时间:2022-04-04 作者:
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摘要:
政府预算和财务管理理论研究
政府预算管理作为公共财政资源如何合理配置的重要手段.影响整个社会资源配置的公平和效益。在双系统政府会计改革的背景中.预算管理成为政府组织财务管理的重要组成部分.不仅要从经济学(财政学)视角进行研究.还要从公共管理学(财务管理)视角进行研究。
1.政府预算制度梳理与转型研究
有学者梳理了近代中国传统财政预算制度向近代西方财政预算制度的转型过程.透过清末时期(过渡尝试期)、北洋时期(创立建构期)、国民政府时期(发展完善期)三个阶段的国家预算表格阐释封建社会传统的财政预算制度发生的翻天覆地的变化.分析了中国传统预算制度是如何演进为具有显著的现代化标志的近代预算制度体系的。同时.透过近代财政预算制度的转型分析了中国传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维如何转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理思维。也有学者梳理了自改革开放以来我国预算管理制度四十年的变迁.为满足社会主义市场经济体制的需求.政府预算逐渐向匹配国家治理体系和治理能力现代化要求的方向转变:从萌芽到兴起再到如今的重新出发.各个时期的预算管理制度的内在演化逻辑基本都是内在...
政府预算和财务管理理论研究
政府预算管理作为公共财政资源如何合理配置的重要手段.影响整个社会资源配置的公平和效益。在双系统政府会计改革的背景中.预算管理成为政府组织财务管理的重要组成部分.不仅要从经济学(财政学)视角进行研究.还要从公共管理学(财务管理)视角进行研究。
1.政府预算制度梳理与转型研究
有学者梳理了近代中国传统财政预算制度向近代西方财政预算制度的转型过程.透过清末时期(过渡尝试期)、北洋时期(创立建构期)、国民政府时期(发展完善期)三个阶段的国家预算表格阐释封建社会传统的财政预算制度发生的翻天覆地的变化.分析了中国传统预算制度是如何演进为具有显著的现代化标志的近代预算制度体系的。同时.透过近代财政预算制度的转型分析了中国传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维如何转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理思维。也有学者梳理了自改革开放以来我国预算管理制度四十年的变迁.为满足社会主义市场经济体制的需求.政府预算逐渐向匹配国家治理体系和治理能力现代化要求的方向转变:从萌芽到兴起再到如今的重新出发.各个时期的预算管理制度的内在演化逻辑基本都是内在需求和外在要求共同推动改革.预算管理制度呈现“中间扩散型”和“供给主导型”并存的特点.既有渐进式也有激进式的预算改革.并呈不断形成又不断突破路径依赖的趋势。为建立完善的现代预算管理制度.该学者建议需要从提高预算资金的配置效率和支出效果、加强总额控制、强化预算监督等维度加以谋划.以实现财政可持续。有学者认为现有政府预算理论受借鉴西方经验的影响只从某一个视角的局部出发研究.但是解决中国的问题需要在中国大地上探寻中国特色的理论。政府预算需要统筹安排、综合协调.而《周易》的理财观具有中华民族系统综合的思维特点.依其思想启发.政府预算理论从根本上应把握:政府预算资金用于增加民众所用财物只是手段.不是最终目的;政府预算理论应该植根于对民众的仁爱;政府预算资金的安排要贯彻以道义.要考虑提升民众的道德修养。
2015年,国务院印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》.决定全国实行中期财政规划管理.作为中期财政滚动预算的过渡形态.推进了我国财政改革的战略性突破.同时对我国预算执行力提出考验和挑战。在这种背景下.有学者对我国预算执行力及其存在问题进行分析.认为我国预算执行遵从度和狭义预算执行力尚待提高、我国预算执行效应和功能的充分发挥尚待加强。并通过借鉴德国中期预算进程中财政执行力保障措施、运行效果等先进经验.对我国中期财政规划推进进程中提高预算执行力提出建议与对策:完善中期预算支出限额动态调整机制;建立权威性的中期预算决策机制和协调机制;设计科学的转移支付办法;建立覆盖预算全过程、“结果导向"的预算监督和问责机制;完善预算编制技术与制度安排。在改革和转型的同时.有学者对我国预算会计进行了功能定位和重构.认为过于强调核算和反映会计主体财政资金收支的实际结果而非真正的发生“过程”.本质上还是属于现金制会计;一级政府和单位被人为割裂.使完整地追踪公共资金的来龙去脉成为了一项不可能实现的任务。因此.结合外部环境因素的发展变化.预算会计需要逐步向信息反映、拨款控制、绩效管理功能定位转变.强化其功能而不是弱化或替代.同时和政府财务会计进行协同互动.形成内部结构和功能完备的政府会计系统.以符合我国深化预算管理制度改革、实现预算管理
