政府负债会计理论研究

我国经济进入“新常态"以来.经济增长速度逐步放缓.新城镇化趋势下地方政府承担大量的基础建设任务.地方财政收支缺□不断扩大.地方政府债务规模不断膨胀.截至2018年4月，我国地方政府债务总额高达14.96万亿元.这一统计结果并不包括隐形债务.地方政府债务显然成为当前应引起高度重视和妥善应对的“灰犀牛”。因此.对政府债务的研究持续表现为热点领域。

1.地方政府债务风险的研究

地方政府债务主要风险来自于规模.由于债务体量过于庞大.超过地方政府的债务承受能力以至于可能出现无法足额偿还的违约风险。有学者提出地方债务具有机制性扩张特征.在地方政府投资依然持续扩张的条件下.机制性扩张特征一方面会带来债务规模持续快速扩张.使地方政府债务比预期更快突破合理水平.形成不可逆的地方政府债务风险.另一方面会导致出现大量违规融资.形成大量隐性债务.进一步放大地方政府债务规模与债务风险。有学者认为“基础设施投融资在制度约束力有限等情况下必然增加地方政府债务风险”.也有学者反对这一观点.从直接效应和间接效应相结合的角度对基础设施投资与地方债务风险的关系进行实证分析得到：基础设施通过举债的方式进行投融资.一方面直接增加了地方政府债务风险.另一方面其投资由于提高了经济增长活力并由此促进了财政收入的增加.提高了地方政府偿债能力.在一定程度上又间接降低了债务风险。有学者提出地方性债务风险在一定区域内具有传染性.个别地方政府债务风险会逐渐传染至其他地方政府.并最终传递至金融体系.形成系统性金融风险。有学者认为地方性债务风险与金融部门风险会形成相互传导的“双螺旋”结构.在传导机制上.地方政府债务违约风险提高了金融风险并向实体经济部门传导.金融部门风险通过直接的资产负债表渠道和间接的一般均衡效应渠道向地方政府债务风险传导。

在评价地方政府的债务风险大小方面.有学者运用

KMV模型.对陕西省、山东省各地市债务规模进行风险评估.实证测算债务违约距离、违约概率和安全举债规模.得到陕西省在2014年地方性政府债务新增额超过了安全边界.但债务置换降低了财政偿债压力.及时缓释了债务风险.2015年债务规模在安全边界以内：山东省地方政府债务运行情况平稳.总体债务规模适中.较强的经济和财政实力为债务偿付提供了较高保障.债务风险基本可控。有学者结合AHP分析法.根据债务规模、结构、流动性和可持续性四方面将地方政府性债务的风险分为规模风险、结构风险、流动性风险、不可持续性风险四大类.并设计了风险指标.构建了地方债务风险评价体系。利用我国地方政府资产负债表的2017年资产负债项目数据对债务风险度量.结果显示：结构性风险是最为显著.主要源自于地方财权财力的不匹配和债务期限与项目现金流的不匹配；流动性风险未处于首位.主要是因为2015年地方债券发行权的放开和债务置换的积极政策缓解了眼前的流动性风险和不可持续风险；规模风险处于第三位.地方发展经济过程中自然而然地要利用债务杠杆。有学者自行构建短期流动性分析模型.参考通行的政府债务可持续性分析框架模型.从短期流动性和中长期可偿性两个方面对全国31个省（区、市）债务的可持续性进行了全面评估.根据可持续性分析结果分为三类：第一类（上海）短期流动性风险低.偿债能力极强；第二类（111东）短期流动性风险较低.有较强的偿债能力；第三类（山西）现阶段的债务率较低.虽在短期内债务具有可持续.但流动性风险值得关注.要维持较高的GDP增速，未来需要举借大量债务.地方政府债务负债率将出现较快增长。有学者借鉴Hana（1998）的债务矩阵理论并结合1994年我国预算法规定的中央与地方收入和支出项目.构建了地方政府资产负债表.利用全国及七个资源型省份2003—2015年的样本数据进行了检验.发现全国层面的债务规模逐年扩大.比照国际通行的3%的债务标准赤字率和0.6的债务规模/GDP比率.全国的政府性债务是总体可控的.而资源型省份的局部风险较大.需要加以警惕。

