时间:2020-08-14 作者:刘玉廷
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摘要:
1978年7月13号,这个日子我永远难忘。那是我到财政部正式报到的第一天,也是我人生历程的一个新的开始。1979年1月,随着财政部会计司的前身——会计制度司的恢复,我从工交司制度处调入会计制度司做“学徒”。从那时起,我就与会计结下了不解之缘。30年来,我国的会计改革伴随着改革开放的大潮不断推进,我本人有幸亲历了这一改革历程,也见证了几届领导特别是老一辈会计工作者为会计工作付出的心血汗水和打下的坚实基础。回顾这一历程,心中感慨良多,有对前辈师长的崇敬与怀念,有对合作共事同仁的感谢与共勉,有对年轻一代的要求与期望。恰逢此时,会计界几家媒体一再约我谈谈对中国会计改革30年的感想,这促使我静下心来将繁杂的思维作了简要梳理,也就有了这篇漫谈式、交流性的文章。本文讲述的,主要是本人在这30年会计改革历程中印象颇深的片段和体会,并对未来会计改革与发展提出了初步设想,不当之处,请会计界前辈和同仁们批评指正。
一、简要回顾
(一)二十世纪七十年代末至八十年代的有关情况。1978年,党的十一届三中全会召开,提出将全党的工作重点转移到经济建设上来,改革开放的大幕由此徐徐拉开。进入上世纪80年代,改革开放不断深化,原...
1978年7月13号,这个日子我永远难忘。那是我到财政部正式报到的第一天,也是我人生历程的一个新的开始。1979年1月,随着财政部会计司的前身——会计制度司的恢复,我从工交司制度处调入会计制度司做“学徒”。从那时起,我就与会计结下了不解之缘。30年来,我国的会计改革伴随着改革开放的大潮不断推进,我本人有幸亲历了这一改革历程,也见证了几届领导特别是老一辈会计工作者为会计工作付出的心血汗水和打下的坚实基础。回顾这一历程,心中感慨良多,有对前辈师长的崇敬与怀念,有对合作共事同仁的感谢与共勉,有对年轻一代的要求与期望。恰逢此时,会计界几家媒体一再约我谈谈对中国会计改革30年的感想,这促使我静下心来将繁杂的思维作了简要梳理,也就有了这篇漫谈式、交流性的文章。本文讲述的,主要是本人在这30年会计改革历程中印象颇深的片段和体会,并对未来会计改革与发展提出了初步设想,不当之处,请会计界前辈和同仁们批评指正。
一、简要回顾
(一)二十世纪七十年代末至八十年代的有关情况。1978年,党的十一届三中全会召开,提出将全党的工作重点转移到经济建设上来,改革开放的大幕由此徐徐拉开。进入上世纪80年代,改革开放不断深化,原有高度集中的计划经济体制逐步向有计划的商品经济转变。综观这一段历史,会计服务于经济建设、对内搞活、对外开放的中心任务,做了一系列具有探索性、开拓性、奠基性的工作。
1.积极推动出台会计法,依法构建会计管理体制。1978年,国务院颁布《会计人员职权条例》。从1979年开始,财政部即着手研究推动会计法立法工作,同年8月11日拟订形成了讨论草稿。经过连续多年的努力,1985年1月21日,第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过会计法,国家主席李先念签发第21号主席令予以公布,自1985年5月1日起施行。
会计法确立了会计工作的法律地位,是我国会计工作的根本大法,是会计事业得以迅速发展的保障。会计法的颁布,推动会计工作日益受到重视,会计地位不断提高,会计队伍不断发展壮大,会计法制化进程加快,会计制度改革不断深化。
会计法赋予财政部门以下主要职责:(1)国务院财政部门管理全国的会计工作,地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作,从而确立了“统一领导,分级管理”的会计管理体制,创建了我国“政府主导型”会计管理体制的基本构架;(2)制定国家统一的会计制度;(3)对地方、部门、军队的会计制度进行审批或备案;(4)有权要求各单位报送会计报表;(5)制定会计档案的保管期限和销毁办法;(6)对单位会计工作进行监督;(7)批准设立会计师事务所;(8)制定城乡集体经济组织会计工作管理办法;(9)组织表彰奖励忠于职守、做出显著成绩的会计人员,等等。
1979年1月财政部会计制度司恢复之初,全司只有七位同志,当时被称为“五老二小”,我就是其中年龄最小的那位。1982年国家机关机构改革,会计制度司更名为会计事务管理司,其职能已由当初制定会计制度拓展至管理全国会计工作。会计法颁布后,时任会计司司长魏克发等老领导大力推动在各省(自治区、直辖市)财政部门和地(市)、县(区)财政部门设立会计管理机构。可以说,如果没有会计法的法制保障和老一辈会计工作者的努力,没有上下联动的会计管理机构和队伍,会计事业很难有今天的可喜局面。
2.《中外合资经营企业会计制度》的发布实施,解决了引进外资中的会计难题。上世纪八十年代初期,开办中外合资企业成为贯彻中央对内搞活、对外开放方针的标志性事件之一。为了吸引外资,学习国外先进技术和管理经验,国家陆续出台了一系列优惠政策,税收的“两免三减半”也就是在这个时候开始的。当时基本都是国营企业,实行1980年修订恢复的《国营工业企业会计制度》,这是以几十年高度集中的计划经济体制为基础、以国家资金管理为主要特征的会计制度,要求按照固定资金、流动资金和专项资金等资金形态专款专用,专户存储,“打酱油的钱不能打醋”。由于国营企业投资主体单一,会计科目按照资金来源、资金占用分别设置,会计报表为资金平衡表和国家资金表等,强调三项资金平衡。显然,这种会计制度框架不能反映外商投资保值增值和按投资比例分配利润的实际情况,外方看不懂中国的会计报表,从而构成国家引进外资的一大难题。
在这种背景下,财政部开始研究建立中外合资经营企业会计制度问题。1979年11月,会计司草拟了《关于中外合营工业企业财务会计问题的若干规定》;1983年3月形成了《中外合资经营企业会计制度(试行草案)》。这项制度的主要起草者之一是老专家莫启欧先生。莫老带着我们花了2年多时间进行调研,首次引入了当时国际通用的资产、负债、资本、成本、损益等会计要素,会计报表类型也遵从国际惯例,引入资产负债表、损益表和财务状况变动表等。这项制度提交外商征求了意见,同时对合资企业的中方人员进行培训。我印象比较深的一个插曲,因莫老是宁波人,讲话带有浓重的宁波口音,在培训中方人员时让我充当普通话翻译(我到财政部工作后就被安排跟着莫老学习会计,对他的宁波普通话比较熟悉)。经过多次征求意见和反复修改,1985年3月4日,财政部正式发布了《中外合资经营企业会计制度》,于1985年7月1日起实施。在此基础上,财政部又陆续发布了《外商投资企业会计制度》、《外商投资工业企业会计科目和会计报表》、《外商投资旅游企业会计科目和会计报表》,基本形成了涉外会计核算制度体系。
《中外合资经营企业会计制度》是新中国第一部参照国际惯例设计的全新会计制度。它的发布是一个很重要的事件。为什么这么说?首先,该制度采用了“实收资本”概念,但当时很多人认为“资本”意味着资本主义,“资金”代表社会主义。其次,该制度没有沿用增减记账法,而是采用了借贷记账法,借贷记账法也被认为是资本主义的东西。该制度的出台,应当说是一项重大突破。之所以能勇敢地迈出这一步,是因为财政部贯彻中央精神,大胆解放思想,不受“左”倾思想观念的束缚。当时分管部领导谢明同志十分赞成并鼓励这项改革,曾经果敢地说过:“政治问题我负责,技术问题你们负责”,这种胆略和气魄至今仍让我感念不已。《中外合资经营企业会计制度》的形成和出台,有效解决了当时引进外资的会计障碍。
3.恢复建立会计师事务所审计制度,为注册会计师行业发展奠定基础。改革开放初期引进外资,外商提出应由独立的第三方对中外合资企业的财务报告进行审计。当时国营企业的财务报告按照计划经济模式,由同级财政部门进行年度决算审查批复。外商认为,财政部门是合营企业中方的利益共同体(中方都是国营企业),由财政部门审批决算缺乏独立性。1979年,财政部会计制度司恢复后考虑解决这个问题。在大量调研的基础上,杨纪琬司长亲自执笔起草了成立会计顾问处的报告,让我抄写腾稿。坦率地讲,本人当时根本不懂会计顾问处为何物。1980年12月,《关于成立会计顾问处的暂行规定》正式发布,对会计顾问处(此后更名为会计师事务所)的性质、主要业务和任职人员条件等作了具体规定,标志着我国注册会计师行业复苏起步。这个文件发布后,北京、上海、广州等地相继成立了会计顾问处。一直密切关注中国会计市场的世界八大会计师事务所也迅速作出反应,纷纷在中国设立办事处、代表处。在当时,会计师事务所的主要业务是为中外合营企业提供审计服务并出具审计报告。对外开放不断深入,中外合资企业数量持续增长,会计师事务所的数量也逐渐多了起来。1986年,国务院发布了《注册会计师条例》,1993年进一步修改、升格为《注册会计师法》。这就是我国会计师事务所发展的初级阶段——尚不强壮但却初显生机。注册会计师制度的恢复,为日后我国注册会计师行业的发展奠定了基础。
4.探索健全单位内部牵制和成本核算制度,加强会计基础工作。计划经济时期,一些企业、单位就注重通过内部牵制加强管理。比如上世纪60年代鞍钢实行的干部参加劳动、工人参加管理,改革不合理的规章制度,工人群众、领导干部和技术人员相结合,即“两参一改三结合”,可以说体现了具有中国特色的内控管理思想。改革开放初期,针对十年“文革”中会计基础工作遭到严重破坏的情况,会计领域实行拨乱反正、建章立制,加强会计基础工作,一度成为当时会计的主流呼声。那个时期,我跟随司领导和莫老经历了2—3年的调查研究,对很多省市各种类型单位的会计基础工作现状进行了实地考察,形成了调研成果,这就是财政部1984年4月发布的《会计人员工作规则》。“规则”分为九章,包括总则、建立岗位责任制、使用会计科目、填制会计凭证、登记会计账簿、编制会计报表、管理会计档案、办理会计交接和附注。
