时间:2020-08-15 作者:江苏、浙江预算会计改革联合课题组
[大]
[中]
[小]
摘要:
虽然近几年来预算会计改革研究取得了重大进展,但在部分难点问题上争议仍然很大。为此,笔者拟提一些看法,供参考。
(一)单位预算内外资金是否要合并运行问题。在理论界和实务界要求对单位预算内外资金合并运行的呼声很高,但在改革过程中也是矛盾比较大的问题,是一个难点。其难就难在一个单位预算内外两块资金分别管理的格局形成日久,要想打破难度很大,同时两块资金合并运行后在会计处理上也存在一些需要进一步协调的问题。但是,我们认为,现行的两块资金分别运行格局存在问题很多,主要有:①把资金划分为预算内、外是特定财政体制的产物,是对某些有特定用途的资金在会计核算上所作的权宜处理方法,是一种财权划分方式,在统收统支财政体制和不完善的分灶吃饭的体制下是有其必要的,现在分税制财政体制已经实行,这样的划分已失去其意义;②把单位资金划分为预算内外两块,一个单位的资金割裂成两块,并分别执行两个不同的办法,在理论上是站不住脚的,实践上也不利于单位加强内部管理,不利于统筹安排资金,提高资金的使用效益,同时也为乱收乱支、过度刚化小集团利益和滋生腐败行为提供了温床;③不利于正确反映会计信息和实际收支情况,导致会计信息...
虽然近几年来预算会计改革研究取得了重大进展,但在部分难点问题上争议仍然很大。为此,笔者拟提一些看法,供参考。
(一)单位预算内外资金是否要合并运行问题。在理论界和实务界要求对单位预算内外资金合并运行的呼声很高,但在改革过程中也是矛盾比较大的问题,是一个难点。其难就难在一个单位预算内外两块资金分别管理的格局形成日久,要想打破难度很大,同时两块资金合并运行后在会计处理上也存在一些需要进一步协调的问题。但是,我们认为,现行的两块资金分别运行格局存在问题很多,主要有:①把资金划分为预算内、外是特定财政体制的产物,是对某些有特定用途的资金在会计核算上所作的权宜处理方法,是一种财权划分方式,在统收统支财政体制和不完善的分灶吃饭的体制下是有其必要的,现在分税制财政体制已经实行,这样的划分已失去其意义;②把单位资金划分为预算内外两块,一个单位的资金割裂成两块,并分别执行两个不同的办法,在理论上是站不住脚的,实践上也不利于单位加强内部管理,不利于统筹安排资金,提高资金的使用效益,同时也为乱收乱支、过度刚化小集团利益和滋生腐败行为提供了温床;③不利于正确反映会计信息和实际收支情况,导致会计信息失真,往往会造成误导舆论,同时也使国家宏观决策缺乏客观的会计信息依据。如教育经费问题,除国家预算安排的支出外,还有相当一部分的乡镇教育附加、地方教育基金、单位的创收收入、校办工厂的减免税等预算外支出等,如果预算内外合并反映,这些数字将会较为客观,政策决策也将建立在客观的会计信息之上。从正面来讲,预算内外资金合并运行不仅有利于加强单位的财务管理,对财政工作也是有利的。首先,统一核算后单位必须上报收支明细表,这样财政可以全面掌握单位的收支情况。各单位的“家底”一目了然,对于正确核定各单位的收支预算无疑是有帮助的。同时,在单位预算拨款不足时,预算外收入会“自动”形成“抵支收入”;其次,可以在一定程度上摆脱目前的财政被动局面,由于现在规定的“重点”比较多,许多支出项目的增幅都有要求,如果达不到这个标准,有关部门对财政发难是常有的事,如果统一核算了,可全面了解单位的资金状况,财政部门可以据此解释有关问题,被“责难”的情况可能会少得多;第三,预算内外统一核算后,可以消除单位管理上的重内轻外思想,预算外资金管理混乱的局面也会有根本好转;第四,统一核算后,单位必须编制综合财务收支计划,这个计划将为综合财政计划的编制打下基础。有的同志担心统一核算后实际支出数会大大高于财政拨款数,这个担心没有必要,因为现在财政决算中也包括了抵支收入,单位的实际支出数已不单纯是财政拨款。况且我们还可以在支出表上列出财政拨款数予以补充说明。基于上述认识,我们认为,实行预算内外资金合并运行是存小弊而得大利。
根据最近国务院《关于加强预算外资金管理的决定》,对单位通过市场活动取得的经营服务收入,不再界定为预算外资金,但必须依法纳税,应纳入单位的财务收支计划,实行收支统一核算。那么,这个问题就更加明确了。