创新的迫切要求。
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.新《预算法》要求的财务管理和绩效管理研究
为有效实施新《预算法》、强化预算管理向下生根的研究理念.很多学者把研究视角聚焦到具体的行政事业单位的预算管理问题研究上。有学者通过对我国行政事业单位财务管理现状的梳理.认为新《预算法》下的行政事业单位财务管理有助于提高单位预算编制严密性、确保会计核算和政府采购规范、加强预算管理控制和完善内部控制建设。有学者认为我国事业单位所采用的传统预算管理体系存在明显的局限性.造成公共资源配置的有效性不足.如预算编制粗糙、预算松弛、预算绩效不良、财政资金的错配和浪费等。因此提出将战略预算思想引入事业单位的预算管理.建立以预算目标制定、预算编制、预算执行与反馈及预算调整为主的完整的新的预算体系.其中预算目标制定与预算编制两个部分是该预算体系区别于传统预算体系的核心与关键部分.具体内容包括战略目标、战略地图、平衡积分卡、基于作业的预算编制及绩效评价与反馈。这种新的预算体系在理论上能够提升事业单位预算管理效率.以解决我国事业单位面临的预算绩效差、资金运用效率低的问题。
中共中央国务院提出全面实施绩效管理、提高国家治理能力的改革要求.总体来说我国预算绩效管理改革缺乏良好的制度环境.面对的预算权力结构较为复杂。随着政府预算体系不断完善.改革的进一步深化.预算绩效管理工作的重要性日渐凸显.有效开展预算支出绩效评价.对提升预算管理水平、增强预算单位支出责任、节约公共支出成本等意义重大。有学者认为我国预算绩效管理通过十几年的发展.取得了明显成效.但在制度体系建设等方面也暴露出一些亟待解决的问题:预算绩效管理的立法层次普遍不高.政府规划与财政预算“两张皮”.预算绩效管理层次欠深.各环节衔接不紧密.绩效评价结果应用不足和评价体系有待完善等。基于此提出如下建议:必须改进和创新我国预算体制、健全立法.做好顶层设计.强化监督。同时.引入新的预算管理工具,完善预算管理机制和技术支持体系的构建。有学者认为信息不对称导致的机会主义行为和预算效率损失等问题催生了公共预算绩效管理.也制约着公共预算绩效管理效率的提升。通过运用委托代理理论分析公共预算绩效管理参与主体的非对称信息博弈行为.解决信息不对称.进而减少公共预算参与主体的机会主义行为、提高公共预算效率作为目标.为公共预算绩效管理模式创新构建理论分析框架。而大数据在应对公共预算绩效信息不对称方面具有天然优势.为解决公共预算绩效管理中的信息不对称问题拓展思路和方法.有助于加快实现预算和绩效一体化进程。所以提出通过采用大数据技术.运用分类挖掘法、用聚类挖掘和关联挖掘法等.引入中期支出框架.再造预算编制流程.实现预算执行痕迹管理.创新公共预算绩效评价方式.可以有效提升公共预算绩效管理效率.实现公共预算绩效管理模式的创新。
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.预算约束、预算公开与公众参与的理论研究
有学者利用地方政府一般公共预算与政府性基金预算构造了三种不同口径的财政努力程度.实证检验了预算软
约束对地方政府不同□径财政努力程度的激励效应。结果发现:预算软约束显著降低了地方政府一般预算□径的财政努力程度.但提高了地方政府政府性基金预算口径和扩张财政□径的努力程度。进一步分析认为.导致这一现象的主要原因是以GDP为主要考核指标的官员晋升机制以及制度约束环境的差异.其所形成的财政压力以及晋升激励迫使官员寻求一般预算之外的多种收入来源。但是.地方政府在一般预算□径之外财政努力程度的增加并不意味着行政效率的提高.从某种程度上来说是地方政府在透支未来的收入来缓解当期的财政困难状况和进行区域间财政的竞争.严重影响了地方政府的财政可持续性。基于实证分析的结果.