《会计人员工作规则》的作用和影响是比较大的,因为它把计划经济时期一些好的做法、成功的经验进行了系统的概括、总结和提升,以财政部文件的形式成为各个单位的行为守则,各企事业单位、金融机构会计基础工作的整顿、规范、达标、升级都以此为基础展开,包括银行结算票证的数字写法等都以此为规范。“规则”提出根据工作需要配备会计人员,明确职责分工和工作范围,建立会计人员岗位责任制,“要从实际出发,坚持精简的原则,切实做到事事有人管,人人有专责,办事有要求,工作有检查”,可以说是以权定责,权责明确。“规则”还附发了工业企业会计人员岗位责任制的参考方案,其中一个重要内容是会计人员不得兼管有关工作,也就是管钱不管账,管账不管钱。《会计人员职权条例》和《会计人员工作规则》的出台和在全国范围内各单位的实施,也为《会计法》的制定做了前期准备。
本人十分有幸参与了《会计人员工作规则》调研、起草全过程的工作,为我以后的成长打下了扎实的基础。后来,我曾主持制定和完善中华会计函授学校的会计制度,从原始凭证到记账凭证,从结束旧账到转入新账,从平衡报表到各项系统工作,都感到比较顺手。记得当时中华会计函授学校的会计老范同志经常和我探讨某项账务处理应采用什么会计科目、会计数字如何结转等问题,他一直以为我做过会计,实际上本人从未做过会计实务工作,而是到了财政部工作后才跟随会计专家学习领悟,其中参与《会计人员工作规则》的调研起草起到了关键作用,同时也学习了老一辈领导、专家严谨的工作作风和开展调查研究的科学方法。
继《会计人员工作规则》之后,财政部制定发布了企业成本核算办法,这是整顿会计基础工作的另一项制度,本人又参与了这项制度的调研和起草工作。对于企业成本核算和控制,当时非常关注的问题有:成本核算如何为管理服务?如何与经济责任结合?如何与生产技术结合?成本核算方法如何改进?成本核算范围如何扩大到整个经营过程?成本核算如何与成本预测、决策结合?等等。围绕这些问题,开展了目标成本、责任成本、标准成本和质量成本的探索活动。企业成本核算办法的印发,对于促进企业增收节支、降低成本、提高效益发挥了重要作用。这项办法发布实施后,在全国范围内统一了生产费用的归集、分配以及完工产品、在产品的成本计算方法,不仅规范了成本管理和成本控制的内容,同时也规范了质量成本、责任成本等问题。时至今日,该办法除企业管理费计入当期损益外,有关产品成本核算的基本方法仍然是适用的。
5.改革创新会计从业资格管理和会计专业技术资格评审制度。上世纪80年代中期,针对会计人员知识结构偏窄、学历水平偏低、素质参差不齐、上岗和职务任免缺乏必要监督制约等问题,一些地方开始探索会计人员从业管理制度。1984年,河北省财政厅开始对会计人员试行会计证管理,要求会计人员必须按照规定条件,经过考核或考试后取得会计证才能上岗。随后几年,其他一些省市也纷纷试行类似的制度。财政部在总结各地经验的基础上,于1990年发布了《会计证管理办法(试行)》,开始在全国范围内推行会计证管理,作为一项重要制度安排写入了修订后的《会计法》,明确规定,任何单位的会计人员从事会计工作必须取得从业资格证书,就如同驾驶员驾驶汽车必须取得驾驶执照一样。没有会计从业资格证书,一律不能从事会计工作,否则属于违法行为。
早在上世纪80年代,在国务院的重视支持下,财政部开始研究建立分级次的、具有中国特色的会计技术职称制度。会计职称属于技术等级,不同于会计从业资格。1981年,国务院批准了《会计干部技术职称暂行规定》,与工程技术等系列的职称评定制度相衔接,将会计干部技术职称相应定为高级会计师、会计师、助理会计师和会计员四个级次。会计职称制度的建立,促进了会计队伍的素质提高和结构优化。
值得一提的是,针对当时全国会计队伍专业水平普遍较低、会计人员大多没有会计专业学历的状况,时任会计司司长的魏克发同志主持创办了一所“没有围墙的学校”——中华会计函授学校,得到了教育部的认可,形成了总校、分校、函授的全国教学网络,培养了一大批实用型会计人才,有效地解决了那个时期会计人员青黄不接问题。
6.研究启动会计电算化工作,取代手工记账。上世纪80年代兴起的科技革新浪潮带动了会计电算化事业的发展。计算机技术的应用,使会计核算软件专业化、商品化成为大势所趋,一些专业软件公司应运而生,会计核算软件市场逐步形成。应用会计软件起步较早的有长春一汽和燕山石化等单位。当时,软件公司主要是模拟手工核算设计软件,同时也产生了很多值得研究的问题,比如软件公司设计的软件是不是符合会计制度?会计电算化后记账凭证和会计账簿由计算机生成,与会计人员工作规则的要求如何协调?如何培养既懂计算机又熟悉会计业务的复合型人才?等等。针对这些情况,领导安排我关注和研究会计电算化问题。本人曾在《会计改革参考资料》1985年第13期发表文章,就如何加强对会计电算化工作的领导、如何正确选择机型和语言、如何规范会计核算程序、如何推广系统分析设计方法、如何正确处理电算化与会计制度的关系等系列问题提出了意见,其中建议尽早改用借贷记账法、统一编制会计科目代码、加强内部控制和内部稽核等观点,今天回忆起来也颇感亲切。此后,会计司专门成立了会计电算化处,负责会计商品化软件的审批等工作,要求在电算化初期实行双轨运行,对符合单轨运行条件的要组织验收等。1989年12月,财政部发布了会计电算化的第一个全国性文件——《关于会计核算软件管理的几项规定(试行)》,明确了对会计核算软件的基本要求,规定由财政部门认定、评审和批复,从而促进了会计电算化软件行业的发展,用友、金蝶等一批软件公司迅速崛起,甲骨文等一些国外软件公司也同时进入中国市场。会计电算化的发展和普及节约了大量人力、物力,大大解放了生产力,使单位会计人员从繁重的记账、算账、报账工作中解脱出来,更多地参与管理工作。
7.摸索创建会计监督制度,逐步强化会计监督。1978年,财政部恢复建立财政监察司(与监察部派驻财政部监察局合署办公,承担财政监督与行政监察两项任务),各地也相继恢复了财政监察专门机构并配备了人员。财政监察部门的主要职责是监督检查国家机关、社会团体、企业、事业单位执行财政政策、法令、制度的情况,办理有关违反财政、税收、会计制度和纪律的案件查处。1979至1980年间,本人参加了由财政部监察司牵头,商业部、黑龙江省财贸办、财政厅、商业厅等单位组成的联合工作组,对黑龙江省大兴安岭地区某单位会计人员遭受打击报复案件进行调查处理。工作组中我年龄最小,因为是会计专业毕业,被寄予厚望。为了调查取证,在大兴安岭地区连续出差3个月之久,工作十分艰辛,难度和阻力很大,本人发挥专业特长,工作积极肯干,得到领导多次肯定和表扬。该案件最后得以妥善解决,黑龙江日报头版头条刊登了这一案件及其查处结果。1986年,财政部在各省、自治区、直辖市单独设立中央企业财政驻厂员处(简称中企处),在各地、市设立副处级或科级中企组,作为财政部的派出机构,对中央企业财务收支进行就地监督,组织开展异地交叉检查,防止弄虚作假、编报虚假会计资料,利用职权投机钻营、侵吞国家集体资财的行为。这个阶段,财政部门采取了一系列措施强化会计监督,例如一年一度的税收、财务、物价大检查,会计基础工作“达标升级”活动,以及一些地区为促进会计人员依法履行职责而进行的会计人员管理体制改革试点等。这些措施取得了积极成效,挽回了不少经济损失。
8.发起成立中国会计学会,结合当时情况开展会计理论研究。1979年12月,中国会计学会筹备委员会在广东佛山举行会议,宣布成立中国会计学会。上世纪80年代,会计理论研究的侧重点是会计的阶级性问题、属性问题、职能问题等。当时理论界比较有代表性、影响也比较大的,还包括围绕“信息系统论”和“管理活动论”而展开的广泛讨论。通过对上述问题的研讨,深化了人们对会计职能的认识,为建立中国特色会计理论与方法体系起到了铺垫作用。除此之外,会计学会也组织专家教授,结合中国改革开放面临的一些新问题、新领域开展专门研究,取得了一批研究成果。总的看来,80年代是我国会计理论研究的起步阶段。
(二)二十世纪九十年代的有关情况。经过10多年的发展,到上世纪90年代初,中国的改革开放特别是引进外资、搞活经济取得显著成效。举个例子,中外合营企业的经营活力、经济效益和工资水平都远远超过国营企业,那时想进合资企业都要“走后门”、找关系,很不容易。同时,深圳经济特区发生的巨大变化也有力地证明,改革开放的试验阶段取得了成功,促进了经济的发展和社会财富的增加,结束了物资短缺时代。但是,在意识形态领域,改革是姓“社”还是姓“资”的两种观点一直在不断交锋,直到1992年春季小平同志的南巡讲话才有了答案。“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义和资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。”这段重要讲话为中国发展社会主义市场经济指明了方向。紧接着,1993年召开的党的十四届三中全会明确了建立社会主义市场经济体制的方针。全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。思想束缚解除了,发展目标就明确了,经济进入了快速发展时期,连续多年我国GDP的增长速度均在10%以上。基于上述背景,会计工作也和其他各行各业一样,面临前所未有的机遇和挑战。
1.以“两则”“两制”为标志,企业会计准则制度改革取得重大突破。随着改革的深入和思想的解放,国家先后出台了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》、《关于大型工业联合企业在国家计划中实行单列的暂行规定》、《关于组建和发展企业集团的几点意见》等一系列政策措施,对国营企业产生强烈冲击。投资主体多元化、所有权与经营权分离、组建企业集团等等,成为上世纪80年代末90年代初的主旋律,同时也在不断冲击着国营企业传统的会计制度。有一次我陪莫启欧老先生去上海调研,重点是研究三段平衡的会计制度如何适应投资多元化的要求。莫老为此晚上睡不好觉,反复思考要对会计制度动大手术。幸运的是小平同志南巡讲话后,财政部党组和当时分管部领导张佑才同志很快作出决策,要求借鉴中外合营企业会计制度等成功经验,加快建立适应投资主体多元化的全新会计制度。
