政府内部控制的理论研究
政府内部控制是政府治理的基石.是推进国家治理现代化的坚实基础与有力支撑.也是实现全面依法治国的重要制度安排。继十八届三中全会在全面深化改革中强调加快转变政府职能和强化权力运行制约和监督体系后.四中全会明确将单位内部控制提升到了国家治理和依法治国高度。因此.对于内部控制的研究也成为学术研究的重要关注点。
基于新时代国家治理的时代背景.有学者系统梳理了行政事业单位内部控制制度和理论.根据十九大报告精神的解读、对依法治国理念的深入贯彻、全面实施绩效管理和制度流程全面落地等.分别从概念、目标、原则、要素四个方面论述了行政事业单位内部控制理论创新问题.构建一个具有中国特色的内部控制理论体系.以促进理论研究与政策制定、实践应用的良性互动。而随着我国经济已经由高速增长转向高质量发展阶段.针对供给侧改革提出的破除要素市场化配置障碍、降低制度性交易成本的基本要求.以及我国政府职能转变不到位.法治意识、服务意识不强.官僚主义、形式主义仍然存在的现状.有学者认为加强政府内部控制在新旧动能转换过程中具有重要意义.同时针对目前我国政府内部控制存在的问题.提出了相应的解决对策.为经济发展提供制度供给.提高公共服务的效率和效果。有学者以政府内部控制制度变迁内在动力来源为研究对象.发现引起政府内部控制变迁的原因和出现该主导动因的原因.提出政府内部控制变迁演化在短期方面以外力驱动为主.内生动力为辅;在中期方面则是内生动力与外力驱动共同推进;在长期方面则是以内生动力为主、外力驱动为辅的发展状态.使政府内部控制建设能更加顺利并达到理想的效果。
有学者对部门预算支出经济科目分类进行梳理.运用支出管理标准控制和程序控制机制创新国库管理内部控制的实现路径.提出加强国库管理内部控制对策建议.主要包括:(1)完善支出经济科目分类.财政部应及时调整政府财政收支分类科目.在广度和深度上全面反映政府的财政活动.细化预算编制.逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础之上.从而使财政信息更加公开。(2)健全支出
标准制度体系.财政部应该在已经制定的经费管理制度基础上.认真总结经验.继续研究制定和完善其他支出经济科目经费管理办法.为全面实现支出有标准、预算有依据、执行有控制的部门预算管理目标提供制度基础。(3)规范政府采购管理流程.首先要通过经济科目改革使政府采购预算更加科学化和精细化.提高政府采购活动的透明度.进一步规范政府采购具体行为。其次.要加强政府采购活动的内部控制管理.各部门应积极建立政府采购管理制度.为依法采购提供制度保障。最后.要依据市场化机制和政府采购相关法律法规.规范政府采购的组织形式和具体采购方式。(4)强化国库内部流程控制.加强国库管理内部控制的重要一步.就是要强化国库内部流程控制。一方面.国库支付执行机构要严格按照与支出分类相对应的支付方式进行支付.提高资金使用效益.健全和完善财政国库管理制度。另一方面.各级主管部门要严格执行自下而上的支付申请审核审批程序.同时严格按照国家相关制度的规定.基于定额控制、定标控制、实施采购三种管控方式.对各类支出的范围和标准进行审核审批.层层落实责任.强化财政资金支付管理。
有学者认为政府财务信息是政府治理状况的直接反映.高质量财务信息是解除公共受托责任、增强政府公信力的重要途径。面对政府财务信息造假导致的社会公众政治认同感降低.提出政府必须采取有效的控制手段满足政府公信力对政府财务信息质量的要求。在机制设计以及制度安排中.提供高质量财务信息是政府内部控制的重要目标.通过对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制.防止权力滥用来完善政府财务信息管理是提高政府公信力的内在要求。在对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制.防止权力滥用对政府财务信息管理应用思路下.内部控制体系能够为政府财务信息提高政府公信力提供有效路径。有学者结合美国进行政府内部控制建设的一些做法.提出我国政府内部控制改革的一些建议.主要包括:(1)大力推进内部控制建设与预算管理制度同步改革.进一步明确内部控制框架并修订细化标准;推动内控立法.明确各部门在预算编制及执行中的绩效与内控责任;借鉴美国首席财务官制度、采购官制度及部门风险控制评价制度等做法.制订完善相关财政财务管理制度.逐步推进我国现代财政管理制度的建立与完善。(2)推进内部控制动态化实施评价试点.选定一些有明确绩效目标的项目支出进行制度风险评估.并明确可衡量的内部控制目标.由内控机构在下一预算年度中进行全流程随机绩效质量检查并作内控制度有效性评价。(3)加快财政信息化建设步伐.结合现代财政制度改革的全面推进.一是要打通财政业务全流程.构成覆盖中期规划T项目管理T指标管理T国库现金管理T采购管理T支付管理T财务及报告管理T监督评价的全流程系统。二是要构建包括财政收支及资产、债务明细数据的总账系统.逐步建立并完善以资产负债表为核算基础的政府综合财务报告体系。三是在进一步明确财政与部门的预算管理关系基础上.合理划分内部控制流程.确定科学、高效、安全的“金财工程”系统结构布局。
(4)完善财政监督体系,优化财政监督工作内容.将传统违法违纪检查向绩效质量检查、内控有效性评价与合规性检查相结合转变。有学者认为应该站在财政部门PPP项目预算管理的角度.针对PPP项目合作期内项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段的预算管理活动进行分析、评估和监控。根据财政预算管理需求.认为第三方专业咨询机构也可以提供的PPP项目财政预算管理咨询服务内容。同时也认为实现PPP项目全生命周期预算管理必须加大相关政策理论研究和指导性文件的出台、加强全过程的监督。全生命周期的预算管理是实现全过程内部控制的内容之一.一方面全面预算管理是实施内部控制的重要手段.有利于行政事业单位降低经济活动风险.预防腐败和防范舞弊;另一方面预算作为经济活动的起点与主线.对行政事业单位的内部控制管理有着重要影响。