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预算会计是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业、行政单位收支预算执行情况的专业会计,它是预算管理重要的组成部分和基础工作。自建国初期以来,财政部在预算会计核算制度的设计和管理上就区别于企业会计,是不同于企业会计的两大会计体系之一。新中国预算会计经过40多年的工作实践,建立和培养了一支百万大军,形成了符合我国国情的一套预算会计理论和方法体系,在做好预算收支执行,加强预算管理,完成和实现各级预算收支任务中发挥了重要作用。
一、预算会计的特点、体系和作用
(一)预算会计不同于企业会计,有各自不同的特点
预算会计同企业会计虽然都是经济管理领域的重要基础工作,但它们有各自不同的特点:
1.组织体系不同。预算会计的组织体系同国家预算的组织体系相适应,形成了一个以预算执行为中心的统一领导、分级管理的核算体系。企业会计则以行业部门为系统,形成企业为核算单位的经济核算体系。
2.核算范围不同。预算会计既反映财政资金的收支活动,也反映企业的缴款和拨款、既反映行政、事业单位的非生产支出,也反映企业用于基本建设、挖潜改造和国拨流动资金等扩大再生产的支出。企业会计则反映本企业...
预算会计是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业、行政单位收支预算执行情况的专业会计,它是预算管理重要的组成部分和基础工作。自建国初期以来,财政部在预算会计核算制度的设计和管理上就区别于企业会计,是不同于企业会计的两大会计体系之一。新中国预算会计经过40多年的工作实践,建立和培养了一支百万大军,形成了符合我国国情的一套预算会计理论和方法体系,在做好预算收支执行,加强预算管理,完成和实现各级预算收支任务中发挥了重要作用。
一、预算会计的特点、体系和作用
(一)预算会计不同于企业会计,有各自不同的特点
预算会计同企业会计虽然都是经济管理领域的重要基础工作,但它们有各自不同的特点:
1.组织体系不同。预算会计的组织体系同国家预算的组织体系相适应,形成了一个以预算执行为中心的统一领导、分级管理的核算体系。企业会计则以行业部门为系统,形成企业为核算单位的经济核算体系。
2.核算范围不同。预算会计既反映财政资金的收支活动,也反映企业的缴款和拨款、既反映行政、事业单位的非生产支出,也反映企业用于基本建设、挖潜改造和国拨流动资金等扩大再生产的支出。企业会计则反映本企业、本行业、本部门生产、流通领域里的资金周转和成本核算、盈亏核算以及同国家预算的缴款和投资关系。
3.会计结帐基础不同。预算会计实行收付实现制,以准确及时地反映预算执行情况。企业会计则实行权责发生制,以准确地核算企业的成本和盈亏。
4.会计核算的要求不同。预算会计只核算预算收支,一般不以盈利为目的进行盈亏核算;企业会计则通过核算生产、供应、销售诸环节的资金的运用,核算成本的升降和经营成果的好坏。
5.采取的记帐方法不同。现行预算会计一般采用资金收付记帐法,企业会计一般采用借贷记帐法。
(二)我国预算会计已形成一套完整的预算会计组织体系和管理体系
在预算会计中,总预算会计按照一级政权一级财政的原则,分为中央、省、市、县、乡五级。单位预算会计根据国家行政事业机构建制、经费领报关系和预算管理层次分为三级:即主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。每一级总预算在同级政府的财政机关设立一级总预算会计;在有独立单位预算的国家机关、社会团体和其他单位都设立单位预算会计,它们是同级总预算会计的横向分支。总预算会计和单位预算会计是预算会计体系的主要组成部分,它们分别是负责反映、核算和监督本级总预算执行以及单位预算执行工作的专业会计。
另外还有国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计,它们负责预算资金的收入、拨出和留解,税收收入的解缴和基建款的拨付,参与各级总预算的执行,并对其进行反映和监督,是预算会计体系不可缺少的重要组成部分。财政总预算会计对国库、税收和基建会计中有关预算会计核算业务,负有组织和协调的责任。