1992年11月,经国务院批准,财政部分别以第四号、第五号部长令发布了《企业财务通则》和《企业会计准则》,于1993年7月1日起在全国各类企业施行。根据企业会计准则的要求,结合各行业生产经营活动的不同特点及不同的管理要求,财政部此后分别制定了工业企业、交通运输、商品流通、金融、施工、农业企业等13个全国性、分行业的会计制度及相关财务制度,简称“两则”“两制”。本人当时任副处长,配合冯淑萍处长本着打破部门和所有制界限的原则,研究拟订行业会计制度的分类,并分工负责整合商品流通、旅游服务和金融行业的会计制度,其中商品流通涉及商业、粮食、物资、外贸、供销社、新华书店等11个部门。整合过程异常艰难,与各部门反复沟通、协调的点点滴滴至今历历在目。有一次,在新华书店召开座谈会时,一位老会计动情地发言:新华书店自建国后就一直有这个会计制度,现在一下子取消了,在感情上确实接受不了,但自己是共产党员,服从改革的统一要求。我听了以后,的确有想掉泪的感觉。
“两则”“两制”改革的最大功绩是结束了我国四十多年来计划经济体制下所形成的以资金三段平衡为主体的会计核算模式,建立了企业资本金制度,改革了固定资产折旧和企业成本核算制度,统一采用了借贷记账法,引入了国际上通行的资产、负债、权益、收入、利润等要素,形成了以资产负债表、损益表为核心的财务报告体系,改变了若干年来国务院几十个部门一个部门一本制度、各自为政的状况。“两则”“两制”的发布实施,为实现我国会计核算从计划经济模式向社会主义市场经济模式的转换,促进市场经济的发展特别是国有企业公司制改革和建立现代企业制度奠定了重要基础。
2.制发股份制试点企业会计制度,为企业改制上市创造条件。“两则”“两制”前夕,冯淑萍同志执笔起草了《股份制试点企业会计制度》,于1992年5月23日由财政部和国家体改委联合发布。该制度适应国家建立资本市场的要求,对股份制试点企业的主要会计问题作出了规定,在我国会计制度改革史上写下了浓重的一笔:一是将企业资金来源划分为股东权益和债权人权益分别管理和核算,使得会计报表上投资者权益和债权人权益一目了然,投资者和潜在投资者通过报表可以了解企业原始投资、资本积累和可供分配利润情况,债权人通过报表比较容易判断企业的偿债能力,明晰了企业的产权关系;二是改变了将固定资产相关费用核销固定基金的做法,将固定资产盘盈、盘亏、提前报废等作为企业营业外收支计入企业盈亏,体现了对投资者权益的保障;三是对折旧费的计提,采取了较为灵活的方法,允许企业在一定情况下可以自行确定折旧年限,对企业坏账核算采用备抵法、成本核算采用制造成本法,将销售费用、管理费用、财务费用作为期间费用处理;四是规范了利润分配程序,明确先按统一税率交纳所得税,原则上税前不得分配利润,不得提留各种基金;五是将资金平衡表改为资产负债表,分为资产、负债与所有者权益两部分,对资产、负债和所有者权益又作了细分;同时,要求企业对外报送的年度会计报表,应当聘请注册会计师进行鉴证并出具审计报告。1998年,财政部对《股份制试点企业会计制度》进行了修订,形成《股份有限公司会计制度》,适应了我国企业改组上市以及在境内外发行A股、B股、H股对外筹资的要求,对于促进国有企业改革、推行现代企业制度,建立和发展我国的资本市场发挥了积极作用。
3.内部会计控制规范基本形成,促进各单位有效防范财务风险。1999年10月31日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过《会计法》,其第二十七条规定:“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求:(一)记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约;(二)重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确;(三)财产清查的范围、期限和组织程序应当明确;(四)对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述加强单位内部会计监督的法律要求,体现了内部会计控制的本质。
根据会计法的上述规定,财政部启动了内部会计控制规范的研究制定工作,相继发布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目、对外投资和担保等6项内部会计控制具体规范,并印发了固定资产、存货、筹资、预算、成本费用等5项征求意见稿。内部会计控制规范作为《会计法》的配套规章,在社会上引起较大反响,对各个单位建立健全内部控制、提高会计管理水平和防范财务风险发挥了应有作用。
本人于2001年在《会计研究》发表专题文章,论述了加强内部会计控制的重要意义,提出制定内部会计控制规范是贯彻实施《会计法》的重要配套措施,是解决单位内部管理松弛、控制弱化问题的有效途径,是从源头上治理腐败的制度安排。文章同时提出了在研究制定内部会计控制规范过程中,应当始终坚持“以内部会计控制为主,同时兼顾与会计相关的控制”的观点和原则,认为会计控制是基础,但如果单纯就会计论会计,内部会计控制难以有效地解决控制弱化所带来的问题。今天看来,这些观点与国际内部控制发展趋势是基本合拍的,也为此后研究制定基于全面风险控制的企业内部控制规范夯实了基础。
4.总会计师条例的颁布和会计法的两次修订,确立了总会计师的地位和单位负责人的责任。为了发挥总会计师在加强经济管理和财务管理中的积极作用,1990年12月,国务院发布了《总会计师条例》,对总会计师的地位、作用、职责、权限、任免与奖惩作了明确规定,强调总会计师是单位领导成员,设置总会计师的单位不得再设与其职责重叠的行政副职,促使我国大中型企业普遍设置了总会计师,从制度上解决了会计人员参与单位管理和经济决策的问题,推动总会计师制度进入了全新的发展时期。
针对我国从计划经济向市场经济转轨进程中会计工作出现的诸多问题,如违法干预、假账泛滥、信息失真,会计监督有所弱化、会计基础工作薄弱,“小金库”屡禁不止、会计人员执业环境差,有法不依、违法不究时有发生,等等,在客观上要求强化会计法律手段,依法整治会计秩序。在1993年对会计法进行局部调整的基础上,1999年,全国人大常委会对会计法进行了第二次修订。修订后的会计法突出了规范会计行为、保证会计信息质量的立法宗旨,强调了会计工作在社会主义市场经济中的地位和职能作用;突出强调了单位负责人对本单位会计工作和会计资料真实性、完整性的责任;加大了对违法会计行为的惩治力度。第二次修订的会计法,社会影响和效果超过以往,各地区和国务院各部门大都组织举办了宣传贯彻会计法培训班或研讨会,许多地区、部门、大型企业的党政一把手和领导班子成员极积参加,形成了强大的舆论导向,取得了非常好的社会效果。
5.会计专业技术资格考试和注册会计师考试成为全社会“含金量”较高的知名品牌。1992年,财政部、人事部联合颁发了《会计专业技术资格考试暂行规定》及其实施办法,决定从1992年8月1日开始,停止单一评聘初、中级会计专业职务制度,实行会计专业技术资格全国统一考试制度,全国统一大纲、统一命题、统一辅导材料。财政部、人事部专门设立了全国会计专业技术资格考试领导小组办公室(设在财政部会计司),负责组织领导考试相关工作,由各省财政部门、人事部门组成本地区的会计考办具体组织实施。其中初级考试考点可设到县,中级考试考点在地市以上。自1992年会计专业技术资格考试制度实行以来,几乎每年都有100多万考生报名考试,最高达到200多万。由于会计考试坚持了高标准、严要求、严管理,已成为社会公众普遍认可的“含金量”和公信力较高的专业技术考试之一,为社会源源不断地输送会计专业技术人才。
我国资本市场建立后,上市公司的财务报告需要向投资人披露,披露的报告须经注册会计师审计,这时会计师事务所的审计业务范围就从中外合资企业扩大到股份制企业。此后,财政部又发布了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》,规定除个别特殊行业外,国有企业年度财务报告不再实行财政审批制度,统一由会计师事务所承接,在规定时间内由注册会计师审计。于是,会计师事务所的审计业务范围又得以进一步拓展。业务范围的不断扩宽,对注册会计师执业水平提出了更高要求,亟待改变以往对注册会计师执业资格实行考核认定的做法,切实克服考核工作中的主观因素,实行更加严格、公正的统一考试制度,促进注册会计师全面提高专业素质。1991年,财政部正式实施注册会计师考试制度,每年举办一次注册会计师全国统一考试,全面提升了注册会计师的能力和水平。
6.会计师事务所清理整顿和脱钩改制取得重要成果。上世纪90年代末期,改革开放不断深化促进了经济和注册会计师行业的快速发展。据不完全统计,1980年到1990年10年间,全国仅有会计师事务所233家;到1995年底,全国会计师事务所达到2519家;1996年底,随着中国注册会计师协会和中国注册审计师协会的联合,中注协的团体会员已发展到6696个。然而,欲速则不达。一些事务所内部管理混乱,滥设分支机构问题严重;部分注册会计师、事务所片面追求经济收入,与客户串通作弊,损害国家和公众利益等。究其原因,会计师事务所在体制上不独立是重要因素之一。因此,对注册会计师行业的全面清理整顿提上议事日程。自1997年开始,中注协在全国范围内开展了“三清一改”(清师、清所、清业务和脱钩改制)的清理整顿工作,其范围之广、时间之长,在注册会计师行业恢复以来尚属首次。1999年,在全国范围内完成了会计师事务所的体制性改革。这次全行业的清理整顿净化了行业的内部环境,提高了注册会计师的执业质量,使我国注册会计师事业迈上了一个新的台阶。
