时间:2020-08-15 作者:于革胜
[大]
[中]
[小]
摘要:
公司制是现代企业制度的典型形式。近几年来,我国公司制企业日益增多,国有企业实行公司制改建的步伐也明显加快,为建立现代企业制度进行了有益的探索。但是,从实际情况看,国有企业在公司制改建中,还存在不少问题,有些做法很不规范,特别是有关财政、财务政策问题,已经成为目前的矛盾焦点。如何研究解决这些问题,规范国有企业公司制改建中的财务行为,已刻不容缓。
一、关于公司制企业管理体制及产权关系问题
国有企业实行公司制改建,应按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求,依据《公司法》的规定,建立新的管理体制和监督制约机制。但是,在实际工作中,不少改建后的公司管理体制不顺,监督制约机制不健全,产权关系不明晰,仍留下传统体制下的国有企业的痕迹。例如改建后的公司普遍与政府部门有行政隶属关系,行业主管部门和其他行政管理部门继续对公司行使行政管理职能,董事会和总经理仍由上级有关部门任命,公司需继续向行业主管部门交纳管理费等,与改制前没有本质区别。企业内部虽然在形式上也都建立了股东会、董事会、监事会,确立了股份公司的国有资产投资主体(如集团公司等),但投资主体与股份公司的关系很不明晰,集团公...
公司制是现代企业制度的典型形式。近几年来,我国公司制企业日益增多,国有企业实行公司制改建的步伐也明显加快,为建立现代企业制度进行了有益的探索。但是,从实际情况看,国有企业在公司制改建中,还存在不少问题,有些做法很不规范,特别是有关财政、财务政策问题,已经成为目前的矛盾焦点。如何研究解决这些问题,规范国有企业公司制改建中的财务行为,已刻不容缓。
一、关于公司制企业管理体制及产权关系问题
国有企业实行公司制改建,应按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求,依据《公司法》的规定,建立新的管理体制和监督制约机制。但是,在实际工作中,不少改建后的公司管理体制不顺,监督制约机制不健全,产权关系不明晰,仍留下传统体制下的国有企业的痕迹。例如改建后的公司普遍与政府部门有行政隶属关系,行业主管部门和其他行政管理部门继续对公司行使行政管理职能,董事会和总经理仍由上级有关部门任命,公司需继续向行业主管部门交纳管理费等,与改制前没有本质区别。企业内部虽然在形式上也都建立了股东会、董事会、监事会,确立了股份公司的国有资产投资主体(如集团公司等),但投资主体与股份公司的关系很不明晰,集团公司的董事长、总经理一般都同时兼任股份公司的董事长和总经理,所有者职能和经营者职能集于一身,而且集团公司和股份公司的管理机构和人员也是合一的,即一套人马、两块牌子,集团公司对股份公司很难起到监督和制约作用。特别是有些集团公司本身就是行政管理机构,如:某市水泥厂改组为股份公司后,原来的建材局改为集团公司,作为股份公司的控股公司,但集团公司的董事长、总经理仍是政府行政官员,而且还兼任股份公司的董事长和总经理,很不规范,造成新的政企不分、政资不分、权责不清。
造成这一问题的根本原因在于没有理顺产权关系。因此,在国有企业公司制改制中,要抓住政企职责分开这个中心环节,从理顺产权关系入手,建立一种符合公司制企业运行规律、管理科学的规范化管理体制。对国家而言,政府部门必须实现国有资产所有者职能与社会管理职能分开,实现出资者所有权和企业法人财产权分离;对企业而言,则应严格按照《公司法》规定和建立现代企业制度的要求,根据权力机构、决策机构、执行机构和监督机构相互独立、相互制衡和相互协调的原则,建立由股东会、董事会、经理层和监事会组成的公司治理结构,并通过公司章程确定权责,各司其职,科学管理,转换机制。要做到这一点,首要问题是确定国有资产的投资主体,并明确各方面的权责,即投资主体只享有股东权益,并对国有企业保值增值负责,不得行使政府管理职能;政府部门要通过经济杠杆、法律法规等规范、引导企业行为,不得干预企业生产经营活动;企业则应按照市场经济要求开展生产经营活动,行使法人财产权,真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。
