时间:2020-08-14 作者:
[大]
[中]
[小]
摘要:
会计信息是市场经济的重要基础,关系到社会经济发展的命脉,加强会计监督、规范会计秩序,是整顿和规范市场经济秩序的重要内容,也是构筑社会诚信体系的重要环节。财政部作为全国会计工作的主管部门,自1981年起就开始在全国范围组织开展企业财务大检查和税收、财务、物价大检查,为及时遏制财经秩序出现混乱局面发挥了积极作用。同时,检查工作也为日后设立会计信息质量检查制度提供了技术基础和经验积累。1999年,随着《会计法》和《注册会计师法》的颁布实施,加强会计监督、规范会计秩序成为法律赋予财政部门的法定职责,也是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等政府职能的必然要求。会计信息质量检查制度应运而生。从此,会计监督工作迈上了法制化、科学化、规范化和精细化的发展道路。
一、财政部门会计监督工作的发展过程和主要成效
近30年来,财政部门紧密围绕国家宏观调控和财政中心工作,大力强化会计监管力度,逐步推进会计监督的制度化、规范化建设,构建和完善会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查相结合的会计监督机制,会计监督工作取得明显成效。
(一)财政部门会计监督工作的发展过程和工作重点。
会计信息是市场经济的重要基础,关系到社会经济发展的命脉,加强会计监督、规范会计秩序,是整顿和规范市场经济秩序的重要内容,也是构筑社会诚信体系的重要环节。财政部作为全国会计工作的主管部门,自1981年起就开始在全国范围组织开展企业财务大检查和税收、财务、物价大检查,为及时遏制财经秩序出现混乱局面发挥了积极作用。同时,检查工作也为日后设立会计信息质量检查制度提供了技术基础和经验积累。1999年,随着《会计法》和《注册会计师法》的颁布实施,加强会计监督、规范会计秩序成为法律赋予财政部门的法定职责,也是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等政府职能的必然要求。会计信息质量检查制度应运而生。从此,会计监督工作迈上了法制化、科学化、规范化和精细化的发展道路。
一、财政部门会计监督工作的发展过程和主要成效
近30年来,财政部门紧密围绕国家宏观调控和财政中心工作,大力强化会计监管力度,逐步推进会计监督的制度化、规范化建设,构建和完善会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查相结合的会计监督机制,会计监督工作取得明显成效。
(一)财政部门会计监督工作的发展过程和工作重点。
1.大力开展企业税收、财务、物价大检查,及时纠正财政收支中存在的典型问题。改革开放后的一段时期,正常的经济秩序包括财政秩序还没有完全建立,法制不健全,整个经济管理特别是财政领域监督机制不完善,财经领域的问题相当突出。一方面,企业税收“跑、冒、滴、漏”情况严重,一些部门和单位转移、截留、挪用国家财政收入的现象时有发生,财政收入流失情况随处可见;另一方面,一步二步利改税后,财政收入比较紧张,收支缺口较大。为此,1981年至1984年,财政部在全国范围开展了2次企业财务大检查,发现许多重大违规违纪问题。为进一步强化大检查的规模和力度,1985年,经国务院批准,在财政部设立“国务院税收、财务、物价大检查办公室”(简称国检办)。国检办主任由财政部领导兼任,财政部、国家审计署、国家税务总局和国家物价局四部门抽调人员组成,专门负责一年一度的税收、财务、物价大检查工作。大检查内容包括税收、财务、物价等多个方面,范围涉及企业、事业、行政单位等各种社会经济细胞。检查一般从每年的第四季度开始,于次年一季度结束。大检查工作在增加财政收入、实现财政预算收支平衡、打击违法违纪行为等方面发挥了积极作用。