7.会计监督不断完善,监督力量进一步壮大。上世纪90年代以来,会计法制建设的不断加强推动我国会计监督逐步走上了规范化、制度化、法治化的发展轨道。1994年,财政部成立了专门的监督机构——财政监督司(财政部财政税收财务大检查办公室),主要职责是监督各地区财政收支和各部门的财务活动,检查财政税收政策、法令和财务会计制度的执行情况。与此同时,地方各级财政部门也按照国务院关于强化财政监督的要求,重新明确工作职责、核定人员编制,进一步充实了会计监督专门力量。财政部将驻各地的原中央企业财政驻厂员处改建为财政监察专员办事机构(简称专员办),负责所辖范围内中央企业的会计监管。1998年国务院机构改革后,财政部改按省设置专员办,其职责之一是确保驻地内中央企事业单位的会计信息质量及有关会计师事务所的执业质量,维护会计和财经秩序。1999年,为适应职能转换的需要,财政部明确授权专员办对经社会审计机构审计的中央国有企业的年度会计报表质量进行再监督。
8.中国特色会计理论方法体系研究取得丰硕成果。经济体制改革的深入和社会经济形势的发展促进了我国会计理论研究的持续繁荣,建立中国特色会计理论研究体系成为90年代中国会计学会的重要任务。为了构建中国特色会计理论方法体系,中国会计学会第五届理事会系统总结了会计理论研究前20年的成果经验,这是一项浩大工程。会计理论界为了完成这一工程,汇聚了众多专家教授的力量,投入了大量精力,几乎各大经济类高等院校都参与其中,形成了上百万字的研究成果。在深入研究的基础上,会计界同仁对中国特色的会计理论与方法体系若干问题达成共识。比如,会计的中国特色问题应该站在宏观而不是微观层次上进行审视,应从社会整体而不是从具体会计方法上进行考察,等等。会计作为一门社会科学,其特色的存在必须从会计环境的差异中寻根溯源。中国特色以及具有中国特色的会计理论与方法体系研究成果必将载入史册。
(三)新世纪以来八年的有关情况。跨入新世纪,我国经济保持了持续高速增长,综合国力不断增强。2001年,中国正式加入WTO,又为我国经济发展注入了新的活力。2003年,党的十六届三中全会作出完善社会主义市场经济体制的决定,要求深入实施“走出去”战略、推进产权制度改革、建立以公司制为主要形态的现代企业制度。经过改革开放以来的快速发展,我国已成为世界第四大经济体,逐步由资本输入型转向资本输出型国家。国际资本流动进一步加速,经济全球化浪潮势不可挡,有效利用国际、国内两个市场、两种资源成为必须正视的现实。在这种形势下,中国会计改革与发展进入了适应市场化、国际化、信息化要求的新阶段。
1.企业会计准则体系建设、实施、趋同与等效取得历史性突破。2004年下半年,会计司对面临的形势进行了全面分析,在当年底研究制定2005年工作计划时,提出了建立中国企业会计准则体系并实现国际趋同的建议。财政部党组和分管部领导王军同志果断决策,决定启动这一系统工程。会计司工作团队随即全面投入企业会计准则体系的建设。2005年2月,会计司召开专题会议,虚心听取了包括我的博士生导师葛家澍教授在内的会计学术权威的意见。按照制定准则的应循程序,在会计准则委员会委员和咨询专家的支持下,分期拟定并印发会计准则征求意见稿。在多次征求意见的过程中,始终坚持公开透明的准则征求意见机制,敞开言路、集思广益,充分听取会计准则委员会委员和来自实务界、理论界的咨询专家的意见,对征求意见稿进行修改完善。那段时间,会计司工作团队超负荷运转,通宵加班成了家常便饭。大到政策确定,小到标点符号运用,每个环节都不敢含糊,力求精准。在准则制定过程中,国际会计准则理事会也多次派代表来华,对中国会计的国际趋同问题进行反复讨论,双方对中国准则和国际准则进行了逐项对比研究,为中国会计准则实现国际趋同奠定了扎实的技术基础。
经过艰苦努力,2005年底,由一项基本准则、38项具体准则组成的企业会计准则体系正式确立,并于2005年11月与国际会计准则理事会签订了中国准则与国际财务报告准则趋同的联合声明。我至今难以忘记,签订趋同声明的时候国际会计准则理事会主席长时间握着我的手不松开,那里边饱含的是只能意会的感动,因为我们这个团队,上至部领导,下至每一个普通干部,都为实现这一目标付出了太多努力。
2006年2月15日,新的企业会计准则体系正式发布。从2006年7月开始,会计司通过三所国家会计学院全面开展了会计准则的培训,直接受训人数逾万人,为中国会计准则的有效实施做好了前期各项准备工作。自2007年1月1日起,企业会计准则体系开始在上市公司施行。我们建立了上市公司财务报告分析系统,采用“逐日盯市、逐户分析”的工作方式,对上市公司执行新准则的情况进行持续跟踪和监控。2008年,经过近5个月的艰苦努力,形成了2万多字的上市公司执行新会计准则情况的全面深度分析报告,报告表明,截至2008年4月30日,在沪深两市1,570家上市公司中共有1,557家上市公司披露了《新旧会计准则股东权益差异调节表》,这1,557家上市公司按照新准则调整后的2007年年初股东权益合计45,625.49亿元,2006年12月31日按旧准则(指企业会计制度和金融企业会计制度)反映的股东权益合计41,486.64亿元,2007年初股东权益比旧准则股东权益净增加了1,002.67亿元(扣除少数股东权益后),增幅为2.42%。按照与国际趋同的新准则对上市公司2007年年初净资产确认计量的结果,比按旧准则高出了2.42个百分点。由此可见,上市公司在首次执行日(2007年1月1日)按照《企业会计准则第38号——首次执行企业会计准则》及相关规定,较好地实现了新旧准则的转换和过渡。这份报告以大量实例和数据,从不同角度论证了企业会计准则有效实施的事实,得到了国际会计准则理事会和欧盟的肯定。
实现会计准则等效,使中国会计准则与其他国家或地区的会计准则具有同等效力,并获得境外上市地监管机构认可和接纳,这对中国企业“走出去”参与国际竞争,促进企业做强做大和中国经济可持续发展具有重要的现实意义。中国会计准则与国际财务报告准则实现趋同后,即全面启动了与其他国家或地区会计准则等效的相关工作。
一是中国内地与香港的会计等效。2007年以来,内地与香港财务报告准则制定机构先后召开若干次会议,就内地和香港财务报告准则逐项进行比较,历经一年时间,最终确认了两地仅存在关联方认定和长期资产减值转回两项差异,这与中国会计准则和国际财务报告准则现存的差异是一致的。在此基础上,双方于2007年12月6日签定了两地会计准则等效联合声明,确认了内地企业会计准则与香港财务报告准则具有同等效力,为两地会计师事务所按各自会计审计准则开展审计的结果获得监管机构的接纳奠定了较为扎实的基础。
二是中国与欧盟的会计等效。中欧会计等效是中欧财金对话框架下的重要合作领域。欧盟是世界主要经济体之一,实现中欧会计等效至关重要。欧盟从2005年开始实施国际财务报告准则,中国与欧盟实现会计准则等效已有共同的制度基础。2005年以来,双方开展了密切的会计合作。2005年11月,中国与欧盟签署了会计准则国际趋同及双边合作联合声明。2006至2007年,双方成立了联合工作组,与欧盟委员会拟将中国会计准则列为第三国等效准则的安排问题进行多次谈判。2007年7月第三次中欧财金对话会议,双方确认欧盟委员会将在2008年底前作出中欧会计准则等效的决定。2008年4月,欧盟委员会发布建议公告,拟在2011年底前,允许中国企业进入欧盟按照中国准则编制财务报告,不再按照国际准则调整报表。2008年11月14日,由欧盟成员国代表组成的欧盟证券委员会(ESC)就第三国会计准则等效问题进行投票,决定自2009年至2011年底前的过渡期内,欧盟将允许中国证券发行者在进入欧洲市场时使用中国会计准则,不需要根据欧盟境内市场采用的国际财务报告准则调整财务报表。2011年将对相关情况再做一次总结评估,即可确认永久性等效。中国与欧盟会计准则实现等效,为中国企业进入欧盟市场建立了重要的会计平台,也为中国开展与其他国家会计等效工作起到了很好的示范效应;同时,也有助于欧盟在解决反倾销和认可中国完全市场经济地位中,排除会计方面的障碍。
三是中国与美国的会计等效。美国作为世界上最发达的市场经济国家,近年来与中国的经济合作日益密切,双方建立了联合经济委员会和双边对话机制。美国证券交易委员会已于2007年宣布允许外国企业赴美上市可以按照国际财务报告准则编报财务报告,为中美会计准则等效创造了条件。截止目前,中美会计等效问题尚未确定时间表,但是,中美会计等效已纳入中美经济联合委员会对话的议题,2008年4月18日,本人率团访美,与美国财务会计准则委员会进行了深入讨论,签署了中美会计合作备忘录,就加强中美两国会计交流与合作问题达成了三点共识:(1)两国会计准则制定机构应当加强交流,增进了解,在会计技术层面形成更多的共识,为两国经济交往提供便利;(2)双方同意采用多种形式,交流两国会计准则建设、实施及其国际趋同的经验,并加强相互访问;(3)双方同意建立交流信息和观点的工作机制。
2企业内部控制标准体系建设取得重要阶段性成果。本世纪初期,安然、世通、施乐等跨国公司的纷纷落马,震动业界。在国内,类似中航油新加坡公司因内部控制失效引发的巨额财产损失、破产倒闭等案例也有发生。结合国内、国际企业发展形势,为了更好地应对日益复杂的各种风险,推动会计控制向全面风险控制发展成为当务之急。2004年年底和2005年6月,国务院领导同志连续就强化企业内部控制问题作出重要批示,明确要求“由财政部牵头,联合证监会及国资委,积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。2006年7月15日,财政部、证监会、国资委、审计署、银监会、保监会联合发起成立我国企业内部控制标准委员会,来自监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、高等学校、科研院所的领导和专家学者积极参与,为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障。经过不懈努力,2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会召开发布会,以财会[2008]7号文件的形式联合发布了《企业内部控制基本规范》,这是我国内部控制体系建设的重大突破,标志着我国内控体系建设取得了重要阶段性成果。
