时间:2020-08-14 作者:刘建华
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摘要:
一、“十一五”期间会计监督工作取得显著成效
2006年初,温家宝总理在财政部上报的关于会计信息质量检查的报告上做出“加大会计监督检查力度,综合治理会计信息失真问题”的重要批示,为会计监督工作指明了方向,提出了要求。5年来,财政部门深入贯彻温家宝总理的重要批示精神,不断加大会计监督检查力度,不断完善会计监督机制,会计监督工作取得了显著成效。
第一,监督重点更加突出。“十一五”期间,财政部门充分发挥职能作用,围绕经济财政中心工作,开展会计监督检查,大大提高了会计监督工作的社会影响力和威慑力:一是紧紧围绕国家宏观调控重点开展监督检查。加大了对房地产、交通运输、资源能源、医药卫生等国计民生重点行业的监督检查,不仅严肃查处了会计违法违规行为,也为进一步完善宏观调控提出了很多政策建议。二是紧紧围绕新的会计审计准则发布实施,加大监督检查力度,确保准则有效贯彻落实。2006年2月,新会计审计准则正式发布后,各级财政部门在积极做好宣传、培训工作的同时,通过有针对性的监督检查,有力保障了新准则的贯彻实施。三是进一步加大了对国有企业、上市公司等重点企业的监督检查。国有企业、上市公司与国家利益、广大投资...
一、“十一五”期间会计监督工作取得显著成效
2006年初,温家宝总理在财政部上报的关于会计信息质量检查的报告上做出“加大会计监督检查力度,综合治理会计信息失真问题”的重要批示,为会计监督工作指明了方向,提出了要求。5年来,财政部门深入贯彻温家宝总理的重要批示精神,不断加大会计监督检查力度,不断完善会计监督机制,会计监督工作取得了显著成效。
第一,监督重点更加突出。“十一五”期间,财政部门充分发挥职能作用,围绕经济财政中心工作,开展会计监督检查,大大提高了会计监督工作的社会影响力和威慑力:一是紧紧围绕国家宏观调控重点开展监督检查。加大了对房地产、交通运输、资源能源、医药卫生等国计民生重点行业的监督检查,不仅严肃查处了会计违法违规行为,也为进一步完善宏观调控提出了很多政策建议。二是紧紧围绕新的会计审计准则发布实施,加大监督检查力度,确保准则有效贯彻落实。2006年2月,新会计审计准则正式发布后,各级财政部门在积极做好宣传、培训工作的同时,通过有针对性的监督检查,有力保障了新准则的贯彻实施。三是进一步加大了对国有企业、上市公司等重点企业的监督检查。国有企业、上市公司与国家利益、广大投资者利益密切相关,近年来各级财政部门尤其是专员办的检查主要围绕国有企业和上市公司展开,有力促进了国有企业和上市公司会计信息质量和管理水平的提高。四是重点加强了对会计师事务所的监督检查。党中央、国务院高度重视注册会计师行业的健康发展。会计师事务所执业质量好坏、执业水平高低,直接关系到整个社会的会计信息质量,关系到整个市场经济的有效运转。加大对会计师事务所的监督检查,是综合治理会计信息失真问题的最为核心的一环。各级财政部门构建了分工明确、覆盖全面的会计师事务所行政监管体系,会计师事务所执业质量检查的规模和力度不断加大,有力促进了注册会计师行业的健康发展。
“十一五”期间,各级财政部门累计检查企事业单位43000多户、会计师事务所3000多家,处理处罚企事业单位13464户,处理处罚会计师事务所721家,处罚注册会计师1240人,依法查处了银河科技、北海国发、东盛科技、延长石油集团、中国华源集团等一大批会计造假的典型案例。会计造假势头得到一定程度的遏制,注册会计师执业质量明显提高,会计秩序正在逐步向好。