二、关于防止国有资产流失问题
目前国有企业在公司制改建中普遍存在国有资产流失问题,特别是在资产评估确认和折股中国有资产流失比较严重。一是资产评估范围和标准差异较大。土地使用权、商标、商誉等无形资产,大都没有进行评估,有的虽然做了评估,但随意性大。如某市医药股份有限公司和客车集团股份有限公司都是地处市区,前者评估价值3.6元/m2,后者200元/m2,相差55倍。二是评估确认上把关不严。在资产评估中,对企业各项财产损失,包括资产盘亏、毁损、报废、潜亏和明亏挂帐、利息挂帐以及福利费超支等,不区分原因和性质,一概冲减国家资本金;还有的企业评估结果经确认后又作调整,如西南某药业股份公司,要求对资产评估结果进行调整,结果调减国家资本金1000万元。三是折股不规范。由于受国家批准的股票额度限制,改组中企业只能将经营性资产的一部分折股,其余部分有的无偿占用,有的实行有偿占用,按折旧率以租赁费或占用费形式上缴集团公司。例如,某市轴承厂净资产评估结果6.06亿元,折股部分只有1.5亿元,其余部分均以租赁方式投入股份公司使用。由于资产有偿占用都是有期限的,而且租赁费率或占用费率偏低,集团公司只能收回本金甚至有的本金都收不回来。实际上,这部分资产同样是国家投资,也同样在股份公司中创造着效益,但这部分国有资产权益被改组后的股东共享了。四是资产评估基准日到股份公司正式运作期间的资产增值,包括资产投入和企业盈利,一般未进行追加评估,多数也未作帐务处理。据调查了解,目前除个别地区规定税后利润部分上缴财政外,绝大多数地区的企业资产增值均转为股份公司的资产增值,造成国有资产流失。
防止国有资产流失是在国有企业公司制改建中必须坚持的一条重要原则。国家有关部门必须完善资产评估确认的法规,统一评估范围,明确作价原则和标准,严格评估确认的法定程序,加强资产评估机构的管理工作,减少评估及其确认的随意性。对改建中清查出的各项资产损失要进行分类,区别原因和性质,确需冲减国家资本金的,必须经过财政部门审核批准,并以此作为确认评估结果的依据;凡是应体现改建后公司损益的,不得冲减资本金。要规范折股办法,进一步明确折股的基本原则,防止折股过低。国家对股本规模的控制应与公司制改建的审批结合起来,把控制股本工作放在审批之前,凡是具备条件并经批准改建为股份公司的,则不宜再控制股本规模,更不要搞平均分配,避免企业改建中只有小部分资产折股而大多数资产采用租赁等有偿使用的做法。对确需实行租赁办法的,国家也应在资产有偿使用费率上作出原则规定,一般不应低于折旧率和银行贷款利率之和;对评估基准日到股份公司正式运作间隔期间的权益,要追加评估,即使不追加评估,也应明确相应的财务处理。可以考虑,在此期间增加的净资产原则上应上缴财政部门,也可经财政部门批准暂留给企业待折股时转作国家股,如为净资产减少,则可以用以后年度国家股应分得的股利予以弥补,从而堵住国有资产流失。
三、关于非经营性资产的分离问题
非经营性资产分离问题是国有企业公司制改建中绕不开的难题。在企业改建中,各地区普遍把非经营性资产剥离作为公司制改建的必要条件,但长期以来国有企业办社会是自成体系的,非经营性资产与企业有着极强的依赖关系;特别是远离城市的企业,后勤服务设施更加齐全,且收费较低,有的甚至是无偿的,实际上是职工的隐形收入。如果彻底分离,一下子推向社会,不仅社会没有能力接收,而且企业职工在感情上、自身利益上也难以接受。因此,非经营性资产分离是国有企业公司制改建过程中的一大难题,目前还没有发现把非经营性资产完全推向社会的。其做法有的是帐上分离,实未分离,既不办理移交手续,也不另设机构管理,资产管理和费用支出仍由股份公司承担;有的将非经营性资产分离出来成立独立法人,政府委托股份公司代管,由股份公司支付定额补贴;但多数是把非经营性资产划给集团公司,集团公司与股份公司形成优惠服务关系,对集团公司的费用差额由股份公司给予一定的补贴。