企业内部控制基本规范在我国内控标准体系中起统驭作用,在其统领下,还将制定发布应用指引、评价指引和鉴证指引等配套办法。据本人观察,基本规范与“5”这个数字似有不解之缘:基本规范由财政部、证监会、审计署、银监会、保监会5个部门联合发布;具体内容一共有50条;明确了内部控制的5个目标,即合理保证企业经营管理合法合规,资产安全,财务报告及相关信息真实完整,提高经营效率和效果,促进企业实现发展战略;确立了全面性、重要性、制衡性、适应性及成本效益5个原则;内控框架由内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5个要素构成。目前,3类配套指引正在加紧制定中。
基本规范要求上市公司建立、执行内部控制且要实行自我评价,同时要求具有证券、期货业务资格的会计师事务所对企业内部控制的有效性出具评价意见。这引起了企业界和会计中介机构的高度关注,纷纷组织开展有关前期准备工作。
以全面风险控制为着眼点和落脚点的内控体系跳出了会计框框,涵盖了企业发展战略、法人治理结构、组织架构设置、人力资源政策、健康安全环保等诸多内容,汲取和总结了不同企业的管理经验。以前有些企业想控制风险但不知道从何入手,这套体系可以帮助管理层结合本企业的实际情况强化公司治理和防范风险。内控不是把企业管死,而是要通过建立内控体系,帮助企业在高速发展过程中及时预测、控制风险,最大限度地避免或减少盲目扩张,归根结底是促进企业可持续发展。
总结内控体系的作用,可以这样认为:如果会计准则体系是帮助企业发展,那么内控体系则是让企业在高速发展中保持清醒的头脑,注重把风险控制在可承受的范围内。换句话讲,如果说英语是国际通用的公共语言,会计是国际通用的商业语言,那么内控则是国际通用的管理语言。
3.高级会计人才培养推出新举措,会计人员表彰奖励形成制度。在上世纪80年代到90年代,高级会计师实行的是评审制度。为了解决高级会计师单一评审带来的弊端,从2003年开始,财政部、人事部决定对高级会计师资格实行考试与评审相结合的制度,首先在浙江、湖北两省试点,再连续几年扩大试点范围,于2007年起在全国范围内全面推行高级会计师考评结合制度。高级会计师全国统考,侧重考察考生现代管理综合知识和分析判断能力。考试通过后由各省财政部门组成评委会,根据本地区的评审标准开展逐一评审,评审通过后颁发高级会计师证书。截至目前,全国已有8万余人取得了高级会计师资格。
日趋激烈的国际竞争,要求包括会计在内的各行各业加快培养、锻造一支具有国际视野、战略思维和国际竞争力的领军人才队伍,并通过发挥其辐射、带动、引领、示范作用,推动会计行业整体素质的提升和竞争力的增强。2005年,财政部正式启动了会计领军人才培养工程。会计领军人才培训周期为6年,分为3个培训阶段。其中,1—3年为知识拓展阶段,以组织教学、跟踪管理为主;4—5年为能力提升阶段,以高层次论坛、大跨度交流为主;第6年为使用提高阶段,以工作实践、推荐使用为主。截至目前,经过笔试、面试等环节严格选拔、纳入培养体系的在训学员已有450人。科学培养、开放教学、学用结合的培训方式,促进了学员综合素质的快速提升,一批学员走上了更重要的领导岗位,会计领军人才培养已成为中国会计业内的一大品牌,吸引了越来越多人的广泛关注和踊跃报考,自觉接受国家对高端会计人才的选拔和培养,立志为国家经济建设作出更大贡献。
2005年4月15日,财政部发出《财政部关于评选表彰全国杰出会计工作者的通知》,成立了评选表彰领导小组和评审委员会,采取各地区、部门层层推荐与财政部集中审核相结合、社会公众投票与专家民主评议相结合的方式进行评选。这次评选历经了评比推荐候选人、进行资格和材料审查、确定正式候选人、开展社会公示和网上投票、组织专家评审委员会再次审议、报评选表彰领导小组审定、进行表彰奖励等7个阶段,前后历时近9个月。在评选过程中,有600万人次参与了网上投票。结合投票结果和专家评审委员会意见,并经财政部审定,最终评选出20名全国杰出会计工作者和25名全国优秀会计工作者。2005年12月15日,财政部作出《财政部关于表彰全国杰出会计工作者和全国优秀会计工作者的决定》,授予郜德吉等20人“全国杰出会计工作者”荣誉称号,授予马光元等25人“全国优秀会计工作者”荣誉称号。2005年12月19日,财政部在京隆重举行纪念会计法实施20周年暨全国杰出、优秀会计工作者表彰仪式,全国人大、国务院有关领导同志亲自出席表彰仪式并发表重要讲话,给全国会计工作者以巨大鼓舞和有力鞭策,激发了会计队伍的工作积极性、主动性和创造性。2008年,财政部委托中国会计学会具体组织全国先进会计工作者评选表彰活动,在层层推荐、审核的基础上,评选产生5个系列、50名全国先进会计工作者,标志着会计人员表彰奖励日益常态化。
4.理顺注册会计师行业管理体制,强化行业行政监管。2002年10月,财政部党组召开会议,研究注册会计师管理体制问题。这是吸取美国安然事件深刻教训、规范和发展我国注册会计师行业的重要举措。会议决定,切实加强对注册会计师行业的监管,理顺注册会计师监管体制,明确行政管理和行业自律职能。会议明确,批准设立会计师事务所和外国所常驻机构、审批执业准则以及对准予注册的注册会计师实行备案等职能由会计司行使;对注册会计师和会计师事务所的监督检查职能由监督检查局行使,监督检查局作出行政处罚决定前,应会签会计司和条法司;行政处罚决定涉及的听政、复议等工作,仍由条法司负责。2002年11月18日,财政部印发《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》,明确规定:行政职能收归财政部门行使,强化财政部门对注册会计师行业的行政监管;注册会计师协会作为行业组织侧重于行业自律监管和为注册会计师提供服务。
2002年11月19日,财政部印发《关于终止委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能的通知》,进一步明确了财政部会计司、监督检查局和条法司在行使行政职能中的职责分工,废止了《财政部各司职责范围暂行规定》中有关委托中国注册会计师协会行使行政职能的规定,明确中国注册会计师协会从即日起停止使用财政部文号发文。至2002年末,财政部会计司基本完成与中注协的工作交接。
注册会计师行业管理体制理顺后,财政部采取有力措施加强行业监管,促进注册会计师行业管理日益走上规范化、法制化、现代化轨道。一是积极建章立制,着力规范执业行为。印发了《会计师事务所审批和监督暂行办法》,督促各地财政部门依据规章严格会计师事务所市场准入,加强事务所后续监管;发布了《委托会计师事务所审计招标规范》,规范审计委托活动中的招投标行为;修订了《会计师事务所职业风险基金管理办法》,建立完善会计师事务所职业责任保障机制;制定了《会计师事务所从事证券期货相关业务管理办法》和《外国会计师事务所常驻代表机构审批管理暂行办法》,加强对会计师事务所从事证券、期货相关业务的管理,维护投资者和社会公众的利益。二是加强部门协调,改善执业环境。牵头组织注册会计师行业治理商业贿赂专项工作,研究建立注册会计师行业治理商业贿赂长效机制;研究探讨事务所从事证券期货业务、事务所强制轮换、保险审计资格、工程造价审计业务等问题可能给行业带来的影响;大力倡导会计师事务所做强做大。三是启动《注册会计师法》修订工作,起草完成了《注册会计师法(修正案)》(征求意见稿)。四是积极推动取消了特定A股上市公司、金融上市公司和B股上市公司的双重审计规定,为国内事务所做大做强创造公平的政策环境。同时,基于我国法律框架和本地化原则,积极探索中外合作所的组织形式和规范发展问题。五是积极稳妥地推进行业市场开放,加强注册会计师国际交流与合作,与美国公共会计监管委员会(PCAOB)就监管合作达成共识;同时,积极参加WTO谈判和对香港、澳门更紧密经贸关系安排(CEPA)的谈判,认真落实有关承诺,并在两地注册会计师资格互认方面迈出可喜步伐。
5.会计监督的威慑力和社会影响明显增强。近年来,开展会计信息质量检查成为各级财政监督机构的“拳头产品”之一,并在社会上引起广泛关注和重视。各级财政监督机构依据《会计法》和《注册会计师法》,在检查企业会计信息质量的同时,对出具年报审计报告的会计师事务所开展同步检查,或者在检查会计师事务所执业质量的同时对相关企业会计信息质量开展延伸检查。为了扩大会计监督的影响,增强财政监督检查信息的公开性和透明度,各级财政部门还建立了公告制度,及时向社会披露有关问题,提高了会计监督工作的威慑力,对会计造假行为起到了震慑和教育作用。新华社、人民日报、中央电视台、经济日报等新闻媒体公开曝光的“沈阳黎明”、“福建雪津啤酒”、“房地产暴利”等问题,对于整顿和规范市场经济秩序,促进诚信建设发挥了不可或缺的重要作用。
6.探索建立具有国际影响力的中国会计理论与方法体系提上议程。2007年,在财政部和金莲淑会长的领导下,中国会计学会第七届理事会提出了在充分总结会计实践经验并吸收已有理论研究成果的基础上,建立和完善适应社会主义市场经济发展需要的、具有国际影响力的会计理论与方法体系的目标。本届理事会为此加大了和国际会计理论界的交流力度,与美国会计学会签订了中美会计理论研究合作备忘录。中国会计学会第七届理事会还成功组织承办了第三届全国会计知识大赛,全国共有1000多万会计人员参加了此次大赛,在全国范围内进一步掀起了学习会计准则的良好氛围,有力地宣传、普及了会计准则,确保了准则的贯彻实施。在这一阶段,无论是会计理论研究的广度和深度,还是会计学会服务政策制定、行业发展和队伍建设的途径等,都发生了重大而深刻的变化。