从发展过程来看,大检查以1994年政府机构改革为标志大体可以划分为4个阶段:一是1981年至1984年,财政部直接组织各级财政部门开展财务大检查;二是1985年至1993年,由国务院统一部署,邀请人大、政协和民主党派参加,各级政府和大检办具体实施;三是1994年至1997年,由于1994年2月国务院在政府机构改革中对财政部职能配置和国检办机构进行调整,取消国检办并将国检办职能并入财政部。财政部随之成立财政监督司,会计监督工作由此进入新的发展阶段;四是1998年至1999年,随着社会主义市场经济的发展完善和依法治国方略的确立,国务院决定取消一年一度的财务、税收、物价大检查,将一次性的检查转变为规范性的日常监督,为建立会计监督体系和日常监管机制打下良好的基础。
2.深入推进会计信息质量检查,切实整顿和规范会计秩序。1999年,经国务院批准,对《会计法》进行重大修订。为适应社会主义市场经济发展和财政体制改革的需要,财政部门按照《会计法》提出的建立国家监督、社会监督和内部监督三位一体的会计监督体系的要求,主动转变行政职能和监管方式,从过去对企业微观财务活动进行直接监管、审批企业财务报表,向重点对企业会计信息质量进行监督检查转变,探索建立和逐步完善会计信息质量检查制度。
会计信息质量检查是财政部门为履行会计监督职能,维护社会主义市场经济秩序,依据《会计法》、《注册会计师法》等有关法律法规的规定,以经会计师事务所审计的企业年度财务会计报告为载体,对企业会计信息质量进行全方位监督的一项财政检查工作。随着社会主义市场经济体制改革的推进,从1998年起,国有企业年度会计报表,除少数特殊行业外,不再实行财政审批制度,而是委托中国注册会计师实施审计。这意味着国家财政部门的政府会计监督对象从直接监管转变成间接监管。为了应对这种转变,确保企业会计信息的真实、完整,财政部决定对经过注册会计师审计后的会计报表进行抽查,建立会计信息质量检查制度。同时,1999年修订的《会计法》从法律上强化了财政部门会计信息质量检查的地位,使其从主体、内容、程序到范围、手段等都纳入法制化的轨道。
会计信息质量检查的10年发展历程主要分为3个阶段:第一阶段是从1999年至2002年,检查对象以国有企业为主,每次重点检查几个行业,如酿酒、外贸、纺织、烟草、医药、电信、保险等;第二阶段是从2003年至2006年,检查覆盖面逐步扩大,检查重点包括国有企业、上市公司以及大型民营企业和外商投资企业,地方财政部门的检查工作也逐步纳入财政部统一部署范围;第三阶段是自2007年至今,随着新会计准则的出台,财政部以确保新准则有效实施为重点,组织专员办对执行新会计准则的上市公司和中央企业集团进行检查,地方财政部门的检查力度也不断加大,形成“部、省、市、县”四级联动的会计信息质量检查体系。
3.强化会计师事务所执业质量检查,构建注册会计师行业监管机制。财政部门作为会计主管部门,在会计监督体系中承担着主要的政府监管责任,是对社会审计和企业内部财务管理的再监督。但仅靠财政部门的监督不可能充分保证整个社会会计信息的真实性,必须充分发挥注册会计师社会审计的监督作用,加强和改进对会计师事务所的监管,提高会计师事务所的执业质量和水平,实现对被审计单位的再监督。因此,财政部门在对企业会计信息质量进行直接检查的同时,也同样注重对会计师事务所执业质量的监督检查。特别是2002年10月收回注册会计师行业行政管理职能后,财政部以促进和保障注册会计师行业健康发展为出发点和根本目标,严格依法行政、依法监管,重点强化了对会计师事务所执业质量的监督检查,通过对注册会计师行业的严格监管,充分利用注册会计师审计的辐射作用,实现对企业会计信息质量的间接监督,逐步构建会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合的全方位、高层次的会计监督机制。