可以得出强有力的预算首先必须是一个合理的预算,合理的预算离不开合理的事权与财权划分。有学者根据利益相关者理论对确定型(政府预算部门、人大及其常委会以及审计机关)、预期型、潜在型(社会公众、新闻媒体)政府预算利益相关者进行了分类界定.进一步基于目标属性、条件匹配性、督查机制以及基本结果考察了三种类型政府预算利益相关者行为选择.发现内生目标(根据自身利益需求而设立的一种利己行为)的资源条件匹配性高.督查机制比较完善;外生目标(上级为了完成某项工作任务而委托给下级完成一种给定目标)资源条件匹配性低.督查机制容易缺失.基本结果是外生目标更容易诱发政府预算软约束。最后提出继续拓宽预算民主广度、深化人大及其常委会预算督查机制、增强政府预算活动公开性等强化政府预算硬约束路径。
作为全面深化改革与建立现代财政制度的核心环节.“新时代"中国透明预算改革被提升到一个新的高度。预算公开是现代预算制度建设的基础.仅靠政府自身的透明是不充分的.还必须有公众的有效参与。有学者从中国透明预算改革的阶段特征、发展方向及制度红利三个方面.依次递进对透明预算改革展开分析。(1)阶段特征:历史的抉择绝非偶然.透明预算改革正处于其如何被有效执行、其意义如何体现在经济社会各个层面和其如何令国家治理真正迈向现代化的现实状态.同时要与现代化强国的战略同步.要让“阳光"照进来消除“暗角”。(2)发展方向:在顶层设计与基层治理彼此磨合的关键期与防范风险、治理污染和扶贫攻坚的大背景下.经济社会发展的推进有助于扩大下透明预算改革、有助于提升宏观调控的稳定性.同时在考虑财政运行体制、经济发展阶段和政府财务活动特征的基础上需要制定分段式目标。(3)制度红利:透明预算改革明面上是财政资金的取向.实际上是各类政府活动的情况。在经济学视野下的透明预算.要重视其效应的评估与测算。持续发挥透明预算的制度红利.促进宏观调控方式转型.保持经济社会平稳健康发展意义重大。透明预算改革为政府和市场的合作提供了支撑.政府与市场关系作用的重新定位非同寻常。
有学者通过运用财政预算理论对后税费时代基层财政转型的实践逻辑进行分析.认为基础财政和政权的“合法性”受到挑战从而导致基层财政转型正处于“半预算”的困境。所谓“半预算"财政是指只有上级政府部门的监督.没有群
众的参与和监督;只有内部控制,而无外部控制;只有行政控制而无人大代表的政治控制.行政控制有余.政治控制虚化。为破解这一公众参与难题.提出基层财政转型必须要放弃技术路线的改革思路.将参与式预算作为基层财政合法性的证成模式.通过参与式预算实现公众对之的认同强化公众参与获得合法性.摆脱“半预算"财政的合法性困境。有学者认为公众参与是预算公开的重中之重.它既是预算公开的“内生变量”.又是其“外生变量”.但是我国目前公众参与预算公开的程度和效果不容乐观.为增强公众参与预算公开的程度.有赖于信息的可获得性、可理解性、可信赖性和公众参与的便利性、有效性。建议可借鉴国际经验从国家层面出发.在完善公众参与预算公开法制体系的基础上.采取相应的措施逐步建设预算公开体系.实现公众有效参与预算公开。有学者从税收史学的角度解释了公民与国家之间的“权责对等”维系着经常性赋税所形成的长期稳定的税收关系.国家接受公民让与部分私权必然需要承担按照公民意愿支出财政资金的责任。而国家预算作为实现权责对等的必然手段,其预算信息公开本质上则成为实现权责对等的具体实践形式.它通过保障公民的基本权利一知情权.来确保公民与国家之间权责对等的切实实现.所以国家预算信息公开是全体公民监督的起点.是预算民主、预算参与的先决条件:(1)国家预算信息公开是建立责任政府的必由之路。(2)预算信息公开是依法治国的必然要求。(3)预算信息公开拓宽了预算参与渠道。在分析英美国家预算信息公开经验的基础上.结合我国的历史教训.认为需要在健全预算法律、完善管理机制、强化审计监督、拓展信息渠道四个方面保障公民的知情权,以促进权责对等,从而发挥国家预算的治理作用。
但是.政府预算公开真的提升了国家治理效率吗?有学者基于30个省级政府的面板数据,从政府反腐败力度、行政效率及政府规模三个方面系统研究政府预算公开与国家治理效率提升之间的关系,结果发现.政府预算公开能够在一定程度上抑制政府腐败与控制政府规模.但对于行政效率的提升并没有产生显著的作用。这不仅为理解政府预算公开的治理效应提供了依据.更为如何提升政府预算公开的治理效应提供了政策借鉴。
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