回顾30年来我国会计改革与发展走过的道路,无论是在计划经济体制时期,还是在建立与完善社会主义市场经济体制时期,尽管每个时期的具体工作任务因形势和要求不同而有所差异,但一直以来有五条主线贯穿始终:一是标准的制定实施与国际趋同等效,包括会计准则制度、内部控制规范和会计信息化标准等;二是会计市场管理,包括注册会计师行业管理、会计职业资格的准入、退出和过程控制,以及“洋资格”管理等问题;三是会计人才战略,包括人才的考试评价、教育培训、选拔任用、表彰奖励等;四是会计监督检查,包括政府监管与社会监督等;五是会计理论研究。本人以为,上述领域可以作为中国会计改革与发展五大永恒的主题,需要在今后乃至相当长的历史时期内,紧紧围绕这五大领域,步步为营,不断向前推进。
二、未来展望
(一)关于标准的制定实施与国际趋同等效。会计准则、内部控制规范和会计信息化标准均属于市场规则,也是现代化、精细化、科学化管理的重要支撑和标志。
1.会计准则。一是巩固上市公司实施企业会计准则的已有成果,稳步扩大会计准则的实施范围。会计准则是促进企业稳健经营和可持续发展的重要管理制度,也是完善资本市场的重要市场规则,同时又是会计监管的重要标准和尺度。贯彻实施会计准则,使会计准则的系列政策在全社会企业中转化为生产力,有利于市场经济条件下企业和经济的健康发展。一方面,要继续跟踪分析上市公司实施会计准则的情况,充分发挥会计准则的整体功效,并为非上市企业(含企业集团)实施会计准则积累经验;另一方面,要极积扩大会计准则的实施范围。从2008年开始,会计准则的执行范围已经扩大到国务院国资委管理的所有中央企业和部分地方企业,银监会、保监会也要求所有城市商业银行、商业保险公司从2008年1月1日起全面执行新准则。2009年会计准则的实施范围还将继续扩大。比如,广东省已作出决定,自2009年1月1日起,在全省国有企业全面实施会计准则。该省财政厅、国资委专门将全省20多家企业集团的董事长、总经理召集在一起,邀请本人作了专题动员报告。自从上市公司有效实施会计准则以来,非上市企业都希望尽早实施会计准则,这已成为地区、部门和企业的自觉行动。我们的基本目标是在2010年左右中国所有大中型企业全部实施会计准则,逐步统一全国范围内各类企业(小企业除外)的会计标准,届时对全社会企业的稳健经营和可持续发展必将产生巨大的推动作用。
二是在进一步完善企业会计准则体系的同时,在国际策略方面,认真做好与国际财务报告准则的持续趋同,这是我们需要坚持的长期任务。中国内地、香港和国际会计准则理事会已经建立起持续趋同的工作机制,每年至少两次(4月和9月)召开三方工作会议,深入交流和讨论准则的最新进展,通过有效方式参与国际准则的制定。值得一提的是,在美国次贷危机引发全球金融危机之后,美国国会于2008年10月3日通过救市法案,要求美国证监会(SEC)在90天内形成研究报告,提出是否暂停美国第157号公允价值会计准则的意见,以及改进不活跃市场条件下金融资产公允价值的计量方法。10月13日,国际会计准则理事会迫于欧盟的压力,发布了对国际财务报告准则第39号关于金融资产重分类和第7号关于金融工具相关披露的修改规定,澳大利亚、日本、加拿大以及我国香港特区也相继跟进。我们在对国际组织、有关国家和地区的做法进行认真研究之后,作出了中国会计准则不必跟风修改的决定,得到了财政部和国务院领导的肯定。国际会计准则理事会明确表示,中国会计准则在此问题上不做修改不影响趋同,也不构成中国准则与国际准则的差异。需要强调的是,在今年11月我国国家主席胡锦涛亲自出席、在美国华盛顿召开的20国集团首脑金融峰会发表的宣言中,确定了会计准则的应急措施和中期计划,将会计准则问题提到了前所未有的高度,要求将制定完善一套单一的全球高质量会计准则作为未来工作目标。2007年美国已经宣布他国公司赴美上市可以采用国际准则,可以预见,在金融危机背景下,美国将加大与国际准则的趋同步伐。中国作为新兴加转型的代表性国家,参与国际准则的制定十分重要。我们要密切关注、积极参与,把握先机、争取主动,在国际会计准则制定中赢得更大的影响力和话语权。这就是我们与国际财务报告准则保持持续趋同的策略选择。
关于中欧会计等效,经过近几年的努力,2008年实现了既定目标,确实来之不易。同时,今年召开的第四次中欧财经对话会议,又将中欧审计等效列为2009年的工作目标,届时,中国本土具有相当规模和水平的会计师事务所为进入欧盟资本市场的企业提供审计服务,出具的审计报告将被欧盟市场接纳。中美会计合作与等效是我国下一阶段的工作重点,因为中国石油石化、电信、金融等行业有许多重要企业在美上市,加之美国萨班斯法案的过度监管,不仅使我国企业支付了昂贵的筹资成本,还引发一些深层次的问题。所以,实现中美会计等效有利于维护我国国家利益。当今世界,欧美是最大的经济体,中国也正由第四大经济体向前推进,中国会计准则如果得到欧美等效认可,对全球其他国家和地区将产生很大的示范效应和辐射效应,我们未来的奋斗目标是力争跨入会计国际舞台的制高点平台。
三是研究建立政府和非营利组织会计准则体系。
我国这一领域的会计标准表现为预算会计制度。按照《中华人民共和国预算法》的划分,这里所说的“预算”,包括中央政府预算、地方各级政府预算、部门预算及单位预算。其中“单位”按性质可划分为行政单位和事业单位。事业单位按财政拨款方式又分为全额预算管理、差额预算管理、自收自支等模式。这一会计制度的主要特征是采用收付实现制,也就是以当年的现金收付为基础确认收支——当年预算收入是以实际收到的收入来确认,预算支出是按照实际支出数确认,结余就是两者的差额。单位增加的资产不管是流动资产还是固定资产,不管其使用年限都列入当年支出,不提取折旧,也不进行成本核算。
上世纪90年代,经济体制改革涉及这个领域,我们开始研究行政事业单位的收付实现制会计改革问题。在国际上,包括国际货币基金组织、世界银行在内的国际组织和美国、新西兰、澳大利亚等发达国家已开始研究、探索并不同程度地实施政府会计准则,这为我国的相关改革提供了思路和可供借鉴的经验。
政府会计改革的基本思路是在收付实现制的基础上引入权责发生制,要求对固定资产提取折旧、进行成本核算,并以此为基础进行绩效考核等。政府的预算收入应当与企业的应交税金相互协调,预算支出也应采用应计制。按照这样的思路,政府会计才能建立完整的资产负债表来反映各级政府的资产能否抵消其负债,收入能否满足其支出,会计报告也才能够全面反映各级政府及其部门真实的家底情况,全面揭示其风险情况,反映其支付能力,从而防范财政风险。
本世纪以来我们加大了对政府会计的研究力度。会计司陆续派人到国际会计师联合会公共部门会计准则委员会等专门制定政府会计准则的机构参与准则的制定,同时深入研究了美国、新西兰、澳大利亚等国家的实际做法,形成了政府会计系列研究报告,为我国制定政府会计准则做好了相关准备工作。
在当今社会的单位组织形式体系中,除了企业、政府及其部门,还有许多非政府、非营利组织,西方往往将其称为“第三部门”。为了规范非营利组织的会计核算,我们在2004年制定了《民间非营利组织会计制度》,并得到有效实施。下一步,要优先将会计准则体系向公办医院、学校这些非营利组织扩展,引入企业会计准则的理念、原则和方法,最终形成统一的中国非营利组织会计准则体系。
2.内部控制规范体系的建设与实施。内部控制是管理学的范畴,涉及企业和非企业单位的内部管理和风险防范,这对处于新兴市场环境、经济呈现高速发展的我国尤其重要。特别是在当前应对国际金融危机的背景下,党中央、国务院采取了“保增长、扩内需、调结构、重民生”的系列政策措施,其中十几万亿的资金投入更需要加强风险防范和内部控制。在这种背景下,财政部等五部委联合研究制定企业内部控制规范体系,是完全必要和非常及时的。当前和今后相当时期内,应当从以下几个方面有序推进内部控制体系建设工作。
一是尽快发布与基本规范相配套的应用指引、评价指引和鉴证指引,基本形成以促进企业发展战略为目标、以防范风险和控制舞弊为核心,以基本规范为统领,以应用指引、评价指引和鉴证指引等配套办法为补充,结构合理、层次分明、衔接有序、内容完整、方法科学的内部控制标准体系。
二是紧紧扭住贯彻实施这个“牛鼻子”,建立相应的激励约束机制,不断总结经验,扩大实施范围,尤其要加强上市公司董事长、总经理内控动员培训,将其列入重要议事日程,全面增强企业主要负责人的风险意识和责任观念;同时,采取各种有效措施,为贯彻实施规范体系营造良好的舆论氛围和社会环境。
三是研究建立以财政及有关部门为引导、各单位具体实施为基础、会计等中介机构咨询服务为支撑、政府监管和社会评价相结合的内部控制实施体系,确保内控规范分步、平稳、有效实施。
四是推进内控领域的国际趋同工作,使得我国的内控标准像会计准则那样得到国际上的认可。市场经济需要规则。如果我们没有自己的规则或者别人不认可我们的规则,那就只能被动遵从别人的规则。按照美国萨班斯法案的规定,中国在美上市公司要按照美国COSO的内控标准进行自我评价并接受中介机构审计。我们要力争国际主要资本市场认可中国的内控标准体系,这将有助于我国企业进入国际市场、参与国际竞争。事实上,在内部控制基本规范的研究制定过程中,我们已经和美国COSO委员会等进行了多次沟通,初步达成共识。
五是在总结推进企业内控体系建设经验的基础上,择机启动非营利组织和政府内控标准建设工作。企业内控标准委员会专门设立了政府及非营利组织内部控制标准咨询专家组,就相关理论和实务问题展开了前期研究。待企业内控标准体系建成实施后,将转入政府及非营利组织内控标准建设工作。
总之,我们希望借鉴会计准则体系的建设、实施与国际趋同等效的成功经验,通过艰苦努力和不断创新,并发挥后发优势,力争在不远的将来使中国内控体系成为具有国际影响力的品牌。