财政部门对会计师事务所执业质量的检查,主要分为2个阶段:第一阶段为1999年至2002年,由于财政部将对注册会计师行业的行政处罚职能授权中国注册会计师协会行使,因此财政部在对企业会计信息质量检查过程中,延伸检查会计师事务所的执业质量,并将有问题的会计师事务所和注册会计师移交中注协处理处罚,处理处罚结果在财政部会计信息质量检查公告中一并向社会曝光。第二阶段为2003年至2008年,财政部收回注册会计师行业行政监管职能后,财政部和驻各地专员办陆续成立专门的会计监督处,专职负责企业会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查,并实现两种检查的有机结合,提升会计监督工作的层次和覆盖面。这一时期,财政部按照“抓两头、带中间”的思路,重点检查具有证券资格的大型会计师事务所和部分执业差、社会反映强烈的中小会计师事务所,通过加大监督检查力度,严肃处理一批内部质量控制薄弱、违规出具虚假审计报告的会计师事务所,提高注册会计师的执业风险意识。
4.逐步完善会计信息质量检查公告制度,有效增强会计监督的影响力。为了加大违法违规行为的曝光力度,对会计造假者起到有效的震慑作用,财政部建立会计信息质量检查公告制度,将每年检查的结果和处理处罚情况向社会予以公开曝光。财政部先后共发布了14次会计信息质量检查公告,特别是近几年财政部发布的会计信息质量检查公告引起社会的广泛关注,各主要媒体都在第一时间对公告进行了重点报道,增强了会计监督的威慑力和影响力。
(二)财政部门会计监督工作所取得的主要成效。
通过组织全国税收、财务、物价大检查,全国累计查出各种违法违纪问题金额2044亿元,直接增加财政收入1331亿元,占13年财政收入的2.66%。在改革开放发展初期,大检查工作充分发挥权威性高、力度大、范围广的优势,及时制止和纠正经济发展过程中的突出问题,维护经济秩序和社会公平。在会计信息质量检查方面,自1999年以来,财政部组织专员办和地方财政部门先后检查31739户企事业单位,依法查处“沈阳黎明股份”、“福建雪津啤酒”、“中国华源集团”等一批重大会计造假案件,追究572名相关责任人的法律责任,有力打击了各类会计违规行为。在注册会计师行业行政监管方面,2003年以来,财政部组织各地专员办共对575家次会计师事务所的执业质量开展检查,共处理处罚违规会计师事务所60家次,处罚违规注册会计师109人;各省级财政部门共对1784家次会计师事务所的执业质量开展检查,共处理处罚违规会计师事务所570家次,处罚违规注册会计师982人次。会计监督工作的开展,对会计造假者起到震慑作用,受到国务院领导肯定,树立了财政部门的监管权威和良好形象,巩固了财政部门在会计监督领域的主体地位。
1.查处一批会计违法案件,会计造假的势头得到遏制,注册会计师审计质量有所好转。通过查处和曝光一批重大造假案件,树立财政部门的监管权威,对相关从业人员起到一定的警示教育作用,企业会计核算进一步规范,会计信息质量不断好转。通过强化监管和对执业环境进行综合治理,会计师事务所的风险和责任意识普遍增强,内部治理和质量控制得到改善,注册会计师的整体执业水平明显提高。
2.构建和完善会计监督长效机制,会计监督工作的科学化、精细化水平不断提高。经过多年的实践,会计监督工作逐渐总结出许多行之有效的监督检查方式方法,会计监督工作机制不断完善。会计监督制度建设取得较大进展,相继制定《会计师事务所审批和监督暂行办法》、《会计师事务所监督检查工作规程》,管理水平不断提高,会计监督工作更加规范化、精细化。会计监督理论研究不断深入,对会计监督工作的规律和特点认识更加到位,为工作开展提供丰富的理论指导和借鉴。
3.形成分工协作的会计监管新局面,强化财政部门在会计监督工作的主导地位。近几年,财政部门与税务、审计、证券监管、国有资产监管等有关部门通过联席会议、案件移送等多种方式进行合作,建立部门间协调配合机制,综合治理会计信息失真问题。财政部门内部监督检查、会计、法规和注册会计师协会等分工明确,团结协作,为切实履行会计监督职责打下坚实基础,监管力度不断加大。各地专员办和地方财政部门协同配合,探索开展联合检查,共同维护会计秩序,会计监督检查的覆盖面和社会影响力不断扩大。