第二,监督思路更加清晰。“十一五”期间,按照“综合治理”的工作思路,财政部、专员办和地方各级财政部门锐意进取,开拓创新,大胆实践,形成了一整套的会计监督检查思路。坚持将会计监督与财政中心工作相融合,“十一五”期间,各级财政部门在会计监督工作中,始终坚持服务于财政管理和改革,紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务,紧紧围绕涉及人民群众切身利益的热点、难点问题,加大对重点领域、重点行业、重点企业的监督检查,充分发挥了会计监督对财政管理与改革的基础保障作用。坚持专员办和地方财政部门两手抓,在重点发挥专员办对中央企业、上市公司和证券资格会计师事务所监督作用的同时,充分发挥地方各级财政部门就地监管的作用,加大对地方企事业单位和中小会计师事务所的监督检查,全面提升整个社会的会计信息质量。坚持将会计监督检查和会计基础管理相结合,建立完善会计师事务所业务报备制度,研究建立财务报表单一来源平台,会计监督检查与会计法规建设、准则制定、行业准入、资质管理等相互协调、相互促进的长效机制正在逐步形成。坚持将会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合,形成了覆盖全面、运转协调、立体高效的富有中国特色、富有财政特色的会计监督体系,大大丰富和充实了单位内部监督、注册会计师审计监督、政府行政监督“三位一体”会计监督体系的内涵,大大提高了会计监督的工作成效。
第三,主体地位更加巩固。“十一五”期间,各级财政部门高度重视会计监督工作,切实履行《会计法》、《注册会计师法》赋予的会计监督职责,不断加大检查力度和工作投入,社会影响显著增强,更加巩固了财政部门会计监督的主导地位。会计监督检查户数和人员投入逐年增加,每年检查企事业单位户数从几年前的几千户扩大到现在一万七千户左右,检查深度和广度明显加强。专员办和地方财政部门合理分工、各有侧重,既突出重点,又确保监督的覆盖面,已经形成专员办重点负责监督国有大型企业、上市公司、金融机构、证券资格会计师事务所,地方各级财政部门负责全面监督辖区内的地方国有企业、民营企业、外商投资企业、行政事业单位、中小会计师事务所的会计监督格局。“部省市县”四级上下联动,统一部署、统一培训、统一总结、统一公告,形成了强大的检查声势和社会影响力。查前调研、报表分析、交叉检查、联合检查、集团作战、延伸检查、集中审理,构成了财政部门一整套行之有效的检查方法和机制。每年检查过程中,财政部门主动与审计、证券监管、银行监管、国资、税务等部门沟通,得到了相关部门的大力支持与配合,各有分工、相互协作、运转高效的会计监督检查机制逐步建立,为会计监督工作持续稳定发展奠定了坚实的基础。
第四,监督效果更加显现。一是企业会计信息质量有了显著提高。通过不断加大检查和公告曝光力度,有效遏制了会计造假行为,会计信息失真问题有所好转,检查发现的恶性造假案件有了明显下降趋势,特别是国有企业、上市公司会计信息质量显著提高。二是会计师事务所风险意识和执业质量有了显著提升。随着监管力度的不断加强,大多数事务所更加注重内部管理和风险控制,不执行重要审计程序的明显减少,故意出具虚假审计报告的明显减少,特别是大多数证券资格会计师事务所较好发挥了审计鉴证作用。三是新会计准则顺利实施,会计监督检查发挥了重要的保障作用。新准则发布实施后,专员办和地方财政部门对上市公司执行新会计准则的情况进行了持续跟踪分析,在此基础上重点选取近200户上市公司进行了检查,为新会计准则在上市公司的平稳有效实施发挥了重要的促进和保障作用。四是会计监督的社会效果更加显现。财政部连续发布19期会计信息质量检查公告,将检查和处理情况向社会公开曝光,引起了全社会的广泛关注,有效震慑了会计造假行为,树立了财政部门的监管权威。许多地区的省、市、县财政部门建立了检查名单公示和检查结果公告制度,切实加大宣传力度,进一步扩大会计监督的影响力和震慑力,取得了良好的社会效果。会计信息质量检查公告的内容越来越丰富翔实,会计监督的透明度不断提高,既保护了公众的知情权,也加大了对会计信息的社会监督力度,从而推动提高全社会的会计信息质量。
二、充分认识会计监督工作的重要作用