严格地讲,上述分离办法并未实现非经营性资产的彻底分离,既没有完全社会化,也没有移交给政府部门管理,只是把原来的一户企业分离成两户企业,把非生产性资产“分离”给了原国有企业。特别需要引起注意的是,国有企业在公司制改建中,一般都是把最具有活力、直接创造效益的基本生产部门和能够实行以收抵支或有盈利的辅助生产部门划归股份公司,把一般性的辅助生产部门和非经营性资产分离出来,把富余人员和离退休人员分离出来,有的还把债权留下、债务分离出来,社会性的负担和包袱都甩给原国有企业或集团公司,而且分离出来的国有企业还要为改建后的公司提供优惠的有偿服务。其结果是改建了一个效益好的股份公司,满足了社会股民的高回报愿望,而分离出来的则是一个负担沉重,难以自我维持生计的国有企业,需要股份公司给予基本补贴。也就是人们常说的一个企业“死一半、活一半”。从长远看,分离出来的国有企业将会更加困难,目前有些股份公司以影响股民利益为由,要求取消对分离出来的国有企业或集团公司的补贴,问题和包袱最终将会推给社会,推给政府。
国有企业办社会问题有非常复杂的历史原因,是多年积累下来的,实践证明想通过企业改建彻底解决这些问题是不现实的。因此不宜笼统地把分离作为公司制改建的前提条件。在下一步公司制改建中应坚持几条原则:一是要坚持自愿的原则,既要考虑社会化的条件是否成熟,也要考虑财政及各方面的承受能力,充分协调,不能强行分离;二是实事求是,区别对待,有条件分离的,先行分离,不具备条件的暂不分离,逐步过渡;三是在分离中必须兼顾各方利益,不能单纯为了满足股民的高回报意愿,而损害国家利益,把包袱都留给原国有企业和政府。一般而言,招待所、宾馆、疗养院等应尽可能分离,成为独立法人,自主经营、自负盈亏,也可以出售,完全按照市场机制实行社会化有偿服务。企业托儿所、幼儿园、职工医院等,应根据企业具体情况而定,具备条件、能够实现自收自支的,可以分离;但确实不具备条件,而且与企业有极强的依赖关系的,暂由股份公司管理,不宜分离。企业职工大学、中专、技校等职业学校,主要是为企业培养人才,如确需保留的,应按照“谁受益、谁付费”的原则,学校经费以用人单位负担为主,个人负担为辅,逐步实行社会化。企业所办的中小学等基础教育以及公检法等机构原则上应移交政府管理,但需与当地政府充分协商。移交政府管理的,其经费支出,可以采取过渡办法,基数部分由企业继续负担,增量部分由当地政府负担。确实暂难移交政府管理的,可由股份公司负担,或由原国有企业负担,股份公司给予适当补助。总之,要实事求是地处理好企业非经营性资产的分离问题。
四、关于公司制企业与分离企业的财务关系问题
国有企业在公司制改建中,目前大多采取分立式改建方式,一部分改建为公司制企业,另一部分分离出来,成立集团公司或实业公司。由于企业改建中集团公司或实业公司和股份公司都是双重机构、一套人马,使资产实际占用和管理费用难以划分;同时,由于供水、供暖、供电统一网络,相关的管理费用和财务费用也难以划分,普遍存在公司制企业与分离出来的国有企业分帐不清、财务关系很不明晰的问题。如某钢厂把大部分的基本生产分厂改建为股份公司后,原企业作为国有控股公司,虽然两个企业分别建帐、分别核算,但两个企业的管理机构和人员是合一的,原企业的财务处又是股份公司的财务部,不员不变,既负责老企业的财务,也管理股份公司财务,管理机构的费用按不同处室分别由老企业和股份公司负担,很不规范。同时该厂还把部分基本生产分厂和所有的辅助生产分厂以租赁的形式租赁给股份公司占用,虽然该厂提出了“直接费用直接计入、共同费用按照销售额和贷款属性分配计入”的处理方法,但只是一种估算办法,很不准确,而且没有租赁部分为股份公司提供的劳务、服务,仍沿用老办法,作为内部往来核算,漏洞很大。从目前情况看,这种分帐不清、“一锅煮”的做法带有普遍性,如不理顺财务关系,将会成为国有资产流失的隐患和财政收入流失的“漏斗”。