3.会计信息化的改革与发展。2008年11月12日,财政部会同工业和信息化部、人民银行、审计署、国资委、税务总局、银监会、证监会、保监会等共同成立了会计信息化委员会,同日,XBRL(可扩展商业报告语言)中国地区组织也在京成立。当前及今后一个时期,推进我国会计信息化建设的发展目标和总体任务主要是:大力推进以“健全一个体系、建立一个平台、形成一套标准、打造一支队伍、培育一个产业”为主要任务的会计信息化建设,力争通过5—10年的努力,建立一个政府规划指导并组织推动、单位主动参与并具体实施、社会积极响应并配合支持,职责清晰、分工明确、相互促进、共同提高的会计信息化管理体系;构建一个以企业、单位提供标准化信息为基础,企业、投资者、监管部门、中介机构和社会公众方便高效利用信息的综合信息平台;形成一套以XBRL国家分类标准为重要组成部分、涵括会计工作相关业务流程的会计信息技术标准体系;打造一支熟悉国际规则、掌握内部控制、信息技术和会计业务的复合型会计信息化人才队伍;培育一个为相关单位提供软硬件产品供给、技术服务和咨询服务,服务质量上乘、社会声誉良好、发展前景广阔的会计信息化服务产业,推动我国会计信息语言的标准化、规范化,会计信息运用的自动化、集成化,会计信息服务的市场化、社会化和会计行业的智能化、现代化。
围绕上述发展目标和总体任务,将从以下几个方面推进这项系统工程:
一是加强会计信息化政策指导和总体规划,制定发布会计信息化指导意见。《指导意见》至少包括:第一,发展目标和总体任务;第二,会计信息化系统构成;第三,完成这一工程的系统排序、路线图和时间表;第四,财政部门及相关部门、企事业单位、软件公司及会计中介机构的职责分工;第五,有关工作要求等。
二是加强会计信息化标准体系建设。主要抓好信息资源标准、信息技术控制标准和信息审计标准的研究制定工作。在当前起步阶段,应适当侧重于建立基于企业会计准则、满足信息披露要求的XBRL国家分类标准,待积累一定经验后,再相机延伸到微观层面,除会计确认、计量和报告外,还要向企业内部控制信息化拓展;除企业会计信息化外,还要向非企业的各个领域拓展。力争在全国范围内,逐步建成覆盖会计信息生成、报告与披露全过程,与内部控制关联互动、比较完整的会计信息化分类标准体系。
三是加强会计信息化人才培养。利用学历教育、继续教育、实践锻炼、交流研讨等各种行之有效的方式和途径,不断加大人才培养的投入和力度,多出、快出既懂信息技术、又懂会计审计专业,既掌握国际标准及其发展趋势,又适应国内经济技术环境与管理要求的复合型会计信息化人才;同时,研究建立国家扶持、单位鼓励、个人积极参与,选拔、培养、评价与使用相结合的会计信息化人才培养机制。
(二)关于会计市场管理。加强会计市场管理是市场经济条件下政府职能的重要组成部分。会计市场管理的范围和内容应当是比较广泛的。市场主体,包括各企事业单位、中介机构、培训单位等,应当按照会计准则、内部控制和会计信息化标准等市场规则办事,并接受有关政府部门的监督。在市场化、现代化、国际化的当今世界,经济交易事项和会计专业日趋复杂,属于特殊行业范畴,而且涉及公众利益和社会经济秩序,需要实行市场资格准入制度,包括对注册会计师和会计师事务所、会计从业资格、代理记账机构等的管理。
1.注册会计师行业管理。在新形势下,贯彻中央“走出去”战略,服务于我国企业在国际资本市场投融资,维护国家经济信息安全,迫切需要做强做大注册会计师行业,培育一批具有国际资信和竞争力的国内会计师事务所为之保驾护航。那么,如何才能做大做强呢?经过和有关部门、有关方面协商,大家逐步形成以下共识:
首先,研究制定行业发展规划和指导意见,明确加快行业发展的总体目标,力争由国务院批转执行。初步考虑,加快发展注册会计师行业的总体目标是:完善现行注册会计师行业相关法律法规和政策措施,严格市场准入,优化执业环境,改进内部治理,实施人才战略,加强组织领导和行业监管,实现行业组织形式和机制创新,逐步形成与市场需求相适应、服务对象各有侧重的会计师事务所发展格局。计划用5至10年的时间,全面提升行业整体素质,力争做到:中小型会计师事务所为一般企业和单位提供服务;发展培育100家左右具有一定规模、能够为上市公司和大型企业提供综合服务的会计师事务所;重点培育10家左右具有国际资信、能够服务于中国企业“走出去”、提供跨国经营综合性服务的国际化会计师事务所。
实现这个目标,很重要的一个方面是需要对现有的会计师事务所优中选优,不断整合。截至2007年年底,我国共有会计师事务所6564家,其中有资格从事上市公司审计业务的有66家。总体来看,具备证券资格的会计师事务所的执业质量比较好,数量也基本能满足要求,但是其规模与做大做强的目标相比还远远不够。较之紧迫的需求,做大做强仅靠扩展业务、增加人员速度太慢,最有效的方式是对现有的比较好的事务所根据市场规律进行整合。近两年来,在全国会计师事务所排名中比较靠前的一些大型国内会计师事务所重组、整合的进展很快,初步形成了事务所整合的良好态势。
从国际市场来讲,注册会计师行业过于垄断,不利于行业发展。国际性的会计师事务所还应该多一些。国际会计师事务所对中国企业的发展及“走出去”做出了贡献,但与此同时,经济发展到今天,应当在公平竞争的条件下考虑本地化。市场经济和经济全球化,要求规则统一和国民待遇,在国际国内同一规则下共同发展。我们相信,中国的注册会计师行业一定会出现被国内和国际市场认可的国际会计师事务所。
其次,研究制定支持行业发展的政策措施,为会计师事务所做强做大创造更公平、更有利的环境。我们在这方面已做了不少工作,譬如2007年,实现了内地准则和香港准则的等效,取消了金融类企业和B股的双重审计政策,为会计师事务所公平竞争创造了良好环境。下一步要继续努力,并且发挥各方面的积极作用,取得相关部门的支持。总之,要通过办几件会计师事务所和注册会计师看得见、摸得着、感受得到的实实在在的事情,为行业发展添砖加瓦、增添活力、强劲动力。
第三,严格行业管理,促进会计师事务所规范发展。主要考虑:一是抓紧修订注册会计师法,明确有助于会计师事务所做大做强的组织形式。目前我国的会计师事务所绝大多数都属于有限责任公司。这种组织形式有它的历史作用,但是到了一定阶段就不利于会计师事务所的做大做强。会计师事务所是以“人合”而不是“资合”为基础,它强调对市场、投资人承担无限责任。经过上百年的发展,国际上形成了合伙制、有限责任制和特殊普通合伙三种体制。合伙制要承担无限责任,出了问题不但整个事务所要赔进去,合伙人也很可能倾家荡产,并且一个合伙人出问题其他合伙人要承担无限连带责任。这种形式风险太大,不利于行业发展。有限责任制属于“大锅饭”体制,需要提高市场准入门槛。目前国际上的大型会计师事务所大都采用特殊普通合伙制。通俗地讲,这种体制就是签字的合伙人承担无限责任,不签字的承担有限责任。这种体制是行业发展的大势所趋。我们要极积推动采用特殊普通合伙体制,当前《注册会计师法》的酝酿修订也特别突出了这一点。二是依法严格审批会计师事务所,使其能够承担相应的业务。财政部应会同有关部门加强会计师事务所从事证券期货相关业务的审批和管理,使其更好地服务于我国资本市场,维护社会公众利益。各省级财政部门应严格审批会计师事务所,促进中小型会计师事务所规范发展,做精做专,形成不同规模的会计师事务所各有生存和发展空间的行业布局。三是加强注册会计师行业行政管理,规范注册会计师执业行为,打击违法违规行为,对情节严重的,应当立即撤回或撤销会计师事务所、注册会计师的相应资格。
2.会计人员从业资格管理。第一,积极探索在全国逐步推行会计从业资格无纸化考试。近年来,会计行业的持续升温吸引了越来越多的人员报考会计从业资格,地方各级财政部门会计管理机构组织考试的工作量巨大。一些地区在创办会计服务大厅、集中办理会计从业资格相关管理事项的同时,开始探索实行现代化的考试方式,即无纸化考试。无纸化考试通过统一考试大纲、统一考试方法、统一建立题库,并运用现代信息网络技术手段,改变了原来的手工考试方式,可以大大提高工作效率,受到了广大考生的欢迎和好评;也可以把各级财政部门会计管理机构从繁重的事务性工作中解脱出来,集中精力研究、谋划本辖区会计改革与发展的全局性、战略性问题。
第二,加快研究建立会计从业人员的管理信息系统,将全国所有在岗的、有从业资格的会计人员的有关情况纳入这个系统之内。目前在这方面的管理总体还比较薄弱,比如,会计人员的具体情况到底如何?中高层会计人才到底紧缺到什么程度?会计人员希望我们采取哪些措施进一步优化教育培训、进一步加强业务和职业规划指导?随时掌握和解决这些问题,就需要有这样一个“信息库”,及时了解不同岗位、不同层次的会计人员的构成情况、变动情况、学历结构、知识结构、发展需求等全国会计人员的资料和动态,为我国会计人员人才战略的实施打下良好基础。
3.关于会计的“洋资格”问题。在中国会计服务市场开放的过程中,一些外国的“洋资格”以不同方式进入中国市场,其中有些是好的,有些则纯粹是谋求经济利益的商业行为。不少“洋资格”考试收费昂贵,但没有任何实际意义,导致有的会计人员上当受骗,干扰了我国的会计人才市场。我们正研究建立相应的制度,通过正面引导和严格监管加以规范,有效解决劣币充斥良币的现象。此外,一些地区会计培训市场较为混乱,亟需加以整治。初步设想,既要发挥市场的作用满足会计人员提高职业素养的迫切需求,又要加强对社会办学机构办学条件、师资力量、培训质量的监督评估,引导培训资源向实力强、管理严、质量优、信誉好的办学单位集中。
(三)关于会计人才战略。百年大计,人才为本。市场经济和经济全球化,归根结底取决于人才问题。会计准则、内部控制、会计信息化等现代标准体系的建设与实施,归根结底也需要有一支道德优良、专业过硬,结构合理、规模宏大的会计人才提供强有力支撑。当前,我国支持会计人员成长成才的体制、机制和制度已基本形成,需要适应经济社会发展进程不断加以调整和优化。
1.改革完善会计专业技术资格相关管理制度。一是酝酿改革初中级职称考试制度,包括考试科目的调整等问题。目前,初级职称的考试科目为会计和经济法基础,中级职称的考试科目为中级会计实务、财务管理和经济法,这些科目设置是否符合新形势对会计人员能力框架的要求,是否需要借鉴发达国家管理会计师制度的经验予以完善,都是需要认真研究的问题。