(三)财政部门会计监督工作的基本经验。
1.会计监督必须坚持为财政管理、财政改革服务。财政监督区别于审计及其他经济监督的显著特点是与财政管理紧密相连,密不可分。会计监督是财政监督的组成部分,只有为财政管理、财政改革服务,才有旺盛的生命力。财政部门在会计监督工作中必须紧紧围绕促进财政改革、服务财政管理的工作方针,坚持监督检查与调查研究相结合,牢固树立“精品”意识,树立服务管理意识,在严肃查处违规违纪问题的同时,重视针对重大财税问题和宏观调控开展调查研究,提出改进财政管理、完善宏观调控的意见和建议,有效发挥会计监督对财政管理改革的促进保障作用。
2.会计监督必须坚持依法行政和严格执法。对会计监督中发现的重大违纪问题必须查实查透,坚持处理事与处理人相结合,坚决追究相关责任人的法律责任,并将严重违法违纪案件向社会曝光,扩大财政监督的社会影响,切实维护好社会主义市场经济秩序。面对越来越复杂的监督对象,会计监督必须坚持依法行政、依法监督,严格遵循《会计法》、《注册会计师法》、《行政处罚法》、《财政检查工作办法》等相关法律规章的规定,严格规范自身监督行为,坚持依法监管、严格执法,才能立于不败之地。
3.会计监督必须坚持与时俱进、开拓创新。探索开展会计信息质量检查,是财政部门开展会计监督工作的一次大胆尝试,开辟了会计监督工作新的局面。2002年底收回注册会计师行业行政监管职能后,财政部门进一步调整会计监督工作的思路,实现会计师事务所执业质量检查与会计信息质量检查紧密结合,构建新的会计监督框架体系,会计监督工作迈上新台阶。实践证明,会计监督工作必须坚持解放思想、与时俱进,大胆探索会计监督检查的方式方法,不断提高检查的技术手段和科技含量,进一步改进检查的组织形式,才能更有效地发挥会计监督的作用,使会计监督工作永葆勃勃生机。
二、新时期会计监督面临的形势、任务和目标
经济越发展,会计越重要。国务院领导和财政部领导历来高度重视会计监管工作,对会计监管工作做出许多重要的指示,明确会计监管工作的方向和要求,温家宝总理明确指示“加大会计监督检查力度,综合治理会计信息失真问题。”党的十七大对新时期的各项工作作出全面部署,各项改革不断深入,会计监督工作也站在新的起点上,迎来新的发展契机。社会公众和新闻舆论的关注和支持、经济和社会发展为会计监督工作创造了更加良好的外部环境。
但同时我们也要清醒地认识到,会计监督工作仍然面临一些深层次的矛盾和挑战。一是会计信息失真的形势依然严峻。会计信息失真在不同类型企业表现出不同特征,上市公司为粉饰业绩随意调节利润的问题比较突出,国有企业财务管理仍需规范,外商投资企业隐瞒利润、偷逃税款的情况比较普遍,不少民营企业通过编制虚假会计报表骗取银行信用,部分会计师事务所存在审计程序不到位、甚至故意出具虚假审计报告等问题。随着经济的发展,经济交易更加复杂化,企业经营更趋国际化,会计舞弊的手段也变得更加隐蔽和复杂,查处的难度大大增加。二是监管对象点多面广与监管力量薄弱之间的矛盾依然突出。会计监督面对的监管对象包括7400多家会计师事务所及其分所、7万多名执业注册会计师和上千万户各种类型的企业。相对于如此庞大的监管对象,政府的监管力量和监管资源都非常有限,检查的面非常有限。会计造假被查处机率太低,违规成本偏低,削弱了会计监管的威慑力。三是会计监督工作整体推进不够。虽然会计监督工作不断加强,但在各地的开展还不均衡,监管理念、监管水平、监管质量、工作开展等参差不齐。有的地方没有整体工作规划,缺少明确的工作目标和思路;有的地方工作不全面,要么只重视会计信息质量检查,要么只重视会计师事务所行政监管;有的地方对会计监督工作重视不够,投入严重不足,影响了工作成效。