(三)预算会计在预算管理中发挥重要作用
预算会计的重要作用,主要体现在“核算、反映、监督、参与”八字之中:一是预算会计通过对预算执行情况的核算、分析和反映,向各级领导提供各项财政收支数据,是国务院和各级人民政府进行财政经济形势分析、预测、研究和决策的重要依据,如果这些数据不真实、不准确,将会导致领导错误判断后的决策失误,造成不良后果;二是预算会计通过经常的、大量的会计信息,反映国家的各项方针政策的贯彻落实情况,通过对会计凭证审查、帐务核算和报表反映,监督预算收入是否及时足额入库,是否符合政策,有无“跑、冒、滴、漏”,检查支出是否符合财政、财务制度,有无铺张浪费和违反国家财经纪律的行为,保证党和国家各项方针政策的正确执行;三是预算会计通过参与管理,了解预算安排情况,掌握预算收支的变化规律,针对国库库款的余存情况,合理调度财政资金,调节财政资金的供需平衡,保证各项必需的资金及时到位,有利于促进国家预算任务的顺利实现。
二、预算会计历史沿革的回顾
新中国建立40多年来,预算会计经历了一个不断实践、不断总结、不断改革创新、不断开拓前进的历程。新中国预算会计历史上经历过三个重要发展时期。即建国初期和“一五”计划时期、1962年至1965年国民经济调整时期、1978年底到1995年底的改革开放时期。这三个重要发展时期是预算会计的起步、恢复、稳定和发展的三个阶段。预算会计在发展过程中虽也遇到“大跃进”和“文革”10年的两次曲折和干扰,但总的来讲,在党中央、国务院及部门领导的重视、关怀和支持下,通过广大预算会计人员的共同努力,取得了很大的成绩,创建并逐步完善了预算会计制度,提高了预算会计核算和管理水平,加强了预算会计队伍建设。预算会计工作基本上保证了国家经济建设和社会发展的需要。
(一)预算会计工作的第一个重要发展时期(建国初期和“一五”计划时期)
这个时期创建了独立的中国预算会计体系和制度,为建立统一的社会主义预算会计框架和组织体系打下了良好的基础,是我国预算会计工作的起步阶段。
从新中国成立起,会计工作就受到党中央和国务院领导的高度重视。财政部在会计体系和制度的建立上,吸收了一些专家和知名人士的积极建议,完全摆脱了旧政府的原有模式,改革了建国前解放区实行的“供给型”会计,专门设计组成了一个区别于企业会计的预算会计体系,逐步建立了全国预算会计工作的正常秩序。在“一五”时期的后几年,因国家经济管理借鉴苏联经验,在预算会计制度建设上也曾一度学习照搬,直到60年代后才真正摸索总结形成了中国特有的预算会计制度。
1.建立了两个暂行预算会计制度,为确立我国计划经济时期预算会计制度框架打下了好的基础。1950年,财政部根据中央人民政府政务院(国务院的前称)相继公布的《预算决算暂行条例》和《中央金库条例》中有关各级总预算和单位预算体系的原则,提出了建立社会主义预算会计体系的设想,于同年10月召开了第一次全国预算会计和金库制度会议。会后制发了各级财政机关适用的《各级人民政府暂行总预算会计制度》和各级各类事业行政单位适用的《各级人民政府暂行单位预算会计制度》,以及《中央金库条例实施细则》。两个暂行预算会计制度对核算范围、会计科目等内容作了统一规定:①确定了预算会计的名称和核算范围。制度首次明确了我国政府会计的名称叫“预算会计”,并规定了各级财政机关核算总预算执行的会计叫“总预算会计”;各级行政事业机关核算单位预算执行的会计为“单位预算会计”。制度中除了明确对预算收支进行统一核算外,对预算外的收入和支出还设有单独科目进行核算,并接受财政部门或上级机关的监督。②统一制定了预算会计核算的会计科目。将会计科目划分为岁入、岁出、资产、负债和资产负债共同类五大类。③统一规定预算会计年度采用历年制,以公历一月一日起至十二月三十一日止为一个会计年度。④统一规定预算会计采用复式记帐原理。⑤统一规定预算会计的记帐基础为收付实现制,对收入的核算采用收入划期制(即一切财政收支调拨均以十二月三十一日止为截止期)。⑥统一规定了会计报表的格式,会计报表的编制基础分为“报到”及“划期”两种。⑦确定了总预算会计的职责。制度中明确在预算会计体系内,总预算会计负有指导和监督的职责。各级人民政府的总会计,在业务处理及制度实施上,应受其上级总会计的指导和监督。同时还明确,总预算会计对征解会计、金库、粮库、物资库会计和单位预算会计及所属总会计负有指导和监督责任。