二是探索建立正高级会计师考试评价制度。现行的高级会计师职称实际上是副高级,相当于副教授、副研究员、副主任医师等。要争取设立正高级会计师专业技术资格,相当于正教授、研究员、主任医师。正高级会计师代表的应是来自不同行业、不同领域的会计领军人才,应该在这个岗位上、领域中做出过重大贡献。从会计行业的现实需求和长远发展看,确有必要探索建立正高级会计师评价制度,一方面是对行业千万从业人员的鼓舞,另一方面也可与领军人才培养相衔接。当然,具体评价方式值得深入研究、不断总结。从目前部分地区的试点情况看,正高级会计师实行的是评审制度,基本条件是要取得高级会计师职称并达到一定年限。但是,这种模式是否客观公正,如何确定科学的评价标准,是否需要考试与评价相结合,是否需要由财政部实施统一管理,都是迫切需要研究的重要课题。
2.继续推进会计领军人才培养工程。力争用5—10年的时间,培养企业类、行政事业单位类、注册会计师类和会计教育研究类4个类别、1000名左右的领军(后备)人才;同时,深入研究领军人才培养、使用与晋升相结合的综合配套机制,推动领军人才工程成为培养我国复合型、高端性、国际化会计人才的“摇篮”和“熔炉”。
3.进一步强化会计继续教育制度和会计人员表彰奖励制度。一是研究制定改进继续教育方式、提高继续教育质量、引导会计人员自觉“充电”的政策措施,切实把继续教育制度落实到位;二是更加重视和完善会计硕士专业学位(MPAcc)制度,加强对会计硕士专业学位授予单位培养质量的监督评估,拓宽培养高级应用型会计人才的渠道;三是推动先进会计工作者表彰奖励制度化、规范化、经常化,弘扬正气、树立新风;四是全面加强会计队伍诚信建设和职业道德教育,研究会计职业道德规范,不断提升会计行业的诚信度和公信力。
总之,要通过持续实施会计人才战略,使未来高级会计人才努力成为复合型人才,不仅掌握会计准则体系,而且熟悉内控与信息化;不仅懂会计,而且懂管理;不仅精通会计业务,而且能够跳出会计看会计,从宏观上把握会计的定位与作用。
(四)关于会计监督检查。我国会计监督已经历了一个稳步推进、不断深入发展的过程。从最初的决算审核、大检查,到会计信息质量检查,从仅对国有企业实施的会计信息质量检查到对民营企业、股份企业会计信息质量的关注,从对会计师事务所入手延伸至对经社会审计机构审计的企业年度会计报表质量进行再监督,会计监督的范围、内容、程序、方法日趋成熟。目前,全国已形成了以中央财政和地方各级财政部门专职监督机构为主体、覆盖全国的专职会计监督体系,全国各省、市、县财政部门都设立了专职会计监督机构。展望未来,随着市场经济的发展,作为国民经济监督一个重要组成部分的会计监督力度将越来越大。
一是夯实强化会计监督的法制保障,择机推动修改会计法律法规。我国现行会计法律有必要把实践中的一些新探索、新做法、新领域,比如会计准则、内部控制和会计信息化等及时以法律的形式加以确认,从而为我国会计事业的健康提供更好法制保障。要修订会计基础工作规范等相关管理制度,根据信息化条件下会计基础工作面临的新情况、新问题和新特点,对加强和改进会计基础工作、会计档案管理等提出更新的要求和规定。
二是探索改进会计监管的联动机制。财政部门会计监督是全方位的,凡是有会计工作的地方都有权依法进行监督;其他部门的监督有特定范围,这就需要既发挥各自优势,又充分协调配合,提高会计监督的整体效能。
三是寓监督于服务之中,加强对基层单位会计工作的指导。企业、单位会计管理是国家会计管理工作的基础,同时也在相当程度上反映国家会计管理的现状和水平。基层单位会计管理的基石是进一步增强法制意识和责任意识,严格按照会计法和国家统一的会计准则制度的要求,结合自身管理需要,建立健全内部会计核算和有关管理制度,规范会计人员任免、会计基础工作和会计工作秩序,保证对外提供会计信息的真实、完整。单位负责人要切实履行会计法赋予的职责,采取有效措施支持会计工作,保证会计人员依法行使职权。在此基础上,各单位要努力挖掘会计的预测、决策、核算、控制、分析、考核等职能,切实推动管理会计的快速发展,充分发挥会计工作在企业重大经营决策中的积极作用;有条件的单位尤其是企业集团,要围绕建立现代企业制度、强化内部控制和风险管理的要求,探索信息化条件下进一步加大管控力度、优化会计核算流程和资金管理制度的做法和经验,把企业管理、准则实施、内部控制与会计信息化等有机结合起来,努力构建财务会计与管理会计相互促进、会计工作与企业管理相得益彰的良性互动局面。
(五)关于会计理论研究。会计要发展,理论必先行。中国会计理论研究的未来发展,总的目标是要建立具有国际影响力的会计理论与方法体系。怎么才能彰显国际影响力?
第一,加强与国际会计理论界的交流合作,把中国会计理论研究、会计改革的成果推介给国际社会,同时也把国际会计大家的学术思想、研究成果引进来。中国的会计理论研究是很有特点的,它紧紧追随中国逐步从计划经济到市场经济的渐进式改革之路,在中国改革开放过程中发挥了重要作用。可以说,中国各项重大财会改革都是以会计理论的先行研究为基础的。与此同时,我们也要通过加强交流、建立合作机制等方式,借鉴国际上先进的会计理论研究方法和成果,取其之长,为我所用。
第二,创新研究机制、活跃研究氛围、培养研究专才、多出研究精品。要逐步改变较为封闭、较为单一的研究模式,注重产学研相结合、学与用相结合、成果创造与成果转化相结合;要结合学术类会计领军人才培养,引导理论界围绕当前的热点、重点、难点、焦点、疑点问题,比如美国金融危机、国际公允价值走向和我国会计实践中的若干现实问题等,积极开展深度研究和学术探讨,形成更加鲜明的学术精神、更加浓厚的学术氛围、更有见解的学术主张,逐步争取做到在某个或某些领域比较有影响的观点是由中国的专家学者首创的。
第三,坚持解放思想,实事求是,努力形成会计理论研究百花齐放、百家争鸣的氛围和宽松环境,同时要加强学风建设,切实克服不求甚解的浮躁现象,特别要注意改进会计研究方法,建立规范研究与实证研究相结合的方法体系,重在解决实际问题。对何为实证研究、怎样开展实证研究,值得我们认真思考。
总之,中国会计实践、会计行业的发展须臾离不开科学理论的指导和支持,我们对中国会计学术研究和理论创新的美好未来充满信心!
三、基本经验
30年来,在党中央、国务院和财政部党组、部领导的正确领导下,在各地区、各部门的大力支持下,我国会计改革与发展取得了丰硕成果,较好地发挥了在促进经济社会和财政事业发展中的基础性作用。可以说,这30年是会计法制不断健全的30年来,是会计准则制度不断完善的30年来,是会计人才队伍不断壮大的30年来,是会计地位作用不断有效发挥的30年来。各级财政部门会计管理机构在30年来的改革攻坚和行业发展中,探索和积累了经验,值得认真总结分析并继续发扬光大。
一是必须以促进经济、财政发展为主题,把服务经济社会发展和财政改革发展作为会计工作的出发点和落脚点。无论是十一届三中全会之后研究制定中外合资企业会计制度,还是党的十四大之后制定发布“两则”“两制”和股份制试点企业会计制度;无论是十六届三中全会之后启动新一轮会计改革、制定完善新会计准则体系,还是党的十七大以来加快推进企业内部控制、会计信息化建设等各方面的工作,都始终把顺时应势、服务经济改革和财政发展作为会计工作的基本定位。这一基本定位不仅促进了引进外资、搞活经济,促进了企业改革的深化和现代企业制度的建立,促进了在更大范围、更高层次和更广领域参与国际经济技术竞争和合作,而且反过来也促进了会计职能作用、地位影响的提升,形成了相互促进、良性互动的大好局面。实践证明,只有紧密围绕这一定位不断解放思想、励精图治,会计工作才有方向、有价值、有作为。
二是必须以立足国情、借鉴国际、融入国际为主张,在办好中国自己的事情的前提下,积极参与会计国际交流与合作,不断提升中国会计在国际会计舞台的话语权和影响力。经济全球化的一个重要标志是规则的全球化、趋同化,这就好比电源插座,各国有差异,彼此都不方便,所以需要研制可转换插座,建立一个公共平台,方便不同国家、不同地区的人们生活和工作。中国会计服务于改革开放和实施“走出去”战略,迈出了一条由学习借鉴国际规则、逐步接轨国际规则到与国际规则趋同等效的不平凡道路,既紧密适应了具体国情,又顺应了国际发展潮流,并日益深入地参与和影响了国际规则制定,在会计领域有力维护了国家利益和经济安全。实践证明,我国会计立足国情、国际趋同,实事求是、审慎灵活的政策主张是完全正确的,正因为如此,在这次由美国次贷危机引发的国际金融、经济危机中,我国会计能够做到从容应对。
三是必须以政府规划设计、组织实施、监督管理为主导,发挥行业组织、基层单位、社会各界的积极作用,共同致力于提高会计工作水平和会计社会地位。对比其他一些国家的会计管理体制,我们不难发现,很多国家的会计管理是松散的,各自为政,缺乏统一协调,由此引发了不少问题。我国会计自建国以来就是政府主导型的管理模式,建国之初就有会计处,改革开放后进一步升格为会计司,成为承担会计改革与发展重任的“领头羊”。各地区和有关部门也相应设立了专职会计管理机构。政府主导、各方参与的管理模式,适应了我国社会主义初级阶段的基本国情,有利于集中力量办大事。改革开放30年来,政府会计管理职能由管制度建设逐步拓展到管理会计工作的方方面面,政府会计管理队伍从当初的不足百人到现今的约万人,其中财政部会计司由寥寥7人增长到现在的约40人,并且一半以上拥有博士学位和在海外学习工作的经历。实践证明,凡是会计管理职能比较强化、会计管理力量比较强大的时期,会计事业发展就比较顺利,反之就难免会有挫折和反复。下一步,我们将牢固把握市场经济条件下“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能总定位和依法行政总要求,进一步完善政府主导型的会计管理体制,有效调动、发挥和保护各方面的积极性,继续实行借助“外脑”、科学民主决策的工作机制,集思广益、群策群力地深化我国会计改革与发展,共同谱写我国会计事业的新篇章,以优异的成绩迎接建国六十周年,为中国经济又好又快、健康有序发展作出更大的贡献!
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