我国地方政府债务风险管控的形势尚不乐观.在财政方面通过“开前门"“堵后门"的方式对债务风险进行防范.但仍存在“一放就乱、一管就死”的问题.可能是因为“开前门”力度仍然不足导致地方政府资金需求难以得到满足.债务管理规范化进程未能与投融资体制改革、政府职能转变相协调，未适时优化融资平台资产结构导致地方政府陷入“偿债悬崖”。在金融方面通过“去杠杆”“严监管”防范债务防线.金融政策与治理地方政府融资平台融资风险政策相叠加.导致地方债务风险防范中产生较大的流动性压力。在债务风险控制方面.有学者提出借鉴美、澳、日、巴四国的地方政府债务管理特点及模式.有学者提出加强财政金融协调.有学者提出加强地方融资平台的监管问责等等.不同的路径提出的对策基本集中在：深化财政体制改革.构建与地方政府财政承受能力相匹配的投融资制度.完善地方政府性债务监管体系.完善政府诚信机制.加大信息公开.建立有效的债务风险预警系统。

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.政府隐性债务的理论研究

新预算法以法律形式限制政府职能通过发行债券的方式进行举债.但地方政府仍然通过“PPP融资模式”“债务置换”和“变相担保”多种举债形式进行融资.由此产生的隐性债务很可能诱发系统性金融风险。隐性债务实质上是不规范的政府融资、违规举债.指法定政府债务限额之外.直接约定或承诺以财政资金偿还.或违法提供担保（含流动性支持、差额补足）.或以承担救助责任等方式举借的债务或表外负债,有学者设计了横轴为直接债务、或有债务.纵轴为显性债务和隐形债务的地方政府债务风险矩阵.将全口径隐性债务计算在内.初步估算地方政府债务已接近或略超过国际通用的警戒线.总体债务风险较大.尤其是局部风险、流动性风险较为突出。有学者对“PPP融资模式”“债务置换”和“变相担保”诱发系统性金融风险的累计路径进行分析。PPP模式风险最大的环节是前期准备阶段.一方面政府难以正确评估财政可负担能力，成立过多PPP项目，另一方面社会资本由于信息的不对称会盲目投资政府项目；政府担保或变相财政承诺的寄托于中央政府救助.使财政风险转化成系统性金融风险；债务置换相当于延长了地方存量债务的到期期限.实际上是地方政府再次将财政风险转移给金融市场。有学者对隐性债务产生的原因进行了归纳：财权与事权不平衡、经济发展过程中基础建设的大量资金要求、政府职能错位、预算软约束、城投债、PPP模式的管理不完善。治理隐性债务风险可以从以下六个方面展开：（1）深化财政体制改革.合理划分各级政府事权范围.合理界定各级政府间的财权财力.调整和优化中央与地方税收收入划分.实现支出责任和财权财力之间的匹配。（2）转变地方财政职能.从“生产建设型”政府向“公共服务型”政府转变.基础设施作为准公共品.应当充分和积极发挥市场在资源配置中的决定性作用。（3）建立可持续的基础设施投融资机制.针对不同项目性质.设计差别化的融资模式与偿债机制。（4）尊重投融资方式选择的内在规律.认识到PPP和城投债存在着隐性债务风险.在管控好风险的基础上合理利用。（5）加强风险约束.堵住违规举债的后门，控制地方举债的规模.消除中央“兜底"的财政幻觉。（6）对222和城投债实行分类管理、分类控制的思路.积极稳妥地化解现有隐性债务存量。

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.地方政府债务管理的理论研究

我国地方政府举债融资的发展历程和我国财政体制的演化过程紧密相关.地方债的发展依次经历了“统收统支”下的无债时代、“分灶吃饭”下的再次开启时代和分税制下的增长和爆发时代。有学者梳理了地方政府债务管理现行政策:（1腾稳增长和防风险作为地方债务管理的两大目标。（2）中央管理地方债务主要手段是审批、预警和基于权责关系的考核问责。（3）地方债务管理主要内容是举债额度、主体、用途、偿还管理。（4）为了保证政策的平稳过渡、减少对经济运行的过度干扰、避免引发区域性债务风险.将平稳过渡和应急救助作为地方债务管理的重要补充。虽然系列法律政策文件已经建立起地方债务管理的指导性架构.但地方政府债务管理仍存在个别地区风险较大、违规变相举债、地方债额度偏小、债券发行方式单一等一系列的问题。建议

从以下六个方面完善地方债务管理：加快出台新预算法实施细则、细化和强化债务监管、清理违规担保和变相举债、加大专项债券品种的发行、完善预警和应急处置救助机制、适度扩大债务额度、借鉴日本的缘故债丰富发行方式、加强地方政府信用评级体系建设、大力发展规范的PPP模式。