2.在完善和健全制度建设上做了以下工作:①1952年,政务院发布了《关于统一处理机关生产的决定》,将预算外资金纳入预算管理。财政部为此制发了《关于暂行单位预算会计制度中废止预算外收支科目》的办法;②1953年,在全面学习借鉴苏联的计划经济管理模式的形势下,财政部在苏联专家的帮助下,对总预算会计制度规定的总则、会计科目、会计报表等进行了全面修订,会计科目由原五类改为资产和负债两类;③1954年,为了加强对事业经费开支的管理,财政部制发的单位预算会计和政府总预算会计的文件中,明确规定对单位的事业费部分实行定员、定额管理;同年,为了加强对各单位的财政资金开户管理,财政部制发了单位预算会计制度,对中央级各单位预算机关在银行存款开户作出规定;④1956年、1957年会计制度相继更名。单位预算会计制度由《各级国家机关单位预算会计制度》改名为《中央机关单位预算会计制度》;各级地方机关单位预算机关适用的会计制度改名为《各级地方单位预算会计制度》;
3.“一五”时期还抓了业务培训,改革了记帐凭证和会计列报基础。1954年学习借鉴苏联经验,在东北大区和上海市试行“银行执行国家预算出纳业务”(后未实行);1956年财政部开办了总预算会计培训班,加强了会计人员的业务培训,并在全国普遍推广。同年还改革了记帐凭证,由“收”“付”传票改为记帐凭单,总预算支出的数字列报基础也改为按“银行支出数”列报。
4.为做好预算管理工作,制发了与预算会计工作密切相关的国库工作文件。1950年中央人民政府制发了《中央金库条例》,在《条例》中明确规定:“为统一国家财政收支设立中央金库,各级金库均由中国人民银行代理,金库的支配权,统属中央人民政府财政部。”1957年,为了简化预算拨款事务,便于机关用款,避免预算资金积压,减少金库的帐务手续,财政部发出《改进中央级经费拨款手续的通知》。对中央级经费(包括行政费、事业费、流动资金和国家物资储备资金)的拨款方法,由拨付现款方法,改为拨付限额方法,各机关凭财政部核定的用款限额通知,在各级人民银行开户使用。
(二)“大跃进”时期(1958年至1960年)
由于经济工作在指导思想上的“左”倾错误,使预算会计工作和其他工作一样发生了缺点和错误。会计规章制度上的“大破大立”,使许多行之有效的或只有某些缺点的规章制度,都“破”掉了,形成了无法可依、无章可循的局面。在改革方向上,随着经济体制的变化,提出了“彻底放权,大力简化”的要求,业务主管部门放松了预算会计基础工作的管理,下放了一部分制度的制定和管理权限。在“要算政治帐,不算经济帐”错误口号的影响下,工作指导严重失误,使会计工作遭受挫折,造成单位帐目混乱,家底不清,会计数字不实,宏观管理决策缺乏可靠依据,一些单位会计机构被撤并,会计人员下放。放松会计的管理和监督后,到处出现损失浪费,使国家经济发展遇到了许多困难。
(三)我国预算会计工作的第二个重要发展时期(1962年至1965年)
这段时期,预算会计工作恢复了正常秩序,是预算会计工作恢复和稳定阶段。党中央针对“大跃进”中的失误,明确指出“办经济离不开会计,经济越发展,会计越重要”,并采取了有力措施,纠正了一些错误做法。1962年5月,根据刘少奇同志提议,由财政部与中国人民银行联合召开第一次全国会计工作会议;同年年末,周恩来同志亲自审阅批发了新中国第一个会计法规—《会计人员职权试行条例》;1965年,根据上述指示和文件精神,财政部召开了全国预算会计工作会议。由于党中央、国务院领导的关心和支持,财政部加大了会计工作的力度,迅速扭转了预算会计的混乱局面,整顿和健全了预算会计工作制度,稳定了会计队伍,加强了会计监督。这段时期主要抓了制度改革和队伍建设两件大事。