会计工作是经济、财政工作的重要基础,是完善市场经济体制、推动对外开放的重要保障。会计在社会主义市场经济中发挥着信息保障、决策支持、风险预警、管理提升等重要的基础作用。如果我们把市场经济体系比作一个人的身体,那么会计体系就是人的神经系统,会计信息就是神经系统里传递的反射信号。对会计信息的监督是各类经济监督的基础,它在规范市场经济秩序、维护国家经济信息安全、促进金融资本市场健康发展、加强财政和国有资产管理等方面发挥着不可替代的作用。
(一)加强会计监督是加快转变经济发展方式、实现又好又快发展的重要基础。党的十七届五中全会明确提出,“十二五”期间发展的主线就是要加快转变经济发展方式,经济增长必须建立在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境、改善民生的基础上,努力实现全面协调可持续发展。实现这一目标,既要充分发挥好国家宏观调控的作用,又要充分发挥好市场在资源配置中的基础性作用。无论是政府宏观调控这只有形的手,还是市场资源配置这只无形的手,其作用的发挥都离不开真实公允的会计信息。企业资产收入水平怎么样,投入产出怎么样,成本利润如何?不仅是政府判断经济形势、做出经济决策的最为重要的依据,也是银行是否放贷、投资者是否投资的重要依据,更是经济发展方式转变是否成功、企业效益是否良好的重要指标。加强会计监督,不仅有利于提高会计信息质量,也有利于提高资源配置效率;不仅有利于保护投资者和债权人利益,也有利于强化国家管理经济社会能力;不仅有利于约束企业对外提供真实的会计信息,也有利于促进企业强化内部控制,提升企业管理,提高经营决策的科学水平,从而有利于经济发展方式的根本转变。
(二)加强会计监督是从源头上治理腐败、维护社会公平正义的重要手段。谎报夸大业绩、贪污挪用公款、私设“小金库”等腐败行为,往往需要通过会计造假来掩饰;偷漏税收、欺诈上市、骗取信贷、商业贿赂等违法违规行为,更是常常通过会计造假来实现。会计秩序混乱、会计信息失真,不仅本身就是违法违规行为,更对经济犯罪和腐败行为起到了推波助澜的作用。加强会计监督、提高会计信息的真实性和透明度,对于强化政府和社会监督,推进廉政建设,维护社会公平正义,具有重要的意义。多年来,财政部门通过会计监督检查,发现并移送处理了大量涉嫌贪污挪用、商业贿赂、侵占国有资产等违法行为,有力打击了经济领域的腐败违法行为。近两年来在全国轰轰烈烈开展的治理“小金库”专项行动,治理的重点就是账外账问题,处理处罚的主要依据也是《会计法》,可以说治理“小金库”也是一种特殊形式的会计监督。
(三)加强会计监督是财政科学化、精细化管理的根本要求。更加准确、完整、及时的会计信息,是实现财政管理科学化、精细化的基本前提。谢旭人部长明确指出,在加强财政管理“双基”建设中,要加强对企业和行政事业单位财务管理、会计信息质量、会计师事务所执业质量的监督,要将其作为一项重要的管理基础工作抓紧抓好。财政管理,一头连着收入,一头连着支出。会计信息真实与否,直接影响到财源财力的组织征收,直接影响到财政资金的分配使用,直接影响到财政职能作用的有效发挥。财政部门的会计监督检查,每年都会发现一些财政违法违规行为,如利用虚假会计信息偷逃国家税收,利用虚假会计信息骗取财税优惠政策,利用虚假会计信息骗取财政资金,利用虚假会计信息掩饰财政资金的违规使用等。多年的实践表明,会计监督是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等政府职能的重要抓手,要通过加强会计监督,确保财政收入应收尽收,确保财政资金得到合理使用,确保财税政策得到贯彻落实,为财政科学化、精细化管理提供重要的基础保障。