在企业公司制改建中,应严格划分和理顺公司制企业和原企业的财务关系。一是公司制企业和原企业应严格划分债权、债务。企业债权、债务应根据企业分离的情况和分离资产的性质界定。各级财政部门要对企业债权、债务的清理和处理情况进行严格审查,不得在改建中将债务全部转嫁给原国有企业;二是公司制企业与原企业的业务往来应严格按照独立企业之间的业务活动和市场价格结算,收取或支付价款,实行完全的社会化服务。对以“内部往来”进行结算和核算,转移收入、逃避税收的,主管财政机关有权按国家规定进行调整,并按违反财经法规处理;三是公司制企业与原企业管理机构和人员应当分开,严格划清各项费用支出。凡是“一个机构、两块牌子”,没有实行机构、人员分开的,要限期分开,有关管理费用的分摊应报主管财政机关核定;四是公司制企业和原企业应当按照资产、债务分开,收入、费用分开的原则严格分帐,建立新帐,认真执行国家财务制度规定,正确进行经济核算和财务核算,分别编制企业财务会计报表。
五、关于公司制企业所得税率问题
实行新税制以后,按规定除已批准在香港上市的九家公司继续执行15%所得税率外,其余股份制企业包括新批准到香港上市的公司均统一实行33%的所得税率。由于法定所得税率不统一,而且经济特区的所得税率是否统一改为33%至今尚未明确,各方面反映强烈,认为新税制仍未实现公平竞争。从实际执行情况看,在上海、深圳上市公司仍要求实行15%的所得税率,各省市为了增强本地企业在股市的竞争力,互相攀比,除少数股份制企业实行了33%的所得税率外,大都报经省市领导批准,仍实行15%的所得税率,还有些公司执行24%的所得税率,比较混乱。所得税负不公平,影响了公司之间股东的投资回报水平,使非上市公司缺乏投资的吸引力。特别是原实行投入产出总包干的国有企业,改建为股份公司后,名义税率虽为33%,但实际上缴一般仍维持原承包办法。由此出现规范的公司制形式,其所得税制度反而最不规范的不正常现象。
规范的企业制度,应执行规范的所得税制度。目前改建后的公司所得税率不统一,根源在于国家允许已批准在香港上市的九家企业实行15%的所得税,以及对经济特区企业所得税率迟迟未予明确。建议国家下决心把企业所得税率统一起来,不管是在海外上市的公司、国内上市的公司,还是非上市公司;不管是新组建的公司,还是国有老企业改建的公司;也不管是内地企业改建的公司,还是经济特区企业改建的公司,均应执行统一规范的33%所得税率,所得税率低于33%或实际执行承包办法的,均应纠正过来,严肃税法,体现公平竞争。
六、关于国家股股利的收缴问题
按规定,公司的红利分配,应根据同股同利原则由董事会确定。新改建公司一般都设立了董事会,但在红利分配中,一般以满足社会股民利益为第一位,忽视国家股利益,有的在思想观念上仍停留在国有企业阶段,把国家股红利的收取与国有企业上缴利润等同起来,对国家股按股分红有抵触情绪。目前除个别地区对极少数企业收取了部分国家股红利外,绝大部分省市国家股红利分文未得。具体做法是,有的只分配法人股和个人股股利,国家股股利暂挂在“未分配利润”,留在公司无偿使用;有的只是交给作为控股公司的集团公司,而集团公司仍为国有企业,税后利润不上缴;有的转作借款,协议按银行利率付息,实际上很难做到;还有的采取配股方式,由于财政部门没有财力投入只得放弃,造成国有股比例下降,如沈阳金杯公司1992年国有股本比例为64.9%,由于放弃配股权,到1993年下降为62.4%。
