1996年6月全国特别代表大会的工作报告中,十分明确地讲了:“两会的会费收支,在1995年度内各自清算,承担责任。1996年的会费,由联合后的中注协统一收取。原来按上年收入1%计算会费的,继续按1%上缴;原来按定额上缴的,继续按定额上缴。自1997年起,无论会计师事务所还是审计事务所,均按年收入1%的统一标准,由地方协会汇总后,统一向中注协缴纳。”这个原则没有任何可以变通的。缴纳会费,是章程明文规定了的每一团体和个人会员应尽的义务,不存在任何特殊原因,也不存在减、免,凡欠缴会费的师和所,一律不换发新证。
(六)检查涉外会计师事务所和常驻代表处
委托所在地的省级协会及深圳协会,代表中注协重点检查境外会计公司设立的常设代表机构是否违法从事了法定审计业务。这次检查中发现境外常驻代表处违法做了审计业务,除责令其停止违法活动,没收违法所得,处以一倍以上五倍以下罚款外,报经财政部批准,一律予以撤销,并在五年内禁止进入中国会计市场。凡自动改正的,可以从宽处理。对中外合作事务所,重点检查是否遵守财政部1996年发布的《中外合作会计师事务所管理暂行办法》第八条至第十八条的有关规定,如有违反,依据《注册会计师法》的相关条款进行处罚。对未经批准,擅自设立、或者变相设立的分支机构应予取缔。中注协将向有关的地区提供涉外会计师事务所及代表处的名单,并发财政部文件进行部署。
五、清理整顿既是提高发展的过程,也是解决问题、处理矛盾的过程
清理整顿是一项庞大的、复杂的工作,难免会出现这样或那样的问题,也难免产生各种矛盾,所以,我们应尽量发现问题,及早解决矛盾,将我们能够预见的问题和矛盾制止在萌芽状态,而不至于影响清理整顿的顺利进行。
在清理整顿中我们应该注意以下几个问题:
(一)加大事务所体制改革的力度,尽快形成自我约束、自我发展的良好机制
整个清理整顿工作必须与体制改革相结合。检查是治标,改制是治本。改制的核心是解决事务所的独立性。划分事务所体制是否合理的核心标准,是其能否在体制上保证执业的独立、客观、公正。
正如张副部长说的,改革既不能一刀切,也不能牵就现实。合伙所是《注册会计师法》规定的第一形式,是未来发展的方向,我们应该积极提倡。但大量的、主要的任务是对现有有挂靠单位的事务所应加快脱钩进程。所有挂靠政府执法机关的会计师事务所、审计事务所应加快脱钩速度;组建集团事务所应该适应经济发展规律,按执业需要进行组合,淡化行政色彩,禁止行政干预,反对行业垄断、地区封锁,组建集团事务所必须上水平、上档次、上规模;中外合作会计师事务所在三年内必须完成向国际成员所的过渡;已经批准为国际成员所的会计师事务所,应在今年内完全与挂靠单位脱钩,没有脱钩的,取消国际成员所资格。
根据1993年财政部发布的关于整顿会计师事务所的文件,所有挂靠单位,不得向事务所收取回报,不得收取“管理费”,不得参与事务所的利润分配。这些规定,仍然有效。
已与证监会商量,为了保证证券业务审计工作的独立性,为了让国际证券商承认中国注册会计师的签字,将决定:凡从事证券相关业务的事务所,应当一律与挂靠单位脱钩,凡有挂靠单位的事务所,取消从事证券相关业务的资格。
加速事务所内部体制改革,强化内部控制,理顺分配机制,严格执业要求,创造条件逐步实行国务院决定的“五放开”。
中注协将在总结深圳体制改革的基础上,制定全国事务所的体制改革方案。各地应根据本地区的实际情况,拟定本地区事务所的体制改革方案,并积极创造条件加速事务所的体制改革。
(二)加强协会建设,切实履行行业监管职责
认真贯彻执行朱副总理的指示,各级协会应在统一法律规范、统一执业标准、统一监督管理的基础上,切实履行对注册会计师、事务所的服务、监督、管理、协调的职能。
认真贯彻执行财政部、审计署1995年、1996年两次就联合问题发出的文件。重点检查:联合后的协会是否依法对社会审计进行了全行业的统一管理;联合后的常设办事机构运转是否正常;会计师事务所、审计事务所是否接受联合后的协会的统一行业管理;财政、审计机关的各个业务部门,是否通过注册会计师协会对社会审计行业进行监督指导,是否直接对事务所进行管理,是否对注册会计师协会日常工作进行不必要的干预,是否保证了注册会计师协会依法独立、正常开展各项工作。