1.从实际出发,积极稳妥地改革预算会计制度。改革预算会计是调整时期预算会计工作的一件大事。这次预算会计制度改革的内容,是在1965年的全国预算会计工作会上确定的。会议不仅恢复了被大跃进搞乱的预算会计秩序,而且对建国17年的预算会计理论和实践经验进行了总结,是预算会计建设的重要转折点。通过会议讨论,统一了思想,明确了以下几个问题:①改革的指导思想。必须贯彻执行“发展经济,保障供给”和“勤俭建国,勤俭办一切事业”的方针,以及坚持“有多少钱办多少事”和“少花钱多办事”的原则,会计工作“必须依靠党的领导,为中心工作服务,要实行财务民主,接受群众监督”。②改革的基本原则。“从实际出发,力求做到通俗易懂,科学实用”;“有破有立,先立后破,看准一条改一条”;“加强会计基础工作”,“改革制度要与改革预算管理制度和财务管理制度互相配合”。③改革的基本内容。按照不同需要设计了四本制度,一是由财政部统一制定各级财政部门的总会计制度;二是单位会计制度由财政部制定三种,普通本原则上适用于会计业务繁重的中央、省级和较大市级单位,简易本适用于专县一级和一部分中央、省级业务比较简单的单位,还有一种报销单位适用的财务收支处理办法。④改革了记帐方法。由“借贷记帐方法”,改为“收付记帐方法”。从1965年推行后,一直用到现在,长达30多年,是我国社会主义计划经济时期为预算管理服务的主要核算方法,它在促进社会主义经济建设稳定发展中发挥了重要作用。另外,这次改革进一步肯定了以“银行支出数”作为财政支出核算基础的重要性和必要性,加强了对“银行支取未报数”的管理,严格了财产物资管理核算,改革了帐簿设置,由三栏式改为多栏式。
2.提高了会计人员的地位,稳定了会计队伍。为了迅速恢复正常的工作秩序,必须先做好人的工作,要恢复和健全被撤销合并的会计机构,确保会计人员在履行工作职责时不会受到外界的干扰。为此,财政部起草了《会计人员职权试行条例》,于1963年由国务院正式颁发。这个条例的发布和贯彻实施,使会计人员行使职责权限受到法律的保护和约束,建立会计机构有了法律保证。广大预算会计人员在我国首次发布的《条例》的鼓舞下,调动了工作积极性,会计队伍逐渐稳定,保证了预算管理工作的有序进行。此外,还加强了单位会计工作和预算会计档案的管理。
(四)“文革”10年动乱时期
这一时期,预算会计工作遭到严重的挫折,工作秩序被破坏。在“宁要社会主义的草,不要资本主义的苗”的极左的错误口号下,刚刚恢复建立起来的全国统一的会计核算和监督制度被污蔑为修正主义的“繁琐哲学”和“管卡压”,“肉烂在锅里,三年不算帐,钱也跑不到外国去”的无政府主义思潮扰乱了人们的思想。会计人员和机构再次受到冲击,重要的会计资料档案也被无故销毁。受政治经济形势的影响,预算会计的业务主管部门对预算会计工作也放松了管理,长达10年基本没有制发工作文件,只是把以前制定的有效文件汇编成册,在工作中参考执行。
(五)我国预算会计工作的第三个重要发展时期(1978年底至1995年)
1978年底召开的党的十一届三中全会,是我国社会主义政治和经济发展的新的里程碑。各条战线都取得了拨乱反正的重大胜利,也迎来了预算会计工作的春天。这是我国预算会计的改革发展阶段。由于党的工作重心转移,集中力量搞社会主义现代化建设,党和国家领导非常重视会计工作,关心会计人员,充分发挥他们在经济工作中管家理财的积极作用,使会计工作的地位和作用大大提高。会计工作经过整顿、恢复和健全制度,在适应和支持财务、财税体制改革上作出了显著成绩。主要有以下五点:
1.在抓好全国会计工作和队伍建设上,国务院审批颁发了有关会计方面的系列文件规定。1979年国务院重新修订颁发了《会计人员职权条例》;1981年3月国务院批转了《会计干部技术职称暂行规定》,1982年根据规定将评定的职称与工资挂钩;1985年国家主席令21号公布《中华人民共和国会计法》。这些有关会计人员职权、职责和生活待遇的文件发布后,预算会计人员同其他会计人员一样受到极大的鼓舞,会计工作地位的提高,更好地调动了会计人员工作的积极性。1991年财政部制定了《财政机关总预算会计工作考核标准(试行)》办法,这个考核标准的制定对提高总预算会计工作科学化管理水平和预算会计人员整体的业务素质提出了新的目标,预算会计对预算管理和执行的监督作用大大加强。
2.为了适应和支持财务、财税体制改革和预算管理的要求,进一步加强预算会计制度建设,预算会计主要制度在1983年和1988年进行了两次大的修订。1983年,重新修订了《财政机关总预算会计制度》。这是因为1963年的制度是在国家财政统收统支体制基础上制定的,1983年实行“划分收支、分级包干”的财政体制,《财政机关总预算会计制度》要与财政体制配套,需要修订。新制度在原制度的基础上,针对总预算会计的任务、加强总预算会计组织建设、严格开户管理和明确预算会计一律使用资金收付记帐法等四个方面作了补充修订;1988年财政部召开了全国预算会计工作会议,修订了1965年制发的《行政事业单位预算会计制度》和1983年制发的《财政机关总预算会计制度》。