(四)加强会计监督是财政监督工作自身发展的内在需要。会计信息形成并作用于每一个微观经济主体,会计信息是经济信息最为重要的组成部分。会计监督具有覆盖面广、综合性强的特点,财政监督机构开展的财政收支、金融内审等各项检查,都离不开对监管对象财务资料的监督检查,会计信息是财政监督检查最重要的切入点,会计监督是财政监督业务的契合点、支撑点、聚变点。因此,把握好会计监督这个点,就能更好地发挥财政监督的职能作用。进一步提高会计监督水平,能够带动财政监督机构整体业务水平的提高。扩大会计监督的影响力和威慑力,能够进一步树立整个财政监督的影响力和威慑力,为做好其他财政监督工作创造良好的条件和基础。
(五)加强会计监督是经济全球化和会计国际化的必然趋势。会计是国际通用的商业语言,会计信息是国际经贸合作的桥梁和纽带。后金融危机时期的全球经济、全球金融和全球经贸合作对高质量的会计信息和经济信息提出了更高要求。经济全球化必然推动资本的跨境流动,资本的跨境流动必然推动会计服务的跨境流动,也必然推动会计审计标准的全球趋同与会计监管的协作。“安然事件”使许多国家深刻认识到,要保持本国的资本市场稳定,必须加强会计监管,必须加强对注册会计师行业的政府监管。国际金融危机则使G20的各国领导人很快达成共识,要保持全球资本市场的稳定,必须提高会计标准,必须加强会计金融监管的全球合作。我国有一大批涉及国计民生的大型企业在境外上市,国内资本市场也在逐步对外开放,加强会计监管的国际协调与合作,已经上升到维护国家主权和经济信息安全的高度,必须引起我们的高度重视。近年来,财政部在会计监管跨境合作方面做了大量的工作,与欧盟在注册会计师审计公共监管等效方面取得了重大的阶段性进展,在应对美国公众公司会计监管委员会入境检查方面坚决维护了国家利益,与香港特别行政区签订了会计监管合作协议,我国的会计监管模式得到了国际会计界的高度赞赏和认可。
三、锐意进取,开拓创新,不断开创会计监督工作新局面
(一)准确把握当前会计监督检查工作面临的形势和任务。2011年是我国实施“十二五”规划的开局之年,做好各项财政工作,对于进一步巩固宏观调控成果、保持经济平稳较快发展意义重大。目前,我国经济社会发展面临的国内外环境依然错综复杂。世界经济总体有望保持复苏态势,但国际金融危机的影响尚未完全消除,复苏进程将艰难曲折。我国保持经济平稳较快发展具有不少有利条件,但还面临不少长期存在的深层次矛盾和问题,经济运行中又出现了一些新的困难和挑战,推进结构调整任务艰巨,物价上涨的压力加大,出口增长的不确定性增大,节能减排任务更加繁重,民生领域一些矛盾还比较突出。因此,要根据经济社会发展面临的新形势,抓住和用好重要战略机遇期,加强和改善宏观调控,巩固和扩大应对国际金融危机冲击的成果,既要保持宏观经济政策的持续性、稳定性,又要切实增强政策的针对性、灵活性,促进经济社会又好又快发展。近日闭幕的中央经济工作会议提出,2011年宏观经济政策的基本取向要积极稳健、审慎灵活,重点是更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系,加快推进经济结构战略性调整,把稳定价格总水平放在更加突出的位置,切实增强经济发展的协调性、可持续性和内生能力。
总的来看,经济社会的发展形势对我们加强会计监督工作更加有利,新的形势下会计监督工作大有可为。国务院和财政部党组高度重视会计监督工作,温家宝总理、王岐山副总理多次就会计监督工作做出重要批示,谢旭人部长多次强调要加强会计信息质量、会计师事务所执业质量的监督。领导的关心和重视是我们开展工作的政治基础。我国积极推进经济结构调整和加快经济发展方式转变,有效实施积极财政政策,经济回升向好,为会计监督工作的开展奠定了坚实的经济基础。随着我国经济快速发展和改革开放的深入,各项法规制度不断完善,会计审计准则体系有效实施,企业内部控制规范顺利出台,夯实了会计监督工作的制度基础。会计监督的社会影响不断扩大,社会公众和舆论媒体对于会计监督工作更加关注和支持,与有关部门的沟通协调和监管合作不断深化,财政部门在会计监督方面的主导地位更加巩固,为会计监督工作提供了有利的社会环境。从全球角度看,后金融危机时代经济全球化将更加深入发展,资本跨境流动将更加频繁,会计监管国际合作必将日益加强,中国会计监督工作在国际舞台上的地位也会更加突出。