有学者从审计角度出发研究地方政府债务治理.构建了包含协同审计机制、审计治理机制和信息互动机制三个协同治理审计机制.通过模拟博弈模型分析发现.审计方和地方政府的决策均受审计协同机制效果大小影响；审计治理机制越完善.审计方采用“协同治理审计”后提出审计意见对地方政府债务治理水平的提升越明显；审计发现问题概率y越大.博弈结果收敛于“采用协同治理审计.注重债务协同治理”的速率越快。针对地方政府债务存在主体多元、规模庞大、形式隐蔽三大特征.提出强化协同审计机制、完善审计治理机制和建立信息互动机制三点建议。

有学者从债务负担分摊的视角进行研究.基于帕累托最优的效率原则和政府一般债务本质是延期纳税的理论展开分析.我国债务资本项目的受益期与债务期限存在错配.目前地方政府债务余额较高.按照债务期限进行分担、偿债期限内平均摊销债务负担不具有可行性；我国没有分期摊销年度债务的原因可能来自于后任领导不愿意承担前人的债务负担.政府债券价格增长指数大于市场利率时通过借新还旧来拖延还本。基于上述分析.我国的债务分摊机制应当以债务资本项目为主体计算.与项目收益情况相匹配.按照对数函数分摊；学习美国设立用于偿债准备的预算稳定基金。

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.政府债务信息披露与分析研究

有学者运用层次分析法.建立包含输入、对象、处理和输出四个阶段的地方政府债务绩效评价流程.根据经济性、效率性、效果性和公平性原则选取指标.依据专家打分法、模糊综合评价法确定指标权重.对定性指标量化处理.构建出定量定性相结合的地方政府债务绩效评价体系.多维度反映地方政府债务运作过程中各个环节的绩效情况。以湖北省为例进行实证分析.为验证评价体系的合理性和可行性。绩效实证结果表明.地方政府应更关注输入阶段的经济性以及处理阶段的效果性指标的绩效评价.特别是对绩效目标、债务明确性等具体指标.并根据重要性对不同指标进行赋分.从而更有针对性地构建高质量地方性债务绩效评价体系。有学者立足于债务管理理论和利益相关者理论研究债务信息的分析和利用.将政府信息使用者分为核心需求者、中间需求者、其他（或松散）需求者.按照资金运动路径.将地方政府债务管理的具体业务流程分为：债务决策、举借、使用、偿还和评价五个主要环节.构建了信息需求与管理流程交叉融合的政府债务信息分析体系.从而实现对地方政府债务全流程的管理.满足政府宏观决策和评价风险的需要.政府内部提高债务资金管理绩效的需要以及公众评价和知情的需要。

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.PPP项目与政府债务的理论研究

PPP项目的政府支出责任不能简单等同于政府债务。PPP项目的政府支出责任.如果属于未来发生或者事项形成

的义务不满足现实性要求.不应当确认为负债；只有社会资本已经实施并通过绩效考核、政府预先确认并通过后续预算安排支出的.才形成政府财务会计上的负债。从法律上看，PPP合同产生的民事债权债务关系为政府所设定的是未来可预期的支出责任.是否实际履行还要取决于社会资本或项目公司的合同履行情况，不能将政府的未来可预期但尚未发生的支出责任认定为债务.正常情况下.政府具有对未来PPP项目支出及时支付的能力，不会导致政府债务的增加。从国际惯例来看.仅仅将政府控制或承担风险收益的PPP项目确认为政府资产（负债）并纳入资产负债表.纳入资产负债表是为了避免出现“孤儿资产”.并不等于政府债务.而是更接近于政府支出责任.实务中PPP项目将相关风险转移给了社会资本.不符合确认原则.大多数PPP项目还是趋向于不列入政府资产负债表。

有学者从正反两个反面分析PPP对地方债务风险的影响机制与路径。从PPP项目化解地方债务风险角度来看.PPP项目可以通过社会融资机制解决地方政府债务呈现刚性增长的问题（宏观）.通过市场选择机制来解决地方政府债务资金利用效率低下的问题（中观）.通过跨期调度机制来解决地方政府债务资金的期限错配问题（微观）；在三种机制的综合影响下形成不同于西方发达国家的风险化解路径：PPP项目在短期内通过多种渠道缓解地方政府的资金压力.在中期内通过约束地方政府的非理性行为促使政府职能的转变.长期内通过优化资源配置最终化解地方政府债务风险。从PPP项目加剧地方债务风险角度来看.可以通过成本收益机制、债务隐藏机制和目标分化机制.在短期内诱发地方政府的财政风险.在中期内诱发连锁的隐藏债务风险.并在长期内诱发系统的金融经济风险。