(二)关于支出列报基础问题。现行制度规定,财政会计支出列报基础有两个,即财政拨款数和银行支出数。改革后的财政会计采用何种支出列报基础,目前有两种观点,一是对于包干使用的经费采用财政拨款数列报支出,单位采用实际支出数结账;另一种观点是继续沿用现行办法。两者分歧的焦点是是否要使用银行支出数。持前种观点的同志认为,目前我国财政对单位的经费已实行了全面包干,按预算拨出的经费已不可能收回,同时单位收到拨款后一般都随即进入了使用阶段,核算银行支出数已无实际意义。持后一种观点的同志认为,用银行支出数作为支出列报基础可以使支出的发生与列报处于同一时期,更为客观,并能了解单位经费支出的情况。我们认为,支出列报基础的选择,关键要看何种方法更能体现我国财政分配职能,更能客观地反映支出情况,从这一点上看,前者更为可行。首先,财政分配过程是从筹集资金开始到资金分配到社会经济各部门为止,资金进入单位后即进入单位微观资金运行系统,因此,预算资金拨出后即标志着财政分配的结束,财政支出也相应实现。其次,银行支出数并不能客观反映财政支出情况,容易形成虚假会计信息,误导决策。我们知道,目前财政分配给单位的经费基本上是比较紧的,不能完全满足各单位的资金需要,各单位还要用预算外资金弥补财政拨款的不足,而这部分支出是不列入银行支出数的,这样往往容易形成一方面资金缺口较大,而另一方面可能还有经费包干结余的奇怪现象,这种扭曲的会计信息不符合客观性原则。第三,支出实现的基本原则是资金在本环节(单位)的耗用,财政支出的实现要基于单位会计上报的银行支出数,理论上本来就无法解释。当然,实行限额拨款方式的单位又应另当别论,因为此时的资金虽已拨付有关银行,对单位而言只是存在一个使用限额,其资金从性质上讲支配权仍属财政,且下达给单位的限额与财政拨付给银行的资金往往是不一致的,因此以单位从银行的支款数列支具有一定的现实依据,这也是西方部分国家财政不按拨款数列支的主要原因。第四,按照现行大部分同志的意见,单位的资金要合并运行,如还要计算银行支出数,这个数字肯定不能正确反映,因为单位买酱油的钱与买醋的钱截然分开是不可能的,如一定要核算银行支出数,这数字只能是人为确定,这样,会计核算的严肃性将荡然无存。当然,实行以财政拨款数列支后,对单位预算资金运行情况实行监控是必要的,这属改革后的配套管理问题。
(三)资产减负债差额部分的名称确定问题。这个问题争论比较大,主要有三种观点,即净资产、基金、所有者权益。我们认为基金更为合适。理由是:净资产只是一个量的概念,而不能体现其本质,不能体现这部分资财属于主体可使用的资源这个本质属性,而且资产-负债=净资产,一边是资产,另一边是净资产,这个道理不太好理解,至少是科学性差一些。用净资产还有一个问题是,在某些特定情况下将会使人啼笑皆非,如当某级政府财政年终滚存结余为负数时,且其他净资产项目为零或小于上述负数,难道能说这级政府财政已是资不抵债了?这确实就不太好理解了。至于所有者权益,则是投资者对主体的盈余及剩余资财分配权,我们知道,非营利组织是不存在业主权益的,显然不适用。一些同志主张用所有者权益,实际上是抹煞了营利组织与非营利组织的界限。而基金则不然,虽然其容易与现行有关专用名词相混,但却能恰当地体现其本质属性。它不存在上述两种观点所具有的缺陷,而且词性上也属于中性词,单位会计的基金是各投资者(包括捐赠者)所投入的基金和单位的公益金、未分配结余等,具体可解释为:基金是指单位在建立时有关方面投入的资金、该单位在营运过程中接受各有关方面的投入(包括接受捐赠、政府追加投资、外单位投入等),以及单位在营运过程中自行积累资金等。财政会计的基金则是政府财政可分配的资金,如果是负数,则表明超分配的数额,需要用以后增加的基金来补偿。因此,这个概念很适合预算会计使用。
(四)预算会计的管理体制问题。这里所说的管理体制,是指对预算会计管理的权责制度而言。它包括两个方面:一是预算会计事务管理。即对预算会计的考核、评价,对预算会计人员的资格考试、考核,对预算会计人员的培训、评优、奖惩等。这是一个牵涉到全国各级政府、机关事业,牵涉到180万预算会计人员的大事。由于没有一个专责管理的部门,有的由这个部门管,有的由那个部门管,有的没有人管,有的争着管,不利于调动预算会计人员的积极性,不利于预算会计水平的提高,不利于预算会计行为的规范。二是会计制度管理。即对预算会计准则、制度(含行业的制度)的修订、修改、审定、废除的管理。从预算会计制度看,各行业自订制度,1988年以前就是一个“群雄割据”的局面,1988年出台了全国统一的单位会计制度,但由于管理制度没有确立,“群雄割据”的局面仍未改变,几十个制度仍我行我素,指标不同,口径各异,会计信息质量低下,缺乏可比性、汇总性,起不到宏观信息控制的作用。现在,预算会计总的改革方案尚未出台,某些行业的会计制度却争着出台,这种情况如不及时解决理顺关系,新的预算会计制度和准则即使出台,仍将复趋于混乱。从预算会计人员看,在现行体制下,他们的劳动成果和学识水平,由于管理体制未能明确而得不到应有的确认。预算会计要掌握企业会计的“相关知识”才能获得相应的职务资格,有些地方把预算会计排斥在会计人员评优活动之外或仅作为陪衬,严重地挫伤了他们的积极性,这是极不利于预算会计的发展和提高的。我们意见:鉴于建国以来形成的预算会计由预算部门管理的现实,建议有关预算会计的管理工作,由预算部门统一归口管理,并加强这方面的力量,使之适应这个繁重的任务。
(摘自《预算会计》1996年第9期)
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号