但同时我们也要清醒地认识到,新时期会计监督工作所面临的任务和挑战也更加艰巨。第一,随着监督对象规模的不断扩大,会计监督的压力和任务也随之增加。我国已经成为世界第二大经济体,已经形成了一大批具有国际影响力的特大型企业集团,有34家企业进入世界500强,57家企业年度收入超过1000亿元,如果这些企业出现严重的会计信息失真,将带来不可估量的社会影响和国际影响。第二,随着经济的发展,新产业、新业务不断涌现,企业经营更趋国际化、多元化,经济交易和财务核算更加复杂化,会计舞弊的手段更加隐蔽和复杂,查处的难度大大增加,对我们监管队伍的知识结构和经验能力提出了更高的要求。第三,随着对市场经济认识的不断深化,各级领导、新闻媒体以及社会公众等更加重视和关注会计信息失真问题,对会计监督工作寄予更大期望,我们肩负的责任也更加重大。第四,随着会计师事务所做大做强战略实施和行政审批的放开,大型会计师事务所规模越来越大,中小会计师事务所越来越多,中小事务所与大型事务所在业务规模和执业质量上的差距越来越大,两极分化更加严重,要求我们必须调整完善监管思路和重点,进行分类监管。第五,在开展国际会计监管合作时,如何与有关国家和地区监管机构进行沟通协调,如何进一步加强相互的信任和合作,准确把握维护国家经济安全和履行国际义务的平衡点,也是我们面临的一项新的考验。
经济越发展,会计越重要。经济转型时期,强化监督是维护稳定、促进发展的根本保障。面对新的形势和挑战,会计监督如何应对?这是摆在大家面前的一个急迫而又重要的课题。会计监督的客体是经济发展的微观基础——企业,以及服务经济、服务企业的注册会计师行业,会计监督的维度、力度和广度直接影响着经济发展。会计监督工作必须围绕加快转变经济发展方式这一主题,服务经济结构战略调整和财税体制改革,强化基础建设和基层建设,提高监督覆盖面和监督水平,加大对重点行业和领域的监督力度,从根本上提高企业会计信息质量和会计师事务所执业质量,促进经济社会全面协调可持续发展。
(二)做好今后一个时期会计监督工作的几点要求。根据新形势新任务,当前和今后一个时期,会计监督工作的总体要求是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以服务于国家宏观经济调控、服务于市场经济健康发展为目标,以促进财税体制改革、促进金融资本市场秩序稳定、促进经济社会发展为主线,统筹专员办和地方财政部门的监督力量,综合运用会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查两个基本手段,实现会计监督的法制化、规范化、信息化、整体化,不断提高会计监督的层次和效果,全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量。按照上述总体要求,今后一段时期的会计监督工作要重点把握好以下几点:
1.提高认识,自觉地融入经济社会发展的全局。会计信息失真,不仅仅是会计问题,也是经济和社会问题,甚至是事关经济社会发展全局的政治问题。要不断增强政治意识,始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点,牢牢把握宏观调控的脉搏,高度关注重大财税政策的执行情况和关系人民群众切身利益的热点问题,促进重大决策的贯彻落实。要不断增强大局意识,注重揭示违法违规问题所反映出的制度缺陷和管理漏洞,及时反映情况,提出有针对性的意见建议,促进改革,健全管理。要不断增强责任意识,加大对违法违规行为的惩治力度,提高会计造假成本,促进守法经营、依法执业。严格依法行政,积极推进政务公开,进一步健全完善检查名单公示制度和检查结果公告制度,不断增强会计监督的透明度和社会公信力。