修订的主要原因是,由于改革后事业行政单位资金渠道增加,事业单位由单纯依靠国家拨款向经营性过渡,出现了全额、差额、自收自支三种不同管理形式的单位,1965年按全额预算管理单位模式设计的制度,已不适应改革年代事业发展的需要。新制度在适应范围、会计核算的广度和深度、充实依法理财的内容等三个方面进行突破性的修改,体现了改革精神,基本适应了事业行政单位几种不同类型预算、财务管理和会计核算的需要。新制度增加了事业行政单位“抵支收入”和成本费用的核算与管理,专用基金和专项资金的核算与管理,以及预算外收支核算管理的内容,增加了经费包干结余的核算管理,修改了固定资产核算起点,并采用一套比较科学、规范的会计科目编码体系。1988年的《财政机关总预算会计制度》在1983年的基础上作以下修改,即明确制度制定的法律依据,明确规定会计组织机构及人员配备,根据财政信用情况修订开户制度,明确财政机关直接经办的预算支出列报口径,明确乡(镇)财政总会计制度的制定权限。
3.在制度建设上,为满足总预算执行工作的需要,还制发和修订与预算会计密切相关的几个制度。如,1989年财政部会同中国人民银行对1973年制定的《中央级行政事业单位经费限额拨款办法》进行修改,重新制定了《中央级事业行政经费限额拨款办法》,并配套制定其具体手续和会计核算办法;1984年财政部会同国家档案局重新制发了建国以来第一个适用于各行各业的会计档案管理办法;1985年国务院发布了《中华人民共和国国库条例》;1990年修订了《中华人民共和国国库条例实施细则》。
4.配合企业会计改革与国际接轨,开展对外工作交流,学习借鉴国外经验。企业会计改革出台并实施了“两则”、“两制”,促进了我国的会计模式逐步与国际接轨。这也是当时形势下摆在预算会计工作中的首要任务。为了使预算会计工作在原有计划经济会计模式上有较大的突破,业务主管部门近几年来组织开展了对外工作交流活动。于1993年5月,由财政部预算司组团赴日本进行政府会计及非盈利单位会计培训,一些地方派主管预算会计工作的处长和业务骨干参加了这次出国培训活动;1994年10月,预算司组团赴美国和加拿大进行国库和预算会计课题考察;同年12月在哈尔滨由预算司组织召开了政府会计和国库管理研讨会,应邀参加这次研讨会的有巴基斯坦会计专家、法国审计院的专家、国际货币经济政治财务部咨询专家、会计师国际联合会公共部门委员会主席、美国伊利诺斯大学会计系主任兼政府会计研究及教育办公室主任。这次会上,预算司司长高强同志作了题为“中国预算会计的实践与改革”的发言,介绍了中国的预算会计工作的基本情况。一些外国专家介绍了本国政府会计的作法,并对相关问题进行了探讨和研究。随着预算会计国际交流活动的开展,增进了对一些市场经济国家政府会计的了解,开阔了视野,为学习借鉴国外先进管理经验打开了大门。
5.成立全国和地方预算会计研究会组织,组织和推动预算会计理论研究,为预算会计改革献计献策。全国预算会计研究会于1990年9月2日正式成立。这一预算会计专业学术团体的成立,受到广大预算会计界的支持和拥护。目前全国有20多个省市在财政部门领导的重视和支持下,也相应成立了预算会计研究会组织。自全国和地方预算会计研究会成立以来,彻底改变了预算会计只管“理头算帐”的局面。一些从事预算会计工作的同志,积极参与工作和学术研究,在研究会会刊《预算会计》上发表。全国和地方预算会计研究会开展多种形式的理论研讨活动,组织论文评选,评选出很多有质量、有参考借鉴作用的文章。由于研究会成立后积极组织学术交流和理论研讨活动,把我国预算会计理论推向一个较高层次。此外,研究会还密切配合业务主管部门开展工作上的热点、难点的研究,参加预算会计改革活动,为研究设计新预算会计制度的框架和模式积极献计献策。
三、预算会计工作的主要成绩及基本经验
(一)建国40多年来,特别是在预算会计工作的三个重要发展时期取得的显著成绩,主要有以下几个方面:
1.形成了一个完整的预算会计组织体系和管理体系。总预算会计和单位预算会计根据不同的职责和工作范围设立,再加上与预算执行密切相关的国库会计、税收征解会计、基本建设拨款会计,这5种会计构成了一个有机整体,形成了遍及全国的会计核算网络。这一核算网络的最高管理机关是中华人民共和国财政部。