国家股红利是国有资产权益,必须与法人股和个人股一样分配红利,不允许以任何方式侵蚀国有股权益,违背同股同利原则。有些同志以国有企业税后利润实行暂不上缴办法为由,拒绝上缴国家股红利是没有道理的。因为第一,同股同利是股份经济的一条基本原则,国家股按股分红是天经地义的;第二,国有企业税后利润实行不上缴办法,只是过渡措施,主要是为了解决国有企业暂时困难,不能作为不上缴国家股红利的依据;第三,国有企业在公司制改建中大多把效益好、最具有活力的基本生产车间改建为股份公司,一些非经营性资产和包袱留给了原国有企业,而原国有企业的困难还要财政解决,如果国家股不分配红利,国家也没有资金来源。为了加强国有资产权益的收缴工作,财政部、国家国有资产管理局和中国人民银行按照《预算法》规定,于1994年已联合颁发了《国有资产收益收缴管理办法》,明确了同股同利的原则和国家股红利收缴办法。对直接由政府部门持有的国有股红利由股份公司直接上缴财政部门;由持股单位即集团公司、控股公司持有的国家股红利,应由持股单位将国家股红利全额上缴国库。各地区、各部门应严格按照国家统一规定做好国家股红利的收缴工作,把国家股红利收入纳入国家资产经营预算,在财政列收列支,专项用于国有资产再投资以及解决非经营性资产分离后的国有企业经营困难。
七、关于离退休人员经费问题
离退休人员费用包括两大部分,一是离退休人员离退休金,二是离退休人员的医疗费等费用支出。企业改组后,离退休人员都分离给原国有企业,目前,劳动保险部门返回的离退休金和实际支付数有较大差额,医疗费等费用支出也很大,而原国有企业包袱沉重,离退休人员的经费难以妥善解决。从实际情况看,改建后离退休人员的费用一般都采取从国有股红利中支付的办法,其理由是,改建前的离退休人员应由国家负担,不应由改建后的全体股东负担。但是,以国家股红利负担离退休人员经费只能治标不能治本,实际上很不稳妥:一是红利分配具有不固定性,不一定能满足长期性、固定性的离退休费支付的需要;二是股份公司如微利或亏损,不能分配红利的,其经费就没有来源;三是如果国有股转让了,按照现行做法,离退休费将难以解决。
离退休的安置要和社会保障制度结合起来。改建后的公司离退休工资统筹可先行社会化,上交劳动保险机构或财政部门专户管理、调剂使用,由劳动保险机构或银行代发,财政部门对资金的管理和使用进行监督、审计。同时,应尽快改变目前的养老统筹办法,扩大统筹范围,把离退休人员的医疗费和其他费用全部纳入养老统筹范围,实现离退休人员的社会化管理,从根本上解决问题。在目前养老统筹办法未彻底改革前,可采取过渡办法,对分离退休人员的医疗费及其他经费,按照公司制企业和原国有企业的职工人数比例,合理分担。如果全部由原国有企业负担,公司制企业应给予适当补贴,但不能直接侵蚀国家股红利。
八、关于财政部门对国有企业公司制改建的财务管理问题
国有企业进行公司制改建难度很大,特别是新旧体制对接中有关财政、财务问题是目前普遍反映的难点问题,但公司改建审批工作,普遍是以体改委为主,国有资产管理部门和工商行政管理部门负责清产核资和工商注册登记,向社会发行股票则由证监会审批,财政部门一般没有参与,即所谓前因不明。从企业改建工作本身看,涉及财政、财务问题很多,如非经营性资产剥离问题,分帐及财务关系的核定,有关债权债务的划分和各项资产损失的处理,资产评估调帐的处理,资金筹集和管理,所得税政策和红利分配、使用等。这些问题都是财政职权范围内的工作,是其他部门和机构不可替代的。但是,在审批企业公司制改建的过程中,有的部门随意答复处理企业的财政、财务问题,有的甚至由会计师事务所等中介机构进行处理,造成改建后的公司财务管理很不规范,一事一议的现象比较普遍,使得同一个问题不同的地区处理方法不同,即使同一地区不同的企业处理方法也不一样。一旦问题暴露,事后再找财政部门解决,财政部门在公司改建工作中处于十分被动的地位。因此,进一步改进和完善公司改建工作,亟需明确财政部门的管理地位,要象建立现代企业制度试点一样,财政部门要作为一个重要成员单位,参与改建工作的全过程。目前财政部正在抓紧制定国有企业公司制改建中有关财务问题的处理办法,将对有关的财政财务问题作出明确规定,并明确财政部门的管理职责,从而规范国有企业在公司制改建中的财务行为,防止国有资产流失,加强和规范财政、财务管理,确保公司制改建工作的顺利推进,促进现代企业制度的建立。
(《财务与会计》1995年第2期)
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号