2.统筹规划,进一步建立健全会计监督长效机制。会计监督点多面广,面对的监管对象包括7千多家会计师事务所、8万多名执业注册会计师和上千万户各类企事业单位。相对于如此庞大的监管对象,必须合理统筹监管资源,制定切实可行的监管规划,加大覆盖面和威慑力,重视会计监管的长效性和可持续性。专员办和省级财政部门要以“十二五”规划纲要为指导,结合当地特点和工作实际,认真规划好会计监督工作。要深入分析形势,明确任务,迎接挑战,使会计监督在未来几年的发展有新目标、新思路、新举措、新成绩。要及时总结推广会计监督工作的成功经验,健全完善包括制度建设、重点检查、日常监管、处罚公告在内的会计监督长效机制。要注意加强与有关监管部门的沟通协调,建立监管合作机制和信息共享制度,推进会计报表单一来源机制建设,形成对会计秩序的全面、立体、综合监管新格局。
3.突出重点,进一步加大会计监督力度。未来几年,会计监督工作应当紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务,紧紧围绕财税体制改革的需要,紧紧围绕社会关注的热点、难点问题,进一步加大监督检查力度。会计信息质量检查方面,要继续加大对重点行业、重点企业的监督力度,督促企业贯彻执行会计准则、内部控制规范,督促企业执行国家的财税法规和制度,督促企业加强经营管理、避免经营风险,保护好国家利益和投资者利益。会计师事务所行政监督方面,要以促进注册会计师行业健康发展为目标,进一步加大对审计执业质量的检查,对证券资格事务所坚持三年轮查一次,对非证券资格事务所坚持五年轮查一次,通过强化监管,充分发挥注册会计师审计的辐射作用。要将会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查相结合,充分发挥双向延伸检查的优势,提高检查成效和威慑力。要将重点检查和日常监管相结合,提高检查选户的准确性、合理性。要将监督检查和管理提升相结合,以检查促进管理。要将检查处理和制度完善相结合,切实做到“检查一个单位,规范一个行业;发现一个问题,完善一项制度”。
4.狠抓作风,打造一支特别能战斗的会计监督队伍。财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段,也是社会关注的实权部门。财政监督干部特别是党员领导干部做到严格依法监督、依法检查、依法处理,是践行“为国理财,为民服务”宗旨的重要体现,是树立财政监督权威的必要前提。会计监督检查过程中,接触的对象大多是企业和会计师事务所,大家一定要做到打铁自身硬,高度重视廉政建设,切实加强作风建设,不仅要做到业务精良,还要确保作风过硬,这样才能赢得被查单位的尊重,才能确保检查处理的顺利进行,也才能对我们广大监督检查干部形成最好的保护。近几年来,监督检查工作中涌现了许许多多的先进典型和感人事迹,部里推荐了浙江专员办、宁夏专员办两位会计监督处长参加了全国先进会计管理工作者评选,他们就是众多先进典型的代表,值得大家学习。也希望大家共同努力,在会计监督战线上涌现出更多的先进事迹和典型。
5.强化基础,促进会计监督工作可持续发展。要实现会计监督工作的全面协调可持续发展,必须筑牢自身基础。“十二五”期间,会计监督工作方面应重点强化四项基础建设:一是大力推进人才队伍建设,坚持以人为本,强化业务培训和学习,特别是结合业务实践,边检查边学习,边检查边提高。二是大力推进法治建设,做好《注册会计师法》、《会计法》及配套法规的修订工作,提高会计监督工作的法治化、规范化水平。三是大力推进信息化建设,以会计信息质量检查软件和事务所行政监管系统为基础,进一步探索和完善信息化环境下的会计监督方式。四是大力推进理论建设,进一步强化会计监督基础理论和应用理论研究,积极探索构建从源头治理会计信息失真的理论方法体系,为会计监督实践服务。
(注:本文系刘建华2010年12月在全国会计监督检查总结交流会上讲话的主要部分)
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