2.建立了一套完整的会计制度体系。自建国初期两个暂行制度下发后,根据各个时期经济发展的需要和预算管理的要求,业务主管部门对预算会计制度和相关的制度进行了多次大的修改补充,包括记帐方法的几次改变,会计科目的补充设置,从实践中摸索总结出适合我国国情的预算会计核算与管理的办法,形成了现行的预算会计制度体系。包括:《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《财政机关总预算会计制度》、《事业行政单位预算会计制度》、《中央级事业行政单位限额拨款办法》等主要法规、制度,以及一系列单位预算、财务管理规章制度。这些制度是预算会计工作必须遵循的基本规范,也是对预算会计工作进行考核的基本依据。
3.培养了一支百万余人的预算会计队伍,人员素质和业务水平不断提高。建国以来预算会计事业不断发展,队伍不断壮大,截至1994年底,全国预算会计从业人员约有127.6万人,其中财政机关总预算会计约占十分之一,其余均为事业行政单位预算会计,在上述预算会计人员中,大中专以上文化程度的占总人数的80%左右。随着经济发展的需要,会计专业人才更加受到单位和部门领导重视,预算会计已成为一门独立的学科,其专业课程在一些财经院校普遍设置,除正规院校外,各种形式的教学、电大、函授、业余大学、各种培训班都设预算会计课程。从1992年实行会计专业技术资格考试制度以来,全国约有近百万人次参加职称考试,通过考试促进了预算会计队伍的人员素质和业务水平不断提高。
4.在实践中丰富和发展了预算会计理论和方法体系。通过40多年的社会主义经济建设的实践活动,我们逐步摸索总结了适合中国国情的预算会计理论。特别是在近几年的预算会计改革中,在预算会计研究学术组织的推动下,把预算会计基本理论的研究推向了新阶段。通过深入研究,包括预算会计的概念、预算会计的范围、预算会计的职能、预算会计的管理、预算会计的对象、预算会计的模式、预算会计的基础等一套比较完整的理论体系已经形成。预算会计理论体系的进一步完善,有利于更好地指导我们的工作实践。
(二)40多年预算会计工作实践,可以总结出以下三条基本经验。
一是,预算会计工作在任何时候都必须受到领导重视。因为它是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段。国家几千亿的预算收入和支出的资金,都通过预算会计核算、反映。没有预算会计信息,眼前一抹黑,什么也干不了,更谈不上科学决策和科学管理。我国历史上各个时期的正反经验充分证明,凡是在经济发展时期,如“一五”时期,60年代的“调整时期”和80年代后的改革时期,会计工作都受到党中央和国务院领导同志的高度重视,1962年刘少奇同志指示召开全国会计工作会议,李先念同志到会作重要讲话,周恩来总理在1962年底亲自审阅批发《会计人员职权条例》。在1964年召开的全国财政和银行系统工作会上,李先念同志对改革规章制度、做好会计工作再次作了明确指示。这以后在1980年、1988年、1990年都召开了全国会计工作会议和预算会计工作会议,部门领导、会计界的专家和业务骨干聚集在一起,共商会计工作的大事;1995年10月召开了第四次全国会计工作会议,国务院副总理朱镕基亲自为会议作了“整顿会计工作秩序的约法三章”的指示,国务委员李贵鲜同志亲自到会作了重要讲话,陈慕华、王丙乾两位副委员长到会为“双先”代表颁奖。这说明在振兴财政、实行两个转变的关键时期,会计工作再次受到了党中央、国务院的高度重视和关怀,它极大地鼓舞着全体会计人员,以崭新的精神风貌,迎接新世纪的到来。
二是,必须重视和加强预算会计制度建设,建立和维护良好的预算会计工作秩序。我国在经济建设发展的各个时期,都比较重视预算会计的制度建设工作,随着计划管理水平的不断提高,对会计工作提出了新的要求,预算会计两个基本制度得到进一步修改和完善。主要有以下四点:
1.在制度建设中重视对预算会计记帐方法的研究。建国以来,对预算会计制度中采用的记帐方法进行了多次改革,并通过实践摸索总结出比较通俗易懂的资金收付记帐方法,这一记帐方法的实行,对做好社会主义计划经济时期的预算会计核算工作发挥了积极作用,基本满足了计划经济时期核算预算收支资金和为预算管理服务的需要。