今后一个时期,财政部、专员办和地方财政部门要以科学发展观为指引,以综合治理会计信息失真为目标,以会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查为主要手段,建立与国民经济发展相适应、与财政管理和财政改革相协调、与国际先进水平相接轨的会计监管体系,构建法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制,不断提高会计监督的层次和效果,全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量。
1.坚持机制和手段创新,进一步提高会计监督工作科学化、精细化水平。进一步强化和完善会计师事务所执业质量检查与企业会计信息质量检查有机结合的模式,改进检查组织方式,采取统一部署、横向联动等多种方式开展会计信息质量检查;依靠专员办和地方财政部门两支基本力量,推动完善“部、省、市、县”四级联动的会计监督体系,在全国范围内形成会计监督工作的整体推进;创新监管手段,提高工作水平和检查效率,关键是要强化会计监督信息化建设,进一步完善注册会计师行业监管信息系统,推广使用信息化检查辅助软件,提高会计监督检查的技术水平和科技含量。
2.强化监督检查力度,进一步扩大会计监督工作的覆盖面和影响力。按照构建社会主义和谐社会的要求,紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务、财政中心工作、党和人民关注的热点、难点问题,进一步加大监督检查力度。会计信息质量检查方面,要以推动建设小康社会为目标,检查和规范与人民群众切身利益密切相关的房地产、医疗、教育等重点行业;以深化经济体制改革和推动国有资本经营预算改革为目标,加大对国有企业监督检查力度;以规范资本市场和维护公众利益为目标,进一步强化对上市公司的监督检查;以强化预算管理为目标,继续开展对行政事业单位的检查。注册会计师行业行政监督方面,要以促进注册会计师行业健康发展为目标,进一步加大对会计师事务所执业质量的检查力度,通过强化注册会计师行业行政监管,充分发挥注册会计师审计的辐射作用,实现对被审计单位会计信息质量的再监督,进一步完善政府行政监督、社会审计监督和内部会计监督三位一体的会计监督体系。对检查发现的重大违纪问题严肃处理,坚持处理事与处理人相结合,坚决追究相关责任人的法律责任。改进和完善会计信息质量检查公告形式和指标体系,加大公开曝光力度,加强社会舆论监督,提高会计造假的成本,让造假者不敢轻易造假,形成强有力的社会震慑力。
3.进一步整合监管资源,形成监管合力。进一步加强与税务、审计、证券监管、金融监管、国有资产管理等部门的协作配合,建立部门间联席会议制度,逐步形成齐抓共管、各负其责、综合治理的良好局面。财政部门内部的财政监督机构、会计管理机构、法制机构以及注册会计师协会等要加强协同配合,从会计制度、会计教育、诚信建设、法制建设、监督检查、处理处罚等多方面入手,综合运用各种手段,解决会计信息失真问题深层次的矛盾。加强监督检查机构和注册会计师协会的协作配合,在强化政府监管的同时,不断完善注册会计师协会的行业自律监管。专员办和地方财政部门应合理分工,密切协作,既要充分发挥专员办的“亮点”作用,又要充分调动地方财政部门属地监管的积极性,扩大会计监督的“面”,点面结合,全面加强会计监督工作。此外,还应重视和推动国际会计监管合作与交流,建立与美国、欧盟和香港等国家和地区会计监管机构的合作机制,共同研究对跨境上市企业和国际会计师事务所的联合监管事宜。
(财政部监督检查局供稿)
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号
提示
各位用户:
因技术维护升级,投约稿系统暂停访问,预计8月15日左右恢复正常使用。在此期间如有投稿需求,请您直接投至编辑部邮箱。
中国财政:csf187@263.net,联系电话:010-88227058
财务与会计:cwykj187@126.com,联系电话:010-88227071
财务研究:cwyj187@126.com,联系电话:010-88227072
给您造成的不便敬请谅解。
中国财政杂志社