对照《注册会计师法》第四条:“中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织,省、自治区、直辖市注册会计师协会是注册会计师的地方组织。”检查各地协会是否有违反的情况,特别是检查经财政部、审计署批准的《中国注册会计师协会章程》的遵守情况。重点检查:会员是否履行了应尽的义务,是否接受本会的监督、管理,是否按期交纳会费;常设办事机构是否照章运转,秘书长、副秘书长是否专职、尽职;秘书处各职能部门的设置是否合理、完备,人员的配备是否能对行业实行有效管理;在协会之外还有哪些部门、单位对注册会计师行业进行干预。总之,协会的常设办事机构是一个统一的机构,不应该再在秘书处内部划分势力范围,错误地提出某部门应该是财政的,某部门应该是审计的;这个部门你出正职、我出副职,另一个部门就要我出正职、你出副职。注协的人事必须统一管理、统一考核、统一安排,不应该再存在部门之分。大家都要同心协力,为了共同的事业,不再分你、我。
各地协会根据上述要求,在1997年内进行自我整顿,并在年底前将协会自我整顿的情况报中注协。
(三)依法接受财政、审计部门的监督、指导
根据《注册会计师法》第五条、《审计法》第三十条以及国务院有关决定,注册会计师协会应当依法接受财政、审计部门的监督、指导。监督、指导的内容,主要是有关方针、政策的贯彻执行,重要法规的制定;监督的形式,主要是通过协会进行;在日常工作中,遵照朱副总理的指示:“把对注册会计师、事务所的日常监督管理任务交由注册会计师协会去完成,”财政部、审计署已经作出有关部门不再直接对事务所进行管理、也不干预协会日常工作的决定,财政部的会计司、监督司都不再承担管理社会审计的任务,审计署也在1996年1月通知全国审计机关,有关社会审计的事情,与联合后的中注协联系,指导司也不再管理社会审计事务所。各级协会常设办事机构应当及时、主动向财政、审计机关的主要负责同志报告工作。
(四)努力改善注册会计师执业的社会环境
检查贯彻执行《注册会计师法》第六条情况:“注册会计师和会计师事务所依法独立、公正执行业务,受法律保护”。坚决贯彻国务院领导指示:“严格禁止任何部门、单位和个人非法干预注册会计师正当执业,严格禁止对注册会计师揭露违法行为施加影响。”
各地协会应主动争取与注册会计师执业相关部门的支持,反映注册会计师的正当要求。
各地可以逐级或越级向有关部门反映干预注册会计师正常执业的有关问题、部门、人员;对于违反《注册会计师法》的有关部门、人员,可以向主管财政机关提请法律制裁;对于越权干预注册会计师执业的违法行为,按《行政诉讼法》实施告诉。
(五)清理整顿要与日常工作相结合
清理整顿并不打乱日常工作的正常进行,可以与注册会计师年检、对事务所的质量检查结合进行。凡1997年度对1996年的任职资格、办所条件及执业质量的检查,均为有效。按照这次清理整顿的要求,缺什么补什么。1998年对1997年年度的检查,结合清理整顿进行,不再另搞一套。其他所有应该正常进行的工作,照常运转。
(六)没有联合的地区如何组织清理整顿
从实际出发,分三种情况:
第一,尚未发文联合的4个省级协会,回去后各自汇报,汇报的第一条就是如何加速联合;第二条就是原原本本地传达这次会议的所有文件、讲话,组织所有的师、所进行学习、动员;第三条按照统一布置,开展自查。在自查中,不应该加进自己的私货,不能够修改全国统一的布置,所有规定应填写的表格和数据,一张不能少,一笔不能缺。因为自查安排到年底,到年底不可能还不联合。所以,清理整顿工作在最重要的阶段,还是统一由一个协会来安排。
第二,已经联合办公的,应该把清理整顿作为主要工作来抓。组织足够的力量,做扎实工作,通过清理整顿,促进联合迈向新的阶段。
第三,已经发文、但尚未联合办公的,立即组织一个联合小组,对清理整顿工作统一进行布置。同时与联合的其他工作结合起来,该开代表大会的照开,该发证的照发,不允许再分别各自布置。中注协只对一个协会,即联合后的注册会计师协会。通过统一组织清理整顿,促进联合进一步发展。
(《注册会计师通讯》1997年第9期)
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