2.适应财政和财务体制变化,对预算会计制度作了相应的补充和修改。如建国以来,随着财政体制的不断改变,预算会计制度相应都进行了补充修改。特别是改革开放以来,制度建设工作更加频繁,“分税制”的全面实行,复式预算和转移支付制度的建立,与预算会计制度有非常密切的关系,需要我们不断加强预算会计制度的建设。
3.在我国的“大跃进”和“文化大革命”等非常时期,由于领导决策失误,放松管理,下放了一些制度的制定权限,打乱预算会计正常秩序,造成资金管理混乱等困难局面。历史的教训告诉我们,在任何时候都不得放松管理;强化预算管理,必须加强统一的预算会计制度建设。
4.社会主义市场经济的发展,必须建立和维护良好的预算会计秩序。从一定意义上讲,市场经济是法制经济,需要用法来约束经济行为,对各项工作提出了更高的要求。为了保证改革开放取得的成果,保证社会主义市场经济沿着健康的轨道发展,针对社会上出现的会计工作秩序混乱、会计信息失真,以及违反财经纪律和一些严重的经济犯罪现象,国务院副总理朱镕基同志提出了“整顿会计工作秩序的约法三章”(简称“约法三章”),这说明中央领导非常关心会计工作,为财会人员做好会计工作创造良好的工作环境。通过贯彻执行“约法三章”,建立正常的预算会计工作秩序,对做好财政预算工作,促进社会主义市场经济发展产生积极影响。
三是,要重视对预算会计队伍的建设,培养一批懂经济、善理财、会管理、具有预算会计专业技能的优秀人才。预算会计是政策性、专业性较强的工作,从业人员必须具备一定的基础理论和专业知识。做好预算会计工作,领导重视是前提条件,还要有一批具有现代化管理技能、一定政策水平和业务素质的预算会计人才,为预算资金运转环节守关把口,这就需要把加强预算会计队伍建设放在重要位置。
历史的经验告诉我们,什么时候重视人才的开发与培养,我们的会计工作就发展前进,什么时候忽视了这个问题,会计工作就踏步不前,甚至倒退。我国在“一五”时期就注重会计队伍的建设,抓紧培养了一大批预算会计人员,初步建立了一支熟悉会计业务、执行党的方针政策、坚守财经纪律和制度的预算会计队伍,在经济建设的各个时期都发挥了骨干作用。有一批有丰富工作经验的老同志,他们有高度的事业心和责任感,离退休后至今仍在为预算会计事业的发展发挥余热。
改革开放10多年来,各级财政部门和主管部门重视会计队伍的建设和人才的培养,为预算会计人员创造条件,参加多种形式的学习和培训,不断提高会计人员的政策水平和业务水平,使他们熟悉预算会计专业,并掌握运用电算化进行会计核算管理的技能。通过学习、培训,涌现出许多优秀人才和业务骨干,在近两年的预算会计改革热潮中,发挥了积极作用。他们积极参加理论研讨,为设计社会主义市场经济下的预算会计制度模式,积极提出合理化建议。
事实告诉我们,重视预算会计人才的培养开发,就会使预算会计事业兴旺发达,后继有人,有了这支训练有素的预算会计队伍,就能把我们的预算会计工作不断推向新的高度,在加强预算管理和振兴财政中发挥重要作用。
四、新时期预算会计改革的展望
(一)新时期预算会计改革的任务
预算会计是参与预算管理对国民经济进行宏观调控的重要信息系统和管理手段,应当为完成社会主义市场经济新时期的历史任务作出新的贡献。预算会计应根据工作实际与经济发展的要求确定改革的方向和目标,建立与经济体制相适应的预算会计模式和基本框架,推动预算会计工作水平的全面提高。1995年10月财政部副部长张佑才在题为《继续深化会计改革,加速会计事业发展,更好地为发展社会主义市场经济服务》的讲话中,提出在“九五”期间,预算会计工作要“稳步推进预算会计制度改革”的任务和要求。他指出“随着财税体制改革的深入,我国的预算会计制度在核算程序、方法、信息规范标准等方面已不适应新形势的要求,必须根据财政、预算管理的要求,借鉴企业会计核算制度改革的经验,有计划、有步骤地进行改革”,他提出了预算会计改革的具体设想:“根据预算会计体系的构成和不同特点,分别就政府财政会计、行政单位会计、事业单位会计制定相应的会计核算制度;适应不同类型事业单位的业务管理要求,规范会计核算,着手制定事业单位会计准则,并积极创造条件组织实施。他强调:“预算会计制度改革必须从改善和强化财政预算管理出发,与预算会计人员的实际水平相适应。”
(二)做好预算会计改革的前期准备工作
伴随着企业会计改革“两则”“两制”的出台,预算会计改革任务也迫在眉睫。为了广泛听取各方面意见,确定预算会计改革方向与模式,主要抓了以下几项工作:①于1994年初成立了预算会计改革研究小组,由业务部门领导、理论界和熟悉预算会计的专家组成,共同研究预算会计改革问题;②学习借鉴国外经验,组团赴日本、美国、加拿大进行培训、考察;③广泛收集对预算会计改革的意见和建议,在《中国财经报》设专栏,刊登有关预算会计改革的专题讨论文章;全国预算会计研究会为了配合业务部门进行预算会计改革,积极开展研究活动,拟定课题,布置中央部门和地方课题组组织研讨,还利用《预算会计》刊物这一宣传阵地,刊登和发表了许多预算会计改革的意见和建议。理论界和实务界纷纷献计献策,对传统的预算会计制度进行深入剖析,就预算会计改革的目标、改革的重点内容,如重新界定预算会计体系划分、会计主体、会计要素、记帐方法等一些重大理论和实践问题展开讨论,对新的预算会计制度进行大胆设计和构想。经过充分酝酿、讨论,基本形成共识,许多合理的切实可行的意见和建议已被业务主管部门采纳,预算会计改革的目标和制度模式基本形成。
(三)预算会计改革的要点和模式
经过多次研究,业务主管部门起草了《预算会计核算制度改革要点》(简称“要点”)于1995年10月提交了全国会计工作会上广泛征求意见。《要点》是预算会计改革指导性意见,它基本确定“九五”时期预算会计改革的目标和制度模式。
1.《要点》进一步明确改革的指导思想。预算会计改革要坚持社会主义方向,适应社会主义市场经济体制的发展需要;总结建国以来我国预算会计的工作经验,继承行之有效的核算和管理方式方法;从我国预算会计的实际情况出发,吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法,既要改革创新又要继承发展。
2.《要点》明确了预算会计改革的目标。即逐步建立适应我国社会主义市场经济体制要求的具有中国特色的科学、规范的管理型预算会计模式和运行机制,以利于加强财政预算管理和国家宏观经济管理,加强单位财务管理和促进建立自我发展、自我约束的机制,提高资金使用效果,促进社会事业发展。
3.《要点》基本确定预算会计改革的重点。即①调整预算会计体系;②规范预算会计核算方法;③提高预算会计信息质量;④预算会计新制度的模式。
总之《要点》在现行预算会计制度规定的基础上有以下几点突破:①根据《会计法》和《预算法》的规定和改革后的预算会计体系划分,重新设计3个预算会计制度和一个准则,即《各级人民政府财政会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》以及《事业单位会计准则》,这3个制度和一个准则均由财政部统一制发,统一布置执行。②预算会计制度的核算方法将有以下几点改变:改变记帐方法,将资金收付记帐法改为借贷记帐法;确定会计要素,将会计要素由原制度规定的“资金来源”、“资金运用”和“资金结存”三要素,重新划分为资产、负债、净资产(基金)、收入、支出等五要素;改进会计科目设置,根据事业、行政财务制度改革的需要,取消原制度对全额、差额和自收自支单位设计的三套科目,使用统一的会计科目和方法。在各项资金对应设置科目的基础上,统一核算,综合平衡;规范记帐基础,财政会计和行政单位会计统一实行收付实现制,事业单位会计可根据单位实际情况和核算要求分别采用收付实现制和权责发生制;改革预算支出列报基础,为简化会计核算,真实反映财政结余,由过去以银行支出数作为列报基础,改为以财政拨款列支出。具体内容是:各级人民政府财政会计对各项包干经费以拨款数列支出,对基本建设支出以各级财政管理基本建设拨款的职能部门拨出数列报支出;对需要结算的经费,先以拨出数列报,结算或年终收回余款时,冲减原支出。行政单位和事业单位一律以实际支出列报支出。属于上、下级财政或部门之间转拨资金应与本单位直接支出区别反映;统一和强化预算会计执行情况报告,预算会计制度将根据以上改革内容重新设计有关表格,严格要求,保证预算执行情况报告的及时、完整、真实可靠。通过充分酝酿,并广泛征求意见,新的预算会计制度将在不久正式出台,并贯彻执行。新的预算会计制度的执行,将使预算会计工作在新制度的指导下,以新的步伐迈向新的历史进程。
(财政部预算司供稿 黄达孝执笔)
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